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關鍵詞：公益行政訴訟；司法權(quán)實現(xiàn)；社會公眾
從現(xiàn)行法律上講,我國行政訴訟的相關法律至今尚未確定公益行政訴訟這一制度。但在司法實踐中,有關公益行政訴訟的案件卻層出不窮，我國《行政訴訟法》第二條:公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提訟。第四十一條:原告提訟應當符合的首要條件是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第十二條:與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。將“相對人原告資格論”改為“利害關系人原告資格論”,加強對當事人訴權(quán)的保護，糾正實踐中被理解為只有行政行為特定針對的相對人才能成為適格的原告這一想法,并賦予相關受害人的原告資格,擴大了訴權(quán)范圍。但在司法實踐中,公益行政訴訟因缺乏必要的法律依據(jù),所以勝訴的甚少。
一、公益行政訴訟的概念
公益行政訴訟是我國法學界特有的概念，關于公益行政訴訟的概念，首先應明確公益的涵義，馬懷德教授認為，公益有雙層含義。第一層是社會公共利益，則為社會成員所享有的利益。公益的第二層是國家的利益。所謂公益訴訟就是為了維護公民的利益和國家的利益而出現(xiàn)的一種訴訟。公益行政訴訟，是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害社會公共利益或國家利益時，任何組織和個人均可根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),對違法、違規(guī)行為,依法向法院直接提出請求或向特定機關提出請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。這類訴訟的出現(xiàn),是社會進步的顯著標志,它表明了人們法律意識與權(quán)利意識的增強。
二、公益行政訴訟司法權(quán)實現(xiàn)的障礙
《若干解釋》第12條之規(guī)定:與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這表明與具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，并且有間接利害關系甚的人也應該有原告資格。所以說這一規(guī)定應征了現(xiàn)代行政訴訟法不斷擴大原告資格的范圍這一趨勢。但司法實踐中，通常只有直接利害關系才被承認。因此,鑒于我國現(xiàn)行訴訟制度的缺陷,導致公眾無法直接通過民事訴訟或行政訴訟程序來保護國家和公共利益不受侵害。所以我國公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性。
三、公益行政訴訟司法權(quán)實現(xiàn)的必要性
1．填補現(xiàn)代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律條文對某些問題應加以司法控制而實際上沒有實現(xiàn)司法權(quán)的現(xiàn)象。因違法相對人不,其他人沒有資格。如果建立行政公益訴訟,賦予公眾對社會公共利益提訟的資格,建立公益訴訟能喚起公眾的自我保護意識，隨著法律意識的普遍提高,在法治社會中,面對不公平、不合法的事,任何一個公民,都有權(quán)利通過司法救濟的最終程序得到解決，就可以填補現(xiàn)代法制的空白,從而實現(xiàn)司法權(quán)。
2．遏制違法行為發(fā)生、實現(xiàn)公民權(quán)利義務。建立行政公益訴訟可遏制違法行為的發(fā)生,實現(xiàn)公民參與國家管理的權(quán)利和義務。生活中一些違法、違規(guī)行為時有發(fā)生，侵害社會公眾的利益?，F(xiàn)實的民事侵權(quán)糾紛中,包括行政機關的“不作為”行為,法律若允許任何公民都可以通過訴訟對侵犯國家利益、社會公共利益的行為訴至法院,則能喚起公民參與國家管理的積極性。可能有人會說這也可能引訟權(quán)利的濫用，但公益行政訴訟的案件范圍是特定的,僅限對侵害國家利益和社會公共利益的行為提起的訴訟,因此,造成濫訴的可能性較小。即使這樣，為防止訴權(quán)濫用,可以在行政公益訴訟中建立反訴制度,以追究原告濫用訴權(quán)的民事責任。
四、結(jié)語
中國應早日建立公益行政訴訟,,實現(xiàn)法律的價值。構(gòu)建公益訴訟制度有著重要的現(xiàn)實意義。當前，我國公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性，消除限制原告資格的障礙，賦予任何組織和個人公益訴訟原告的資格是促進公益訴訟司法救濟的前提，也能使我國司法權(quán)更好的得以實現(xiàn)。
