時(shí)間：2023-03-20 16:12:05
導(dǎo)語：在財(cái)政管理論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)
研究公共財(cái)政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。
(一)政府與市場的關(guān)系定位
貧困主要涉及的是公平問題，但包括價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo)，對(duì)于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場運(yùn)行，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響，那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說，政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì)，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力，另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會(huì)成員積極參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。
(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)
發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手，公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成，限制人口增長和提高人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，為了緩解貧困，公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率，進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題：國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然，“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為，旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的，他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策，包括對(duì)失業(yè)者給予補(bǔ)助，對(duì)貧困線下的公民進(jìn)行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對(duì)我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。
二、公共財(cái)政的減貧職能分析
根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況，可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢(shì)，從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制，對(duì)因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向：一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅，對(duì)高收入者適用較高的稅率，同時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)低收入者實(shí)施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)；二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對(duì)新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會(huì)保障制度，制定和實(shí)施針對(duì)貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃，向其提供初等教育和初級(jí)醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展，這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會(huì)成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，積極支持和諧社會(huì)建設(shè)，大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。
(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)
公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢(shì)。
首先，公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征，體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo)，公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者，因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。
其次，公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入，分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體，履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃，是對(duì)所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮，具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn)，為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力，這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四，公共財(cái)政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系，通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo)，公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的，它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略，且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五，公共財(cái)政體制是對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級(jí)地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力，是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢姡藏?cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。
最后，公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費(fèi)總量和投資總量，從而直接影響社會(huì)的有效需求，這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施，其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人，能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢(shì)，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)；價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)，進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的，價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用，而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通可見，公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢(shì)，這對(duì)于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。
三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。
(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)
發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近，其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。
20世紀(jì)中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對(duì)落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對(duì)該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格，當(dāng)市場價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以自由向市場出售，而當(dāng)市場價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)
“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。
社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實(shí)質(zhì)是對(duì)國民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行，主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，貧困人口的比例相對(duì)較小，適合實(shí)行普遍的福利制度，因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出，僅次于教育支出；在英國，社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出，且呈不斷增長的趨勢(shì)；在丹麥，中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政，地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢(shì)。
地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對(duì)貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ粚?duì)貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng)，制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng)，實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對(duì)貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助，主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。
四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路
國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo)，因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對(duì)公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對(duì)公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討，以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對(duì)待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對(duì)減貧措施和力度的需求也不同，公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對(duì)減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說，對(duì)于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對(duì)于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對(duì)于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧；對(duì)于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財(cái)政減貧的針對(duì)性和有效性。
(二)根據(jù)貧困對(duì)象確定瞄準(zhǔn)方式，做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對(duì)象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主)，通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，從而使貧困人口受益，實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，減貧成效顯著。然而，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn)，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，前提條件發(fā)生改變，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對(duì)此，我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對(duì)象、縮小瞄準(zhǔn)范圍，以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性，同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前，我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍，一是將瞄準(zhǔn)對(duì)象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃；三是針對(duì)貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助，直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。(三)根據(jù)貧困對(duì)象的發(fā)展能力，做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟(jì)式”扶貧，是我國傳統(tǒng)的減貧模式，通過政府發(fā)放資金和實(shí)物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地?cái)[脫貧困，二是貧困人口對(duì)救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng)，也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此，應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據(jù)其自身發(fā)展能力，從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能，從根本上解放貧困對(duì)象的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對(duì)特困人群實(shí)行救濟(jì)，一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化，因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù)，需要社會(huì)力量的積極參與，具體可發(fā)展對(duì)口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)貧困對(duì)象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。
摘要：近年來，隨著改革開放的力度不斷加大，政府職能的形式不斷轉(zhuǎn)變，行政隊(duì)伍的人數(shù)不斷增加，我國行政管理費(fèi)用呈快速增長趨勢(shì)。行政支出的直線上升加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的幾率。此外，還引發(fā)了一系列問題如官員腐敗、濫用權(quán)利等的產(chǎn)生。本文從財(cái)政支出學(xué)角度出發(fā)，結(jié)合實(shí)際，論述我國行政支出的現(xiàn)狀、原因、解決方案，以期為相關(guān)領(lǐng)域問題的研究和正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革提供一定的理論依據(jù)。
近年來，我國各級(jí)政府的行政費(fèi)用逐年增長。突出表現(xiàn)在：預(yù)算外支出不斷增加；“三亂”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重；公務(wù)員的工資福利步步攀升。有關(guān)專家針對(duì)這些現(xiàn)象提出了自己的看法，一部分認(rèn)為：由于我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及政府作為公共產(chǎn)品提供者職權(quán)范圍的不斷擴(kuò)大勢(shì)必導(dǎo)致行政費(fèi)用的增加。同時(shí)，隨著我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，各種建設(shè)蒸蒸日上，由此相關(guān)的行政費(fèi)用飛速增長也就不足為奇。而另一部分則對(duì)此持質(zhì)疑態(tài)度，他們認(rèn)為，行政費(fèi)用增加的確是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，但是增長過快以及不均衡增長就屬于不正常現(xiàn)象。目前，我國正在全面建設(shè)和諧社會(huì)，包括政治文明在內(nèi)的各種文明建設(shè)是重頭戲，因此，必須給過度增長的行政費(fèi)用潑潑冷水，降降溫。只有這樣，才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。
學(xué)界的爭論不一，使得研究此課題具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，以上兩方面的觀點(diǎn)都有其合理之處，但我們應(yīng)該從一個(gè)更全面、更長遠(yuǎn)的角度看問題，即應(yīng)把是否增加行政費(fèi)用同國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來，同全社會(huì)日益增長的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來，同建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)聯(lián)系起來。把判斷行政費(fèi)用高低與否的標(biāo)準(zhǔn)變成與人民利益密切相關(guān)的內(nèi)容，而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標(biāo)。
一、行政管理支出現(xiàn)狀
我國行政改革已有20多年的歷史，20多年來圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了廣泛的改革，卻仍然存在行政支出擴(kuò)張、預(yù)算軟約束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財(cái)政預(yù)算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。
到2003年，行政支出已在公共支出中占到19％。跟改革開放前相比，行政管理經(jīng)費(fèi)（億元）本身的增長快：1950年為13.13，1970年為32.00，1978年為52.90，1985年為171.06，1995年為996.54，2003年達(dá)到4691.26。改革開放以來，竟增長了87倍，年均增長3.5倍。我國行政管理經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總支出比重，逐年上升：1978年僅為4.71％，1985年為8.53％，1995年為14.6％，2003年達(dá)到19.03％的高度。25年來每年平均提高0.57個(gè)百分點(diǎn)。這一水平在財(cái)政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位，以2003年為例，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占30.05％，社會(huì)文教費(fèi)占26.24％，行政管理費(fèi)占19.0%，國防費(fèi)占7.74％，其他經(jīng)費(fèi)占16.91％。從這些數(shù)字可以清晰地看到，控制行政費(fèi)用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時(shí)，考慮我國現(xiàn)階段的情況，必須控制行政費(fèi)用的增長，把更多的財(cái)政支出傾向于科研教育經(jīng)費(fèi)和農(nóng)業(yè)投入。筆者認(rèn)為，只有這樣，財(cái)政結(jié)構(gòu)才會(huì)日趨科學(xué)化、合理化、制度化；國家的各項(xiàng)事業(yè)才能得到進(jìn)一步發(fā)展；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)才能降到最低限度。
而跟世界上其他發(fā)達(dá)國家或同階段發(fā)展中國家相比，這也是一個(gè)非常驚人的數(shù)字。各國一般公務(wù)支出占中央財(cái)政支出的比重，數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下：日本（1993年）為2.38％，英國（1999年）為4.19％，韓國（1997年）為5.06％，印度（2000年）為6.3％，法國（1997年）為6.5％，加拿大（2000年）為7.1％，俄羅斯（2000年）為7.6％，美國（2000年）為9.9％，巴西（1998年）為14.16％。以美國為例，其國內(nèi)是三級(jí)政府——聯(lián)邦政府，州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善，管理的社會(huì)事務(wù)也非常多：大到立法選舉，小到居民違反交通規(guī)則，“事無巨細(xì)，皆轄之。”可美國的行政費(fèi)用并非同其軍事支出一般高漲。2000年，美國行政支出占其財(cái)政支出9.9%，而我國竟然高達(dá)17.4%，幾乎是美國兩倍！
之所以出現(xiàn)這種情況，筆者認(rèn)為：一方面是美國的行政效率較高；另一方面，美國各級(jí)政府樹立了廉潔行政的良好風(fēng)尚。反觀我國，雖然政府機(jī)構(gòu)改革早已啟動(dòng)，精簡了部分機(jī)構(gòu)和人員，但仍然存在官員冗雜，人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致政府行政效率相對(duì)較低，而且加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，官民比例的不斷增加，也是我國行政費(fèi)用不斷攀升的一個(gè)重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時(shí)指出，中國實(shí)際由國家財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民實(shí)際比例高達(dá)1：18，真是前無古人，后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1﹕981，已經(jīng)形成一種“民少官多，十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，官民比例僅為1對(duì)94。
二、現(xiàn)狀原因分析
當(dāng)前的問題在于，行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革，政府機(jī)器龐大，機(jī)構(gòu)臃腫重疊，財(cái)政養(yǎng)人過多，行政管理費(fèi)呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢(shì)，大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。從中央財(cái)政看，尤其是從地方財(cái)政看，收支矛盾比較突出，其他一些重點(diǎn)建設(shè)支出、社會(huì)公益性的重要支出缺乏必要的財(cái)力保障，這與財(cái)政養(yǎng)人過多、行政費(fèi)用膨脹具有直接的關(guān)系。