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范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)
范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優(yōu)化策略
范文三： 探討檢察機關在行政公益訴訟的定位及運行
論文關鍵詞 行政公益訴訟 原告資格主體 行政訟法
一、行政公益訴訟制度架構(gòu)
（一）行政公益訴訟內(nèi)涵
對行政公益訴訟的定義很多，但多大同小異，其內(nèi)涵主要涉及以下幾點：第一，人不要求與案件有直接的利害關系，不要求是訴爭法律關系的當事人；第二，原告一般不必承擔訴訟后果；第三，是為了國家利益、社會公共利益或他人利益而非本人利益而。
基于上述特征，廣義的行政公益訴訟，是指特定的公民、法人或其他組織認為行政行為違法，對國家利益、社會公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能時，依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發(fā)點，亦可僅以個人利益保護為目標，只要其訴訟理由是保護公益即可。較之前者，狹義上的行政公益訴訟則將追求個人利益保護的主觀訴訟排除在外，原告必須與被訴行政行為沒有直接的利害關系。
（二）行政公益訴訟的定位
行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟?？陀^訴訟是指“對行政行為違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟，其出發(fā)點是維護國家和社會公共利益，對行政行為合法性進行監(jiān)督，以保障行政法得到公正適用?！敝饔^訴訟的當事人為某項具體權(quán)利受到侵害的人；而客觀訴訟的當事人為利益受到侵害的人（此處的“利益受到侵害”作寬泛的理解，包括間接的利益受害）。主觀訴訟在于保護受害人的權(quán)利；而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性，屬于對事不對人的訴訟。在架構(gòu)上，主觀訴訟是主線，客觀訴訟是輔線。依照該傳統(tǒng)分類，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種（組成部分），應遵照嚴格的法律主義；在價值追求上，應充分尊重行政的首次判斷權(quán)、窮盡行政救濟以及司法審查最終的原則，對那些窮盡了行政救濟，進而通過拓展了受案范圍和原告適格基礎上的主觀訴訟，尚得不到充分救濟的國家利益、社會公共利益和他人利益，以法律個別規(guī)定的客觀訴訟形式提供司法救濟。
二、行政訴訟原告資格標準及其拓展
我國《行政訴訟法》第2條、第24條及第41條從原則性、類型性和不當性三個方面，共同構(gòu)成我國行政訴訟原告資格的框架。概言之，我國關于行政訴訟原告資格的規(guī)定是：“認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”（“合法權(quán)益標準”）?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”（“利害關系人標準”）。該“法律上利害關系”在實務中應作如下界定：首先，從《行政訴訟法》第41條“認為侵犯其合法權(quán)益”的規(guī)定看，“法律上利害關系”應指切身的（人自身）的而不包括非切身（他人）的利害關系。其次，鑒于“若干解釋”第1條將“對公民、法人和其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，上述“法律上利害關系”應理解為一種現(xiàn)實的而不包括可能的利害關系。最后，《行政訴訟法》第27條規(guī)定，與被訴具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟。據(jù)此判斷，“法律上利害關系”應特指直接利害關系，間接利害關系人只能以第三人的身份參加訴訟。
對行政訴訟原告資格進行限制，是保障行政機關行使職權(quán)、保證行政效率以及保護行政相對人利益、監(jiān)督行政機關依法行政兩種價值博弈的結(jié)果?！缎姓V訟法》現(xiàn)有的受案范圍制度、復議與訴訟的關系制度、期限制度以及不停止執(zhí)行制度等已經(jīng)對司法審查和行政效率之間的關系平衡作了充分考量，沒必要對限制原告資格予以過多關注。故基于拓展原告適格的要求，“法律上利害關系”應指實證法上予以保護的權(quán)益無疑，但又不應狹義地理解為實證法所明確保護的權(quán)利，而應理解為人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系（權(quán)益）。人賴以的利害關系能否得到法律保護同其勝訴權(quán)相關，用勝訴權(quán)的模糊性否定權(quán)，有違法治精神。至于在拓展了原告適格后，仍懸而未決的“間接利害關系人”乃至“無利害關系人”基于保護公益能否提起行政訴訟，則是行政公益訴訟制度需要回答的問題。
三、行政公益訴訟原告資格標準的路徑選擇
（一）域外行政公益訴訟原告資格考證
1.美國“私人檢察總長”理論
美國是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國家，主要表現(xiàn)為為解決1943年著名的“紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案”中遇到的困難，而創(chuàng)造的“私人檢察總長”理論。據(jù)此理論，當無進入司法程序及接受裁決可能性的實際爭端存在時，國會可以為某個人或某種人規(guī)定他們本來沒有的原告資格，即便有關個人沒有通常所要求的那種直接利害關系，法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言，國家通過制定法律，授權(quán)私人或社團為了公益而提起的行政訴訟主要有職務履行令請求訴訟和納稅人訴訟。
2.英國“檢舉人訴訟制度”
行政公益訴訟制度在英國被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”。與美國直接將原告資格賦予公民不同，在英國只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提訟，稱為檢察總長。檢察總長代表國王，有權(quán)依公民申請阻止一切違法行為（包括侵害公共利益的違法行為），也可為公共利益依職權(quán)主動請求對行政違法行為進行審查。當檢察總長拒絕行使其職權(quán)時，個人可以請求檢察總長賦予其權(quán)利，由其自行。此時，檢察總長僅將其名字出借給請求人，對公益訴訟并不表現(xiàn)出進一步的關心，案件也就像普通私人訴訟一樣進行下去。
3.法國“越權(quán)之訴”
法國的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權(quán)之訴和客觀訴訟的越權(quán)之訴。其中越權(quán)之訴指當事人的利益因行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟手段。一般而言，越權(quán)之訴又分為以下兩種情形：一是集體利益受到行政決定的直接影響時，所有團體可以自己名義提起越權(quán)之訴，這也是法國各種團體的作用尤其廣泛和活躍的原因；二是其他公共利益受到行政決定損害時，可由同一行政主體內(nèi)部各行政機關之間提起行政訴訟，也可由不同行政主體之間提起越權(quán)之訴。例如，道路公產(chǎn)受到損害時，由省長提起處罰之訴。
4.德國“公益代表人訴訟”
為保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門設立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人，并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。
（二）我國行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇
在我國構(gòu)建行政公益訴訟制度，原告資格主體的路徑選擇有三個基本思路。其一，提訟的主體只能是檢察機關，而不包括公民、法人和其他組織。后者主張公共利益時，應先向前者提出，再由前者提訟。其二是提訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。
在對原告適格和受案范圍進行拓展的基礎上，權(quán)衡保護公共利益和保障行政效率實際需要，我國可綜合借鑒上述四國的理論和實踐，在行政公益訴訟原告資格制度的構(gòu)建上，采取檢察機關與公民、法人和其他組織二級結(jié)構(gòu)，并在特殊情況下賦予公民、法人和其他組織直接的權(quán)利。具體而言，通常情況下，檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關違法并侵害公益時，可向行政機關提出糾錯意見書，要求行政機關停止或制止侵害公益的行為，行政機關收到意見書后仍未有所作為或作為仍不得力時，檢察機關可以自己名義提訟。同時，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)行政機關違法侵害公益時，可以提請求檢察機關提出糾錯意見或提起行政訴訟，檢察機關經(jīng)審查，認為該申請確系基于保護公益之需要且合理的，可依職權(quán)提請行政機關糾正或提訟；若認為該申請并非基于保護公益之需要或無合理性，可書面駁回其申請，此時申請人可以自己名義提訟。此外，在某些法定的情形下，賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的權(quán)利，主要是納稅人訴訟。
1.檢察機關