首先，經(jīng)濟(jì)的增長使財(cái)政收入增加，財(cái)政支出相應(yīng)增加，于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴(kuò)張的可能；同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)行政管理提出越來越高的要求，這又導(dǎo)致行政管理支出的增長，二者相互促進(jìn)。眾所周知，行政機(jī)構(gòu)是政府的組成部分，而政府作為公共商品的提供者，必須盡力滿足人民日益增長的公共需要?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量不斷提高，因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點(diǎn)無可厚非，要想高產(chǎn)出，還真得高投入。當(dāng)然，高投入的方向要對(duì)，渠道要正。
其次，政府機(jī)構(gòu)的膨脹、編制的擴(kuò)張、人員配置增加、工資及辦公設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)提高，都勢(shì)必造成行政管理支出“水漲船高”。而且，由于機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量增加所導(dǎo)致的行政管理支出的增長具有“剛性”，因此在實(shí)際中難以壓縮。2000年以來，我國政府實(shí)行工資改革，逐步增加了公務(wù)員的工資和福利待遇，提倡“高薪養(yǎng)廉”；并且，各級(jí)政府用于提供公共商品和社會(huì)福利的成本進(jìn)一步提高；再者，由于近年來人口流動(dòng)頻繁，使得各級(jí)政府管理當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序、治理社會(huì)環(huán)境時(shí)的行政支出增多。以上三方面都勢(shì)必直接導(dǎo)致行政管理支出的攀升。對(duì)此，筆者認(rèn)為歷史經(jīng)驗(yàn)可以作為“前車之鑒”，正所謂，以史為鑒，可以知興衰。北宋王朝成立時(shí)，宋太祖趙匡胤為了加強(qiáng)中央集權(quán)，同時(shí)防止統(tǒng)軍大將擁兵自重，功高欺主，于是選派大量文官到地方各州府擔(dān)任最高行政長官——知州。同時(shí)為了收歸財(cái)權(quán)和司法權(quán)，又向各地增派了轉(zhuǎn)運(yùn)使和通判。一時(shí)間，北宋官員數(shù)量激增，給當(dāng)時(shí)的財(cái)政造成了極大的負(fù)擔(dān)，而且進(jìn)一步導(dǎo)致地方實(shí)力空虛，“金玉其外，敗絮其中”，最后落得國破家亡的下場。
再次，行政管理支出中的項(xiàng)目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標(biāo)購房、超標(biāo)購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費(fèi)、公款消費(fèi)的不良風(fēng)氣，導(dǎo)致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會(huì)”期間，人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青教授就曾發(fā)表“公車改革”提案，目的就是為了降低行政成本，節(jié)約行政支出。長期以來，我國傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式，只考慮社會(huì)效益，而忽略了項(xiàng)目的實(shí)際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績，不惜耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，建造所謂的“標(biāo)志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，造成了財(cái)政資金的巨額浪費(fèi)。
最后，政府的行政支出預(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)＋增長”的傳統(tǒng)做法?！盎鶖?shù)＋增長”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費(fèi)與緊缺并存，會(huì)加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數(shù)法，實(shí)行部門預(yù)算和零基預(yù)算，已成為行政預(yù)算管理改革的重點(diǎn)。目前我行政支出預(yù)算編制是以定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)的零基預(yù)算編制，但在實(shí)行過程中有些地方并沒有實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算。
當(dāng)然，行政經(jīng)費(fèi)的增長與一個(gè)國家的歷史淵源，文化背景，傳統(tǒng)觀念都有很大的關(guān)系。中國歷來就是一個(gè)政治氣氛很濃厚的國家，權(quán)力相對(duì)集中，“官本位”的意識(shí)也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中，而這些都是行政費(fèi)用激增的因素。由此可見，我國行政費(fèi)用的過快增長，除了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政治體制，法律制度，人事安排等因素外，思想觀念以及文化傳統(tǒng)的作用也不可忽視。從某種意義上來說，甚至要超過之前那些因素的效果。
三、控制我國行政費(fèi)用膨脹的有效途徑
針對(duì)現(xiàn)階段我國行政費(fèi)用不斷膨脹的事實(shí)，我們必須采取得力措施。依據(jù)財(cái)政學(xué)原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全額經(jīng)費(fèi)包干，結(jié)余留用；第二，部分經(jīng)費(fèi)包干，結(jié)余留用；第三，總額控制，結(jié)余上繳。正如國家在通貨膨脹時(shí)期要實(shí)行緊縮的財(cái)政政策一樣，在今后經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴(yán)控制行政人員和行政經(jīng)費(fèi)。
（一）在財(cái)政內(nèi)部全面實(shí)行“下管一級(jí)”的管理辦法。上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，輔之以一定的獎(jiǎng)罰措施。
（二）推進(jìn)行政改革，精簡機(jī)構(gòu)，這是減少財(cái)政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費(fèi)的治本之策。筆者認(rèn)為,精簡機(jī)構(gòu)是降低行政管理支出、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的一種最徹底和最有效的辦法。一方面要確保正常的行政經(jīng)費(fèi)提供，按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則，保證必要的經(jīng)費(fèi)支出；另一方面，又要嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)模，控制不合理開支，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。
（三）建立有效的政府公務(wù)員系列的競爭機(jī)制。這不僅包括公務(wù)員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，改變目前機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀，努力減少財(cái)政供養(yǎng)人口，節(jié)約財(cái)政支出，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。
（四）有效配置政府資源,提高政府行政管理的效率。政府應(yīng)隨著時(shí)代的發(fā)展,社會(huì)的進(jìn)步,重新認(rèn)定公共產(chǎn)品提供的范圍。對(duì)于純粹的公共產(chǎn)品,理應(yīng)由政府財(cái)政支出;對(duì)混合產(chǎn)品,如:教育、衛(wèi)生、科技等,可以采用市場提供和公共提供相結(jié)合的方式(即部分公共提供的方式)。其中,公共提供的份額應(yīng)該建立在成本—效益分析的基礎(chǔ)上,從而既能較好地避免市場提供可能造成的消費(fèi)不足的效率損失,又能有效地防止公共提供可能造成的消費(fèi)過度的效率損失。
（五）完善預(yù)算管理制度,加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)管。1.制定細(xì)致的預(yù)算管理辦法,明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)限和范圍,并承擔(dān)控制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；2.建立增收節(jié)支的激勵(lì)和約束機(jī)制；3.建立事中、事后監(jiān)督制度；4.建立一整套政府采購管理制度,實(shí)行陽光采購。
參考文獻(xiàn)
[1]劉京煥、陳志勇、李景友.《財(cái)政學(xué)原理》.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2001年
[2]趙侖.《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中財(cái)政稅收問題研究》.《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》出版社2005年
[3]王雍君.1999年.《建國以來公共支出結(jié)構(gòu)的演變》.《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》.第10期
[4]湯亮.《降低運(yùn)行成本提高政府效率》.《江蘇黨校報(bào)》.2003年9月25日總第244期
[5]任保平、鈔小靜.《中國公共支出結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長影響的實(shí)證分析:1978-2003》
[6]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2001、2004、2005期
1．缺乏有效的財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理工作是專項(xiàng)資金管理的基礎(chǔ)，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行預(yù)測、計(jì)劃、控制和評(píng)價(jià)。實(shí)施科學(xué)的預(yù)算管理，能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用具有計(jì)劃性、科學(xué)性和合理性。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在專項(xiàng)資金預(yù)算管理工作中存在一系列的不足，制約了資金的科學(xué)使用。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)資金預(yù)算的前期準(zhǔn)備工作缺乏計(jì)劃，造成資金的預(yù)算編制不夠詳細(xì)、具體，沒有建立科學(xué)的預(yù)算編制制度，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用缺乏計(jì)劃性和目標(biāo)性，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的使用和管理隨意性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金預(yù)算嚴(yán)重超支等問題。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督和控制，財(cái)政專項(xiàng)資金在使用的過程中缺乏科學(xué)的監(jiān)督和內(nèi)部控制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金被挪用、擠占，甚至發(fā)生和違法亂紀(jì)行為，影響專項(xiàng)資金使用效益，不利于財(cái)政資金支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)。另外，缺乏對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，財(cái)政專項(xiàng)資金在使用之后，缺乏科學(xué)的績效評(píng)價(jià)，造成資金使用的效率和效益得不到科學(xué)評(píng)價(jià)和反饋，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用效果的體現(xiàn)和民生政策的落實(shí)。