檢察機關提起行政公益訴訟，源于其對行政機關的法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的法理基礎。賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格，最大的優(yōu)點是檢察機關能以其國家機關這一特定身份與行政機關抗衡。
2.公民
直接賦予公民行政公益訴訟原告資格最大的好處在于能在最大范圍內(nèi)，迅速、及時地發(fā)現(xiàn)侵害公益的違法行為。公益是每個私益的集合體，權(quán)益受到侵害的個體較之檢察機關，更具提訟的源動力。但是，賦予公民資格應特別注重對其法律素養(yǎng)的提高，防止濫用訴權(quán)：首先，在具體資格上，公民應與涉訴行政行為構(gòu)成某種“特殊利益”，不受任何限制的公民訴訟，不符合實際。其次，同檢察機關提訟一樣，公民提訟須履行前置性程序，即先向行政機關書面申訴，后者在合理期間不予答復或敷衍了事時再。最后，建立保證金制度，原告在啟動訴訟程序后無故退出訴訟程序的，可以收繳其交納的保證金。
論文關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 公共利益
近年來，全國各地檢察機關都在不斷探索檢察公益訴訟制度的工作模式，并已取得初步性的成果。但是檢察機關辦理公益訴訟案件并沒有獲得法律依據(jù)，新修改的《民事訴訟法》也沒有將檢察公益訴訟納入修改的范圍，造成檢察公益訴訟司法實務中如火如荼進行卻沒有法律支撐的尷尬境地。為解決這一難題，筆者從自身檢察工作實踐的角度擬對我國建立檢察公益訴訟制度發(fā)表一些粗淺的看法。
一、公益訴訟的內(nèi)涵及公共利益的界定
公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。羅馬法曾提及：“私益訴訟乃保護個人所有權(quán)的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！?/p>
現(xiàn)代意義上的公益訴訟，始于20世紀西方自有資本主義向壟斷資本主義過渡的時期。當時隨著科技進步和生產(chǎn)規(guī)模的變化，社會主體之間的利益關系錯綜復雜，某一法律關系不僅單純的影響當事人自己，而且還影響到社會公共利益。在窮盡個人權(quán)利仍無法保護公共利益的時候，國家作為公共利益的管理者和經(jīng)濟秩序的維護者就會采取相應的救濟手段，一方面要阻止不法侵害繼續(xù)；另一方面使受到的損害得以補償。公共利益的司法保障機制也順應得到新的發(fā)展。
何為公共利益？美國學者龐德認為利益"是人類個別地或在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此人們在調(diào)整人與人之間的關系和安排人類行為時，必須考慮到這種欲望或要求。"他把利益分為個人利益、公共利益與社會利益。"公共利益簡稱為公益。公共利益和私人利益相比，公共利益的內(nèi)涵和外延具有不確定性，盡管如此，公益仍是一種客觀存在，是不確定的多數(shù)人的利益。
那么如何界定公共利益呢？筆者認為通常需要把握以下四個標準：一是公共性和不確定性。上面已經(jīng)提及公益是不確定的多數(shù)人的利益，公共性和不確定性是其本質(zhì)屬性。公共性是指利益受益主體的普遍性，不確定性是指公共利益和受益主體在不同的地區(qū)、不同的社會發(fā)展階段有不同的內(nèi)容和標準。二是合理性。一種公共利益的實現(xiàn)往往以另一公共利益或個人利益的減損為代價，因此在界定公共利益的時候應以理性的原則進行權(quán)衡和取舍。三是正當性。一種利益界定為公共利益并加以保護，必定對其他利益造成一定程度的減損，如果該種公益與減損的其他利益相比不具有正當性或?qū)p損的其他利益不進行適當程度的補償就有違社會正義和公平。筆者認為公共利益的界定應具有正當性，取得最大多數(shù)人的認同，并對減損的其他利益作相應的補償。
二、檢察公益訴訟的必要性和可行性
有學者認為，公益訴訟在本質(zhì)上是民事行政訴訟，如果賦予檢察機關提起公益訴訟的權(quán)利，存在放縱公權(quán)力過度干預私權(quán)的危險。在檢察公益訴訟中檢察機關既是訴訟的提起者又是訴訟的監(jiān)督者，其雙重身份背離民事訴訟結(jié)構(gòu)的正常規(guī)律，使得該民事訴訟呈現(xiàn)出嚴重失衡的狀態(tài)。對此，我國學者江偉教授指出：在后現(xiàn)代法學時期，私權(quán)絕對的觀念已經(jīng)得到批判和修正，如果私權(quán)的保護會損害社會公益并且該種公益按照比例原則不得不進行保護時，國家就有權(quán)對私人利益進行適當?shù)母深A。檢察機關作為公益訴訟的主體是在遵循當事人訴訟權(quán)利平等的基礎上由其內(nèi)部特定的部門進行的，是當今司法體系內(nèi)最為理性的選擇，因此構(gòu)建檢察公益訴訟不僅必要而且可能。
(一)檢察機關提起公益訴訟有現(xiàn)實的法律依據(jù)