2．財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督不力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的管理和使用過程中缺乏健全的內(nèi)部控制和內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督，造成財(cái)政專項(xiàng)資金嚴(yán)重的浪費(fèi)和低效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金受到多方面的監(jiān)督，包括上級(jí)主管部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)委、財(cái)政部門等，雖然多頭管理，實(shí)則政出多門，無法有效的實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管制度和監(jiān)管指標(biāo)，各個(gè)監(jiān)督管理部門存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱和信息資源難以共享，各個(gè)監(jiān)管部門存在相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督管理的嚴(yán)重缺位，影響國家政策的有效落實(shí)和財(cái)政專項(xiàng)資金的高效利用。
二、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金管理建議
1．進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管制度
提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，首先必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管制度建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管的制度，通過完善的政策和制度加以保證，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用和管理能夠在科學(xué)、有效的機(jī)制下運(yùn)行，保證財(cái)政專項(xiàng)資金的優(yōu)化。其次，應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政專項(xiàng)資金管理中的地位，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債權(quán)和所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門的財(cái)政審批權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門在財(cái)政專項(xiàng)資金撥付之后，應(yīng)該實(shí)施的對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的發(fā)放和使用過程、使用績效進(jìn)行監(jiān)督和考核。最后加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的監(jiān)督制度的執(zhí)行。根據(jù)考核結(jié)果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門進(jìn)行獎(jiǎng)懲，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的有效的監(jiān)督和控制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金能夠落到實(shí)處，促進(jìn)支農(nóng)惠農(nóng)政策的充分落實(shí)。
2．完善財(cái)政資金支持項(xiàng)目管理機(jī)制
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門在專項(xiàng)資金的使用過程中應(yīng)該充分的參與項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施過程實(shí)行全過程的監(jiān)督和控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)施項(xiàng)目從選項(xiàng)、立項(xiàng)、實(shí)施和結(jié)項(xiàng)等過程都應(yīng)該有財(cái)政管理部門人員的參與，通過對(duì)項(xiàng)目方案實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃和實(shí)際，充分的落實(shí)財(cái)政支持政策，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在項(xiàng)目的申報(bào)和執(zhí)行的過程中，應(yīng)該對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政項(xiàng)目的真實(shí)性、科學(xué)性進(jìn)行充分的考察分析，并提出合理化的建議，降低項(xiàng)目申報(bào)的隨意性和重復(fù)性。在進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)管理的過程中，應(yīng)該保證項(xiàng)目招標(biāo)公開透明，防止暗箱操作，降低交易成本，充分提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，使專項(xiàng)資金每一分錢都能夠落到實(shí)處。
3．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理
在專項(xiàng)資金預(yù)算管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)該根據(jù)資金管理制度和資金使用目的，制定科學(xué)的專項(xiàng)資金預(yù)算管理，結(jié)合上年度財(cái)政項(xiàng)目的問題和收支明細(xì)，制定本年度的專項(xiàng)資金預(yù)算管理。充分考慮資金預(yù)算管理中存在的問題，制定詳細(xì)的、充分的預(yù)算編制計(jì)劃。對(duì)專項(xiàng)財(cái)政資金的使用要建立專門的項(xiàng)目庫管理制度，對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行事先科學(xué)的分析和審核，為預(yù)算部門提供科學(xué)的參考。另外，應(yīng)該提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，保證預(yù)算管理的執(zhí)行力，加強(qiáng)預(yù)算控制，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，以檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用的效果和效益。
4．加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督
1.績效評(píng)價(jià)機(jī)制的不完善
項(xiàng)目審批完后，在資金下發(fā)之后，企業(yè)就輕視了對(duì)資金的管理。更是對(duì)資金的流向和數(shù)量都無法掌握清楚，更不要提有相應(yīng)的資金上的管理或者監(jiān)督人員的監(jiān)督了，這使企業(yè)對(duì)項(xiàng)目啟動(dòng)中資金的用途出現(xiàn)了盲區(qū)，在這片他們不能掌握的部分中，不僅容易被人下手扣留資金，亂用資金，而且管理的松懈也會(huì)帶來了極大的隱患。
2.資金的支出與回報(bào)和預(yù)算不成正比
在資金的實(shí)際使用中，完成任務(wù)的指標(biāo)被曲解成了使用完項(xiàng)目資金，在這種目的的驅(qū)使下，不能保障項(xiàng)目的高質(zhì)量完成的同時(shí)，由于對(duì)資金管理存在的缺陷，無法將資金高效的轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)力、對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響也會(huì)降低，前期的經(jīng)濟(jì)投資根本無法保障后期的利益回報(bào)，企業(yè)這樣根本就是做了一場虧本的買賣，造成支出和回報(bào)不成正比的情況。撇去利潤不提，實(shí)際應(yīng)用款項(xiàng)的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)預(yù)算超支的情況。改變資金的用途，私自挪用資金，一部分資金被用在“公款開銷”上，多種因素最后造成了資金最后與預(yù)算不相符的情況。
3.國家對(duì)企業(yè)的幫助存在局限性
國家對(duì)企業(yè)發(fā)展給予了很大幫助，但是需要幫助的企業(yè)有很多，而國家在資金財(cái)力和人力精力上能給予的卻是有限的。資源有限，自身能力不足，造成了企業(yè)資金管理和資金審批難的窘境。
二、企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的創(chuàng)新對(duì)策
1.企劃案的審批驗(yàn)證
企劃案中會(huì)有明確的支出款項(xiàng)、預(yù)算，在策劃過程中，留出一部分資金用于意外開銷很正常，所以預(yù)算一般是要比計(jì)劃案和實(shí)際中使用的金額多的，同管理資金方面一樣，企業(yè)同樣很輕視對(duì)企劃案內(nèi)容的驗(yàn)證，而很多策劃會(huì)鉆這個(gè)空子，為了多要出一部分資金，企劃案會(huì)夸大一部分事實(shí)，為了爭取更多的資金，其實(shí)這也不為過，但是因?yàn)楣芾頇C(jī)制本身就不完善，在一開始就對(duì)資金的發(fā)放這樣松懈的話不正是造成現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)管理的問題所在么，所以加強(qiáng)企劃案的審批是關(guān)鍵所以。
2.加強(qiáng)資金管理、完善績效評(píng)價(jià)機(jī)制
正如上文所說，績效評(píng)價(jià)機(jī)制的不完善，造成了企業(yè)對(duì)資金流動(dòng)方向和資金數(shù)目不明的現(xiàn)象，所以，創(chuàng)新的重點(diǎn)不僅有需要驗(yàn)證企劃案的真假，還要在解決驗(yàn)證企劃案項(xiàng)目預(yù)算問題的同時(shí)完善資金管理模式也同樣重要，也就是對(duì)績效評(píng)價(jià)機(jī)制的完善，這樣才能保證企業(yè)資金安全，穩(wěn)固企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3.分批發(fā)放資金
在上述兩項(xiàng)問題解決后，考慮到即使加強(qiáng)了資金管理也未必能很好的解決問題，我認(rèn)為，還可以通過分批發(fā)放企業(yè)項(xiàng)目資金來避免問題。在資金通過審批之后，不要將全部資金撥放給項(xiàng)目，可以在項(xiàng)目確認(rèn)施工之前，按照企劃案中預(yù)算的比例發(fā)放一部分，確保這部分資金不會(huì)影響工程開工的前提下，盡量少比例的發(fā)放，這樣就不會(huì)擔(dān)心資金被挪用，也不會(huì)擔(dān)心耽誤工程進(jìn)程。詳細(xì)的工作流程應(yīng)該有條理，我認(rèn)為應(yīng)該先對(duì)企劃案進(jìn)行評(píng)價(jià)，然后考慮預(yù)算合理性、資金項(xiàng)目的合理性、資金使用合理性，在項(xiàng)目進(jìn)程中，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目完成的情況進(jìn)行了解，合計(jì)預(yù)算，防止超支對(duì)企劃案造成影響，這樣才能做到合理、全面、客觀的評(píng)價(jià)，最后才能根據(jù)情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金的發(fā)放，保證了資金充足，也能在項(xiàng)目不理想或者發(fā)現(xiàn)無法完成時(shí)資金可以及時(shí)收回減少損失。
三、對(duì)創(chuàng)新后企業(yè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的變化預(yù)測
我認(rèn)為，在解決了策劃書的審批不嚴(yán)謹(jǐn)、資金管理松懈等問題之后，首先，工作團(tuán)隊(duì)會(huì)對(duì)項(xiàng)目資金申請(qǐng)和預(yù)算統(tǒng)計(jì)更加用心，并且真實(shí)可信，因?yàn)轭A(yù)算合理，所以從根源上解決了資金會(huì)被不合理使用的情況，其次，因?yàn)橛斜O(jiān)督人員的存在，企業(yè)也更加關(guān)心工程并加以了解，解決了企業(yè)因?yàn)橘Y金審批之后對(duì)工程不了解而資金被亂用的情況，最后，在工程實(shí)施時(shí)，考慮工程要求，預(yù)算合理性等方面問題，將資金分為幾部分發(fā)放，在保證工程進(jìn)度的同時(shí)，可以避免資金不夠用的情況，更能在項(xiàng)目不理想或失敗時(shí)及時(shí)收回未發(fā)放的資金，減少損失。企業(yè)整體變得更有效率，做事風(fēng)格更加嚴(yán)謹(jǐn)，形成是一種良好的工作風(fēng)氣，令企業(yè)能夠越做越好。
四、總結(jié)
近年來，我縣政府采購工作圍繞“擴(kuò)范圍、上規(guī)模、建機(jī)制、抓規(guī)范”的工作思路，嚴(yán)格采購制度，推進(jìn)政府采購工作規(guī)范化、信息化和精細(xì)化管理。政府采購范圍從單純的貨物類采購擴(kuò)大到小型工程類、服務(wù)類采購，政府采購規(guī)模逐年增長，政府采購的資金構(gòu)成也日趨多元化。在取得一定成績的同時(shí)，政府采購業(yè)務(wù)管理中仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：
1、政策法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)。部分單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員對(duì)政府采購工作不夠重視，不熟悉采購政策業(yè)務(wù)流程，想方設(shè)法規(guī)避政府采購；部分采購人違反招標(biāo)文件澄清、修改規(guī)定，隨意中止采購項(xiàng)目；部分采購單位違背《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，指定品牌商家，抬高招投標(biāo)技術(shù)參數(shù)門檻。此外，有些供應(yīng)商不講誠信、惡意相爭，甚至采取不正當(dāng)手法提供虛假文件或盲目投拆質(zhì)疑，造成很壞影響。
2、采購預(yù)算到位率不高。有些單位未按《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，及時(shí)編制年度項(xiàng)目采購計(jì)劃；有些單位實(shí)際采購支出與年初采購項(xiàng)目預(yù)算不匹配，采購隨意性大，預(yù)算約束力不強(qiáng)；有些單位專項(xiàng)資金下達(dá)時(shí)間與政府采購時(shí)間差距較大，采購時(shí)間安排不合理，資金使用效率較低。
3、信息化建設(shè)滯后。目前政府采購的信息化平臺(tái)，只局限于采購文件公告和中標(biāo)信息，且信息公開有一定的局限性，不能實(shí)現(xiàn)與采購部門單位、供應(yīng)商之間各類信息資源共享，采購預(yù)算網(wǎng)上報(bào)批、采購計(jì)劃網(wǎng)上報(bào)送、采購方式網(wǎng)上審批、電子評(píng)標(biāo)、合同網(wǎng)上簽訂等各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作尚未實(shí)現(xiàn)電子信息化管理。
4、管理體制未到位。目前沒實(shí)現(xiàn)徹底的“管辦分離”，“決策、監(jiān)管、操作”三方定位職責(zé)不明確，相互之間的約束機(jī)制不健全，缺乏實(shí)際可操作性的監(jiān)督管理辦法，常常發(fā)生監(jiān)管缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象。
5、詢價(jià)產(chǎn)品質(zhì)量難保障。詢價(jià)采購低價(jià)中標(biāo)情況普遍，質(zhì)量沒保障。由于價(jià)格低，質(zhì)量不好，出現(xiàn)返修率高，服務(wù)跟不上的現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購人的積極性。
6、采購跟蹤監(jiān)督不力。目前政府采購業(yè)務(wù)工作主要依靠傳統(tǒng)人工操作，牽制不少精力；對(duì)重大設(shè)備項(xiàng)目采購缺少事前調(diào)研認(rèn)證，采購中心人員對(duì)商品技術(shù)參數(shù)把握不足，一味依賴采購單位單方意見，容易造成供應(yīng)商投訴、質(zhì)疑；對(duì)合同后期的履約還缺乏一套嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序，對(duì)違反合同的行為缺少及時(shí)有效的處理、處罰手段。
1、積極推行電子化采購模式。建立和完善信息網(wǎng)站、交易業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上開評(píng)標(biāo)系統(tǒng)、專家管理系統(tǒng)、信用信息系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)的電子交易、電子服務(wù)和電子監(jiān)督的公共資源交易綜合系統(tǒng)。采購重要環(huán)節(jié)要全部進(jìn)入網(wǎng)上操作，統(tǒng)一受理、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督。采購單位、采管科、采購中心、財(cái)政資金收付支付中心、響應(yīng)供應(yīng)商之間業(yè)務(wù)流程網(wǎng)上對(duì)接，使得采購業(yè)務(wù)由傳統(tǒng)模式向電子化模式過渡。要便利供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)，相關(guān)供應(yīng)商可以足不出戶就可以參加政府采購活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)購”式的采購活動(dòng)。
2、加強(qiáng)采購預(yù)算剛性化管理。傳統(tǒng)的采購預(yù)算資金及項(xiàng)目安排缺少計(jì)劃性，單位項(xiàng)目采購?fù)粨粜噪S意性大，縣財(cái)政監(jiān)管部門及政府采購中心往往會(huì)被動(dòng)應(yīng)付。建議盡快出臺(tái)政府采購預(yù)算管理辦法，通過預(yù)算切塊、強(qiáng)化驗(yàn)收、資金財(cái)政直接支付等措施，保證政府采購活動(dòng)依法、有序、規(guī)范。
摘要：本文對(duì)我國政府部門人力資源管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了加強(qiáng)我國政府部門人力資源管理的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：政府部門人力資源管理
我國政府部門的人力資源管理中存在著人力資源配置不夠優(yōu)化等一系列問題，如何結(jié)合國家公務(wù)員制度建設(shè)，引入人力資源管理的新觀念、新模式，探討其理論與實(shí)踐，推動(dòng)我國政府部門人事管理體制及模式的改革與完善，提高人事管理水平，就成為一項(xiàng)具有重大理論與實(shí)踐意義的課題。
一、我國政府部門人力資源管理現(xiàn)狀分析
我國政府部門的人力資源管理，當(dāng)前存在著管理觀念滯后、體制不完善、機(jī)制不健全等問題。解決這些問題的創(chuàng)新方向，是走法制化和科學(xué)化的路子。創(chuàng)新研究在推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)中，如何科學(xué)合理地管理政府部門的人力資源，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)及現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展，是當(dāng)前公共領(lǐng)域一個(gè)極其重要的現(xiàn)實(shí)課題，應(yīng)該高度重視，認(rèn)真研究。目前存在的問題主要表現(xiàn)如下：
（一）效率觀念不強(qiáng)?，F(xiàn)行的人力資源管理中，缺乏用效益觀念來衡量公務(wù)員的配置使用，必然導(dǎo)致公務(wù)人力資源配置使用效益低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。
（二）法治觀念淡薄。當(dāng)前我國雖然建立了公務(wù)員制度，但受傳統(tǒng)封建專制和集權(quán)主義影響依然很大。
（三）公務(wù)員隊(duì)伍人員素質(zhì)不高，活力不足的問題依然存在，年齡結(jié)構(gòu)不合理，思想觀念相對(duì)保守，習(xí)慣于利用傳統(tǒng)思維和傳統(tǒng)手段對(duì)待變化了的新形勢(shì)，缺乏發(fā)現(xiàn)新問題、解決新矛盾的開拓創(chuàng)新精神。
（四）政府公務(wù)員價(jià)值趨向有失偏頗，“官本位”思想依然存在。中國經(jīng)歷了幾千年封建社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是在農(nóng)業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)上跳躍式發(fā)展起來的，還非常不完善，經(jīng)濟(jì)的不平衡使“官本位”趨向在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍居主導(dǎo)地位。
（五）優(yōu)勝劣汰的效應(yīng)有限。首先，公務(wù)員的評(píng)價(jià)機(jī)制不科學(xué)，一些地方公務(wù)員晉級(jí)升職還主要取決于個(gè)人學(xué)歷、資歷及領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)，沒有真正形成與工作實(shí)績相統(tǒng)一并相應(yīng)晉級(jí)、升級(jí)的科學(xué)管理機(jī)制。其次，公務(wù)員的選任機(jī)制，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的競爭動(dòng)力和壓力。最后，公務(wù)員的退出機(jī)制還不健全。普遍只有謀求升遷的動(dòng)力，被辭退的壓力不足，“一業(yè)而終”，平平穩(wěn)穩(wěn)干到退休，缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。
二、加強(qiáng)我國政府部門人力資源管理的對(duì)策探討
（一）通過細(xì)化職位分析確定最佳人才引進(jìn)政策和使用方案
政府部門引進(jìn)人才的主要目的是加強(qiáng)公共管理，而且絕大部分的政府公務(wù)員所從事的是基礎(chǔ)性、事務(wù)性管理工作，即只要依法行政、按照法律法規(guī)辦事，同時(shí)較好地執(zhí)行上級(jí)的指令，完成好上級(jí)交辦的管理任務(wù)即可。因此政府機(jī)關(guān)的人才引進(jìn)應(yīng)以中、低級(jí)管理人員為主，高級(jí)管理人員以及高精尖技術(shù)人員為輔。政府人事管理部門必須從政府機(jī)關(guān)的職責(zé)人手，加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)關(guān)的組織分析、職位分析和工作分析，以確定切合實(shí)際的人才引進(jìn)政策，降低人才引進(jìn)的成本，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)人才引進(jìn)的效益化。
（二）通過繼續(xù)教育充分發(fā)掘現(xiàn)有人才資源的潛力
我們所處的時(shí)代是一個(gè)知識(shí)爆炸的時(shí)代，也是信息傳播加速的時(shí)代。不少政府部門常常感到現(xiàn)有公務(wù)員已難以適應(yīng)新形勢(shì)下政府管理工作的需要。所以面臨著是引進(jìn)掌握新知識(shí)的人才、還是通過對(duì)現(xiàn)有人才的培訓(xùn)來適應(yīng)新形勢(shì)要求的選擇。對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行培訓(xùn)的費(fèi)用絕大多數(shù)情況下都有大大低于新引進(jìn)人才。事實(shí)上，人力資源的發(fā)展，雖然從廣義上可以解釋為人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、儲(chǔ)備和管理使用，但從狹義上說，就是指對(duì)人才的培訓(xùn)，對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)也要通過系統(tǒng)科學(xué)的組織、職位和工作分析來確定培訓(xùn)計(jì)劃和方案。增加公務(wù)員培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，重視人力資源的培訓(xùn)，可以用較少的資金讓在職的公務(wù)員能夠及時(shí)獲取新知識(shí)、新理論，看到自己在政府工作中的希望和做好工作的能力和信心，做到與社會(huì)發(fā)展同步，與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)自己的未來充滿希望，這樣可以提高政府公務(wù)員的忠誠度和工作努力的程度，從而提高政府工作效益，降低成本。
（三）把握引進(jìn)公務(wù)員人才的最佳時(shí)機(jī)
政府機(jī)關(guān)的人才引進(jìn)工作一般不受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，這也為政府機(jī)關(guān)制訂一個(gè)切實(shí)可行的中長期人才引進(jìn)規(guī)劃奠定了良好的基礎(chǔ)。以這一規(guī)劃為依據(jù)，政府部門可以根據(jù)人才供求的情況機(jī)動(dòng)靈活地制訂短期的人才引進(jìn)計(jì)劃，不必因急于一時(shí)的人才引進(jìn)需要而增加成本。根據(jù)人力資源的長遠(yuǎn)規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)較差的時(shí)候再去院校引進(jìn)人才。所以不僅限用于從院校引進(jìn)畢業(yè)生，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的時(shí)候，政府部門還可以抓住機(jī)遇，從企業(yè)、事業(yè)單位引進(jìn)一批急需的優(yōu)秀人才，那時(shí)的成本也要大大低于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候。
（四）進(jìn)行職位管理制度創(chuàng)新，改革工資分配方式，拉大工資級(jí)差
在現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制下，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職位可以說已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了“能者上，庸者下”的目標(biāo)，但是，公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職位并沒有發(fā)生根本性的變化，仍然沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“只能上，不能下”的傳統(tǒng)做法。工資是公務(wù)員的惟一收人來源。按照收益支出匹配的原則，目前公務(wù)員低差別、均分配的工資分配方式并沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的需求。應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，拉開公務(wù)員職位工資檔次，壓縮總成本，提高職位收入，提高每個(gè)職位公務(wù)員的效率，從效率角度降低人力資源成本。
（五）加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)精神，活躍組織氣氛
現(xiàn)代社會(huì)是快節(jié)奏的社會(huì)，人與人的關(guān)系處于快速緊張的變化之中，因此，人與人加強(qiáng)溝通，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)思想，活躍組織氣氛，增強(qiáng)個(gè)人感受，較好地發(fā)揮個(gè)人的天賦和工作能力，使個(gè)人人格受到尊重，也是吸引人才、留住人才的良好法寶。政府機(jī)關(guān)工作有其自身的運(yùn)作規(guī)律，如：穩(wěn)定性高、可預(yù)見性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性較小等，這些規(guī)律既是其缺點(diǎn)，也是其優(yōu)點(diǎn)，優(yōu)點(diǎn)在于能夠有空間和時(shí)間做好團(tuán)隊(duì)整合工作，發(fā)展團(tuán)隊(duì)的良好合作氣氛，運(yùn)用的好，在吸引人才時(shí)會(huì)發(fā)揮巨大的作用。在人力資源管理方面，團(tuán)隊(duì)的工作是非常重要的，人力資源的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅僅是人事部門的事情，也需要用人部門的良好用人機(jī)制和用人氣氛，否則，解決不了長遠(yuǎn)的政府部門人力資源建設(shè)問題。
（六）加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)系統(tǒng)
經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展對(duì)政府人力資源的能力建設(shè)提出了更高的要求，從整體上看，政府部門人力資源的能力建設(shè)是包括三個(gè)方面素質(zhì)在內(nèi)的系統(tǒng)工程：過硬的政治思想素質(zhì)、與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想意識(shí)、潛在能力素質(zhì)。但政府部門人力資源的素質(zhì)建設(shè)是一個(gè)需要長期堅(jiān)持的公務(wù)員和政府共同努力的動(dòng)態(tài)過程。
總之，我國已經(jīng)加入WTO并且正在加速進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，無論對(duì)企業(yè)還是對(duì)政府機(jī)關(guān)而言，不講效益的年代已經(jīng)一去不復(fù)返了。中華民族偉大復(fù)興事業(yè)成功的根本是人才，人才是事業(yè)成功的基石。因此，政府機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)對(duì)人力資源的研究，以確保公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)既能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又能夠符合“精簡、效能”的原則，降低政府運(yùn)營成本，提高政府工作效率。
參考文獻(xiàn)
[1]竺乾威，從行政到管理[J]公共行政與人力資源，2000，（1）
[2]胡偉，王世雄，構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力中國行政體制改革理論研究[J]政治學(xué)研究，1999（3）
[3]項(xiàng)飛，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中政府角色的演變與啟示[J]復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2001（3）
由于經(jīng)濟(jì)、歷史、自然等多方面原因，貴州貧困問題十分突出。貴州目前是全國農(nóng)村貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深、扶貧開發(fā)任務(wù)最重的省份。截至2010年底，全省農(nóng)村貧困人口有418萬人，貧困發(fā)生率121％。如果按照2300元的新標(biāo)準(zhǔn)，截至2011年底，全省共有農(nóng)村扶貧對(duì)象1149萬人，居全國首位。擺脫貴州農(nóng)村貧困面貌，加快“三農(nóng)”發(fā)展，是貴州省面臨的首要任務(wù)。國家一直高度重視貴州省的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。2001—2010年，共安排中央財(cái)政扶貧資金105．69億元，年均增幅達(dá)10．30％。2011年，中央財(cái)政又安排農(nóng)村扶貧資金22．95億元，比上一年增加32．5％。其中2008至2010年3年間就投入農(nóng)村財(cái)政扶貧資金45億元，具體使用情況見表1。通過表1我們知道，目前貴州農(nóng)村財(cái)政扶貧資金主要投向種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、交通建設(shè)、培訓(xùn)以及水利設(shè)施建設(shè)等方面，極大改善了貧困農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活條件，提高了貧困群眾生活水平，促進(jìn)了貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。
貴州農(nóng)村財(cái)政扶貧資金使用及管理存在問題
（一）信息閉塞，觀念落后，扶貧政策的宣傳引導(dǎo)又不到位，使貧困農(nóng)戶缺乏自力更生、艱苦奮斗的精神，自身求發(fā)展盼富裕愿望不強(qiáng)，且小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，小富即安，不富也安，“等、靠、要”的依賴思想嚴(yán)重，就指望等著國家和社會(huì)的救濟(jì)和贊助，寧愿苦熬受窮，也不愿苦干擺脫窘境，觀念越落后越貧困的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。因此，應(yīng)加大政策宣傳和引導(dǎo)，幫助貧困農(nóng)戶理清思路，更新觀念，增強(qiáng)脫貧致富、建設(shè)小康社會(huì)的信心。（二）地方財(cái)政配套資金支持不足，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生目前的財(cái)政體制存在“收入上移，支出下移”的趨勢(shì)，造成縣級(jí)財(cái)政財(cái)力減少，而國家在實(shí)施一些扶貧政策時(shí)，都要求地方財(cái)政給予一定的配套資金。各級(jí)財(cái)政有的根本拿不出錢來配套，專項(xiàng)資金下來后，沒有配套資金，使得農(nóng)村扶貧項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果；有的干脆實(shí)施假配套或者再申報(bào)其他專項(xiàng)資金，用專項(xiàng)資金配套扶貧專項(xiàng)資金，不但增加了項(xiàng)目申報(bào)成本，還不利于項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理。由于貴州農(nóng)村貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)技術(shù)和手段落后，沒有資金的支持，這些狀況就難以有效改善。貴州農(nóng)村長期以來依然處于“靠天吃飯”、“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”的境地，一遇自然災(zāi)害，經(jīng)常有大量農(nóng)村人口返貧致困。（三）農(nóng)村扶貧資金擠占挪用嚴(yán)重由于信息不對(duì)稱，加上貧困地區(qū)本身財(cái)政收入入不敷出，且各級(jí)地方政府和部門工作人員工資發(fā)放困難，這就導(dǎo)致侵占、挪用和私分扶貧資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在2009年省十一屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議上，審計(jì)廳廳長作了“關(guān)于2008年度貴州省省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作”的報(bào)告。報(bào)告顯示，在投入全省83個(gè)縣（市、區(qū)）的42．19億元農(nóng)村扶貧資金中，有4．2億元存在擠占挪用、滯留截留等問題。（四）農(nóng)村扶貧資金項(xiàng)目投向不盡合理從表1看，在農(nóng)村扶貧資金使用中，對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)、教育、衛(wèi)生等農(nóng)村基本生活保障及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金投入嚴(yán)重不足，影響和制約了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件的進(jìn)一步改善和提高。（五）農(nóng)村扶貧資金使用效益低下由于一些地方政府只重視項(xiàng)目申報(bào)，投資計(jì)劃嚴(yán)重脫離實(shí)際，項(xiàng)目前期缺乏有效論證，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也只在理論上成立，扶貧項(xiàng)目存在重建設(shè)、輕管理的情況，資金效益無法落實(shí)，財(cái)政扶貧資金存在損失浪費(fèi)現(xiàn)象。有的貧困縣在申報(bào)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目時(shí)，不按實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)度及需要量進(jìn)行申報(bào)，存在多報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象。資金到位后，僅用少量的資金用于扶貧項(xiàng)目，剩余資金挪用于非扶貧項(xiàng)目，有的甚至閑置不用，致使農(nóng)村扶貧資金使用效益低下。（六）監(jiān)督管理機(jī)制不夠健全有的縣扶貧機(jī)構(gòu)既是項(xiàng)目實(shí)施單位又是項(xiàng)目管理驗(yàn)收單位，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，缺乏相應(yīng)監(jiān)督。扶貧資金的分配沒有與地方完成扶貧任務(wù)的好壞、資金使用的效果掛鉤，缺少激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致有的地方爭戴貧困帽子，爭項(xiàng)目，爭資金，而相應(yīng)的管理、責(zé)任和任務(wù)卻沒有完全落實(shí)到位。（七）農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入不足，管理不到位影響貧困地區(qū)發(fā)展最大的阻力是農(nóng)民缺乏科學(xué)文化知識(shí)，沒有一技之長，且多數(shù)農(nóng)民缺乏自我學(xué)習(xí)的意識(shí)和動(dòng)力。一方面貴州對(duì)培訓(xùn)資金投入不多，從表1看，還呈下降趨勢(shì)，使得很多人不能得到較好的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)；另一方面，雖然安排了一定的培訓(xùn)，但由于疏于管理，常常使培訓(xùn)流于形式，沒有起到培訓(xùn)的效果。
【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理
一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的主要問題
1.財(cái)務(wù)管理職能較弱,資金使用效益低下
行政事業(yè)單位的行政職能使得其不能完全市場化,部門預(yù)算不規(guī)范,經(jīng)費(fèi)相互擠占,費(fèi)用支出無計(jì)劃、無定額,或是有計(jì)劃定額但流于形式。財(cái)務(wù)部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理常常是事后核算,忽視了資金使用前的預(yù)測和使用中的控制,對(duì)經(jīng)費(fèi)收支的考核也只是停留在表面平衡上,很少對(duì)資金使用效率進(jìn)行考核。因此,資金的使用效率低下。
2.行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算不恰當(dāng)
其主要表現(xiàn)在:(1)我國預(yù)算會(huì)計(jì)是以現(xiàn)金制為基礎(chǔ),其目的是匯報(bào)支出,為決算服務(wù),它不進(jìn)行成本核算,因而無法計(jì)算和統(tǒng)計(jì)行政成本,也無法評(píng)價(jià)資金的使用效益。(2)有的預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目支出的核算不區(qū)分不同的專項(xiàng)項(xiàng)目資金,統(tǒng)一使用規(guī)定的行政事業(yè)單位的科目核算,不利于專項(xiàng)項(xiàng)目資金的管理;而有的單位則只按專項(xiàng)項(xiàng)目歸集各項(xiàng)費(fèi)用,不按科目核算,不利于單位各項(xiàng)費(fèi)用的整體控制管理。(3)現(xiàn)行預(yù)算單位會(huì)計(jì)制度在會(huì)計(jì)科目的設(shè)置和核算內(nèi)容上,與部門預(yù)算編報(bào)口徑不一致;一般預(yù)算支出科目與行政事業(yè)單位科目不一致,導(dǎo)致在編制決算時(shí),預(yù)算單位必須將會(huì)計(jì)科目合并或拆分后才能得出預(yù)算科目。
3.行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行方面,缺乏應(yīng)有的約束力和嚴(yán)肅性
(1)有的預(yù)算單位在資金使用中,支出控制不嚴(yán),超支浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重影響了政府部門的公眾形象。(2)有的預(yù)算單位在項(xiàng)目支出資金管理使用中,基本支出和項(xiàng)目支出界定不清,用項(xiàng)目支出來彌補(bǔ)基本支出經(jīng)費(fèi)的不足,用于維持日常公用支出,沒有做到?？顚Ｓ?。(3)有的預(yù)算單位在專項(xiàng)資金使用過程中,沒有樹立講求經(jīng)濟(jì)效益的理財(cái)理念,重?fù)芸疃p管理,重預(yù)算審核而輕實(shí)際效果,對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)際使用績效缺乏有效地監(jiān)督和考核。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度體系的原則
1.合法性原則。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度時(shí),必須遵循國家有關(guān)的法律、法規(guī),并把國家有關(guān)的法律法規(guī)落實(shí)到內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度中去。這是建立內(nèi)部控制制度體系的基礎(chǔ)。
2.有效性原則。內(nèi)部財(cái)務(wù)控制應(yīng)當(dāng)約束單位內(nèi)部涉及財(cái)務(wù)工作的所有人員。任何人都不得擁有超越內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的權(quán)力。
3.全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及財(cái)務(wù)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位,并針對(duì)業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn),落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。
4.不相容職務(wù)相分離原則。內(nèi)部財(cái)務(wù)控制應(yīng)當(dāng)保證單位內(nèi)部實(shí)際財(cái)務(wù)工作的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分,堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離,確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。
5.成本效益原則。內(nèi)部財(cái)務(wù)控制應(yīng)當(dāng)遵循成本效益原則,以合理的控制成本達(dá)到最佳的控制效果。成本效益原則要求各單位在內(nèi)部財(cái)務(wù)控制中必須運(yùn)用科學(xué)合理的方法,以較小的控制成本和管理成本獲得交好的經(jīng)濟(jì)效益,保證實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)控制所花費(fèi)的代價(jià)低于因此而獲得的效益。
6.適時(shí)性原則。每個(gè)單位的外部環(huán)境都在不斷發(fā)生變化。環(huán)境的變化是不以單位的意志為轉(zhuǎn)移的,所以,每一個(gè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)都應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高,不斷修訂和完善。
三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策
1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè),建立有效的支出約束機(jī)制。(1)綜合性的管理制度。(2)單項(xiàng)的管理制度。(3)相關(guān)性的管理制度。這樣,可以從單位內(nèi)部建立起有效的支出約束機(jī)制,做到有章可循,并且嚴(yán)格按制度辦事,以堵塞漏洞,節(jié)約資金,防止經(jīng)費(fèi)支出中的跑、冒、滴、漏,最大限度地提高各項(xiàng)資金的使用效益。
2.細(xì)化部門預(yù)算,提高財(cái)務(wù)管理的計(jì)劃與預(yù)測能力。現(xiàn)階段,應(yīng)盡快推廣國庫集中支付制度的改革,建立科學(xué)的部門預(yù)算。部門預(yù)算改革工作剛剛起步,有一個(gè)需要不斷完善的過程,每個(gè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行分析研究,對(duì)于適當(dāng)?shù)牟町?可以適當(dāng)調(diào)整預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn),使部門預(yù)算符合單位的實(shí)際情況。
3.進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革。(1)按照公共財(cái)政管理的要求,建立起規(guī)范、統(tǒng)一的預(yù)算會(huì)計(jì)體系,同時(shí)將權(quán)責(zé)發(fā)生制確認(rèn)基礎(chǔ)引入預(yù)算會(huì)計(jì)。(2)推進(jìn)預(yù)算收支科目改革,對(duì)于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度中不適應(yīng)部門預(yù)算改革需要的科目,要根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理的要求進(jìn)行修訂,為各項(xiàng)管理提供有利的基礎(chǔ)條件。
4.嚴(yán)格預(yù)算開支,建立財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度的主要方法是:(1)崗位分工控制,保證不相容職務(wù)相互分離。(2)授權(quán)批準(zhǔn)控制,嚴(yán)格遵循授權(quán)范圍和權(quán)限,重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)建立集體審批制度。(3)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制,制定符合單位的會(huì)計(jì)制度和崗位責(zé)任制等。(4)財(cái)產(chǎn)清查控制,采取定期盤點(diǎn)的措施確保資產(chǎn)的安全完整。(5)內(nèi)部報(bào)告控制,及時(shí)全面地反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況。(6)電子信息技術(shù)控制,加強(qiáng)電子信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù),盡量減少人為操縱因素的影響。內(nèi)審部門還應(yīng)經(jīng)常對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)價(jià),及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié),制定改進(jìn)措施。四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理
筆者建議如下。
1.增強(qiáng)監(jiān)管意識(shí),認(rèn)真落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任。各單位應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到管好用好國有資產(chǎn)的重要性,把國有資產(chǎn)管理作為一項(xiàng)重要內(nèi)容,列入本單位工作目標(biāo)。明確單位主要領(lǐng)導(dǎo)為全面責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人、使用部門負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人的三級(jí)管理責(zé)任制。應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)的不同類別,規(guī)定相應(yīng)管理部門及責(zé)任人,并與部門責(zé)任人和直接責(zé)任人簽訂資產(chǎn)管理協(xié)議,定期考核責(zé)任履行情況。財(cái)會(huì)部門、資產(chǎn)管理部門與資產(chǎn)使用部門之間要加強(qiáng)信息溝通。貨幣資金的責(zé)任人是財(cái)務(wù)部門。資金的損失系財(cái)會(huì)人員個(gè)人原因造成的,應(yīng)由個(gè)負(fù)責(zé)賠償。存貨和固定資產(chǎn)的責(zé)任人是資產(chǎn)管理部門。一要建立資產(chǎn)使用登記制度,明確使用人。二是建立資產(chǎn)定期盤點(diǎn)制度,關(guān)心資產(chǎn)的存量狀況,及時(shí)與財(cái)務(wù)部門對(duì)賬、資產(chǎn)盤盈或盤虧按管理權(quán)限上報(bào)審批或?qū)徍藗浒?做到賬實(shí)相符、賬賬相符。對(duì)外投資和應(yīng)收款項(xiàng)的責(zé)任人是單位的業(yè)務(wù)部門,關(guān)鍵是要落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任人。同時(shí)財(cái)務(wù)部門要配合做好投資監(jiān)管和欠款催收工作,跟蹤監(jiān)管資產(chǎn)運(yùn)行過程,防止資產(chǎn)收益流失。
2.加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立財(cái)會(huì)人員準(zhǔn)入制。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員現(xiàn)狀開展調(diào)研,制定具體的培訓(xùn)計(jì)劃,有針對(duì)性地開展多種形式的培訓(xùn)活動(dòng),不斷提高的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)和電腦技術(shù)操作水平,以適應(yīng)新時(shí)期單位財(cái)務(wù)管理和國有資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息化管理的需求。同時(shí),各單位應(yīng)建立會(huì)計(jì)人員上崗準(zhǔn)入制度,實(shí)行會(huì)計(jì)人員競爭上崗。財(cái)會(huì)人員應(yīng)及時(shí)更新財(cái)會(huì)知識(shí),增強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念,嚴(yán)格執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》賦予的內(nèi)部監(jiān)督權(quán),規(guī)范核算各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支。
3.健全內(nèi)控制度,規(guī)范內(nèi)部管理行為。有關(guān)部門應(yīng)督促相關(guān)單位建立內(nèi)部監(jiān)督和約束機(jī)制,要加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制,分離不相容崗位,嚴(yán)格支出審批、資產(chǎn)處置、采購及付款等環(huán)節(jié)的審批手續(xù)。對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況要由專門的機(jī)構(gòu)或人員定期或不定期地進(jìn)行檢查。充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)和財(cái)務(wù)監(jiān)督在資產(chǎn)管理中的作用,發(fā)現(xiàn)問題,嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任,從而把國有資產(chǎn)管理納入制度化、規(guī)范化的軌道。
4.實(shí)行國有資產(chǎn)基礎(chǔ)臺(tái)賬制度。各行政事業(yè)單位均應(yīng)建立資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)臺(tái)賬,通過建立資產(chǎn)管理信息數(shù)據(jù)庫來規(guī)范資產(chǎn)管理。在此次資產(chǎn)清查中,我縣的233家行政事業(yè)單位都建立了詳細(xì)的資料數(shù)據(jù)臺(tái)帳。下一步,是要把資產(chǎn)的臺(tái)帳管理納入單位日常工作監(jiān)管范圍,要指定專人通過資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)負(fù)責(zé)資產(chǎn)購建、改造、調(diào)撥、捐贈(zèng)、變賣處置、報(bào)廢、毀損、投資等環(huán)節(jié)的申報(bào)審核、審批手續(xù)、維護(hù)資產(chǎn)的安全和完整,確保單位履行職責(zé)和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。對(duì)各單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)臺(tái)賬制度的執(zhí)行情況,有關(guān)部門應(yīng)定期組織檢查,督促其規(guī)范管理國有資產(chǎn)。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的問題
在國家實(shí)行分稅制度改革以后，大部分稅收由中央政府掌握，地方政府稅收比例相對(duì)較低，而且在地方政府的稅收中省市一級(jí)為了確保自身的財(cái)政收入，也往往實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的集中管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政可支配收入銳減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)縮水嚴(yán)重。但是，在當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深化實(shí)施的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)卻是在處于不斷擴(kuò)展的狀態(tài)，工作任務(wù)也是不斷的增加，特別是在農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、拆遷安置、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的支出不斷上升，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中的收支矛盾日益突出，財(cái)政壓力不斷加大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依靠“土地財(cái)政”與“金融財(cái)政”維持運(yùn)轉(zhuǎn)。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理不夠完善
預(yù)算管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是規(guī)劃控制、規(guī)范約束資金管理的主要手段。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理方面，預(yù)算編制方面還存在著編制內(nèi)容不完整的問題，財(cái)政預(yù)算簡單籠統(tǒng)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的規(guī)劃指導(dǎo)和約束作用不強(qiáng)；在預(yù)算的執(zhí)行過程中，財(cái)政支出與年度預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)較大的差異率，一些資金用途往往被臨時(shí)改變，預(yù)算調(diào)整的程序不嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行的約束作用嚴(yán)重弱化；在預(yù)算的監(jiān)督方面，往往主要是停留于事后的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督方面，事前、事中監(jiān)督審計(jì)嚴(yán)重弱化，缺少全過程的監(jiān)督管理。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的職能定位不明晰
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理而言，其職能定位主要是開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入管理、資金分配以及監(jiān)督管理職能，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政往往還承擔(dān)著拆遷建設(shè)、資金籌措甚至是審計(jì)職能。但是，相對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作范圍的不斷延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能定位上出現(xiàn)了偏差，在一些不屬于財(cái)政管理工作方面存在著越位問題，例如在家電下鄉(xiāng)、合作醫(yī)療甚至是包村包戶上投入過多精力；而在預(yù)算管理、財(cái)政監(jiān)管、非稅收入資金管理、國有資產(chǎn)管理等方面卻存在著不到位的問題，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作水平的提高。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革措施建議
（一）將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)有機(jī)結(jié)合
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘的問題，最根本的途徑就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行明確。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的職能定位方面，應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管理型逐步朝著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展壯大，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化以及新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極的對(duì)自身管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡，避免由于機(jī)構(gòu)臃腫與人員冗沉造成財(cái)政支出過大，將有效的資金用于公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極的與縣級(jí)主管部門進(jìn)行協(xié)商，對(duì)相應(yīng)的事權(quán)范圍進(jìn)行明確的劃分，關(guān)系到縣級(jí)區(qū)域的事務(wù)應(yīng)該按照責(zé)任劃分以及受益程度明確比例共同承擔(dān)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的事務(wù)應(yīng)該根據(jù)自身財(cái)力狀況決策，落實(shí)好轉(zhuǎn)移支付管理相關(guān)內(nèi)容。
（二）積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理改革
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理改革方面，首先，應(yīng)該進(jìn)一步的提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制質(zhì)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門應(yīng)該在縣級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)下完成財(cái)政預(yù)算的編制，將涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有財(cái)政資金、政府基金、自由收入以及其他收入等統(tǒng)一納入，在預(yù)算支出的編制方面加強(qiáng)支出的定額管理，人員支出按實(shí)編制，公用經(jīng)費(fèi)按照縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)確定，同時(shí)對(duì)重大項(xiàng)目加強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算管理，確保各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)科學(xué)合理。其次，應(yīng)該進(jìn)一步的強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的有力執(zhí)行，經(jīng)過人大審議通過預(yù)算方案以后應(yīng)該把預(yù)算計(jì)劃作為依據(jù)，嚴(yán)禁出現(xiàn)隨意調(diào)整改動(dòng)預(yù)算的行為，同時(shí)采取預(yù)算執(zhí)行定期報(bào)告的方式，向人大及縣級(jí)財(cái)政主管部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況；為了強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力度，財(cái)政管理部門應(yīng)該落實(shí)好國庫集中支付、公務(wù)卡管理改革等舉措，確保預(yù)算的有效落實(shí)。
（三）創(chuàng)新完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的職能
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能的創(chuàng)新完善方面，首要前提是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)基本職能進(jìn)行強(qiáng)化，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的職能，拓展財(cái)政資金管理范圍，尤其是加強(qiáng)涉農(nóng)資金的監(jiān)管，并采取考核、檢查、激勵(lì)約束以及追求責(zé)任等措施加強(qiáng)監(jiān)管；強(qiáng)化財(cái)政業(yè)務(wù)管理職能，特別是完善內(nèi)部控制管理，做好崗位設(shè)計(jì)、內(nèi)部牽制以及不相容崗位分離等管理制度，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范；強(qiáng)化資產(chǎn)管理職能，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)購買、處置以及登記管理制度，并做好臺(tái)賬登記定期進(jìn)行盤點(diǎn)清查。其次，應(yīng)該進(jìn)一步的優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出管理職能，對(duì)支出范圍以及管理辦法進(jìn)行明確，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政管理的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的重大項(xiàng)目建設(shè)、大額采購以及專項(xiàng)資金等，采取跟蹤審計(jì)管理的模式，同時(shí)進(jìn)行預(yù)算決算、三公經(jīng)費(fèi)以及項(xiàng)目進(jìn)展的公開，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)管，確保財(cái)政管理工作的合法合規(guī)。
三、結(jié)語