我國《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！边@被學術界公認為目前我國公益訴訟的唯一法律依據(jù)。 在憲法層面，我國檢察公益訴訟也獲得了支持。我國憲法明確規(guī)定：人民檢察院是國家法定的法律監(jiān)督機關。檢察機關憲法定位的目的在于保障國家法律的可訴性，保障人民管理國家事務的可行性。明確檢察機關的憲法定位，強化檢察機關的法律監(jiān)督功能，強化對國家公共利益的保護，有效制約公權(quán)力的無限擴張為檢察機關提起公益訴訟提供了憲法支持。另外支撐檢察公益訴訟的法理依據(jù)還有檢察機關的民事公訴權(quán)理論、侵犯國家利益或社會公共利益行為的可訴性理論以及國家有限干預私權(quán)理論。
（二）檢察公益訴訟能達到訴訟經(jīng)濟的目的
我國新頒布的《民事訴訟法（修正案）》賦予有關機關和社會團體對群體糾紛的訴訟資格，未建立社會公共利益的司法救濟制度奠定了基礎，是我國公益訴訟制度史上的一大進步。但是修正案中對“有關機關、社會團體”沒有進行明確的限定，造成了該法律規(guī)范的模糊性和不確定性。其次，由社會團體或個人提起公益訴訟不僅成本高而且影響力有限。檢察機關提起公益訴訟不僅有法律地位的保障，而且有人、財、物方面的保障，檢察機關作為法定的監(jiān)督機關具有較高的法律地位和獨立性，不用擔心檢察機關濫用訴權(quán)和法律訴訟結(jié)構(gòu)失衡的問題。因此，由檢察機關提起公益訴訟是目前最為理性的選擇。
（三）行政機關不宜作為公益訴訟的主體
在我國,行政機關作為原告提起公益訴訟曾在個別立法中有所體現(xiàn)，如《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定：行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。但是筆者認為行政機關不宜作為公益訴訟的主體，原因有以下幾個方面：一是公益訴訟權(quán)帶有司法權(quán)的屬性，這與行政機關行政權(quán)的屬性相背離；二是由行政機關提起公益訴訟，行政機關既是行政主體又是訴訟主體，集行政權(quán)與訴權(quán)于一身，有壓迫或威脅另一方當事人的嫌疑，會打破行政平衡掩蓋行政失誤，不能達到公益訴訟的目的。公益訴訟的造成,往往或至少有時與行政違法或行政懈怠相關聯(lián)。這種情況的客觀存在,一方面消解了行政機關提起訴訟的動力；另一方面,在其提起訴訟后,也會導致訴訟的中途流失?！?/p>
三、檢察公益訴訟制度的構(gòu)建
（一）檢察公益訴訟應遵循的基本原則
1．公益訴訟正當性原則
設立公益訴訟救濟性原則的目的是對檢察機關提起公益訴訟的訴權(quán)范圍進行限定。因為并不是所有損害國家利益、社會利益的侵權(quán)行為都要由檢察機關提起公益訴訟，危害性較小的侵害國家利益和社會利益的行為還可以通過行政處罰行為進行解決，如果泛泛的將所有危害國家利益、社會利益的侵權(quán)行為都納入公益訴訟的范圍，勢必造成國家訴權(quán)的浪費和濫用。因此，檢察機關在提起公益訴訟前應進行必要的權(quán)衡，如果其他社會手段不能阻止該行為對國家利益、社會利益的損害，說明該種侵害已達到相當嚴重的程度，檢察機關就有必要對其提起公益訴訟，否則就會導致公權(quán)力對市場經(jīng)濟和市民生活的過分介入，影響私權(quán)自治與國家干預的平衡，從而違背設立檢察公益訴權(quán)的初衷。
2．權(quán)利處分受限原則
檢察機關在提起公益訴訟的過程中，起訴權(quán)應受到某些必要性的限制，例如檢察機關不能隨意放棄訴權(quán)，不能與當事人和解等。因為檢察機關雖然是以自己的名義提起公益訴訟，但是公益訴訟的法律后果卻是由國家和社會來承擔，如果檢察機關在公益訴訟中可以隨意放棄訴權(quán)、與對方當事人進行和解，勢必造成國家訴權(quán)的弱化，影響公益訴訟的嚴肅性與權(quán)威性。另外，在公益訴訟中，對方當事人也不能向檢察機關提起反訴，因為反訴成立的一個必要性條件是反訴與本訴存在法律上或者事實上的牽連關系，而在公益訴訟中，檢察機關僅是國家的代表，與對方當事人不存在這種法律上或事實上的權(quán)利義務牽連關系，因此，在公益訴訟中被告方當事人的訴權(quán)也應受到一定程度的限制，其不能向檢察機關提起反訴。
3．訴訟地位平等原則
檢察機關提起公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位。就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關與被告方的訴訟地位應該是平等的，雙方享有同等的訴訟權(quán)利，履行對等的法律義務。如檢察機關應享有普通當事人具有的訴權(quán)，比如申請回避權(quán)、變更或撤銷訴訟請求權(quán)、庭審中的請求調(diào)解權(quán)等。
（二）檢察機關辦理公益訴訟案件的流程
1．立案
筆者認為檢察公益訴訟的立案應遵循以下兩個標準：首先是存在國家利益、社會利益等公共利益遭受損害的客觀事實；其次是對這一侵害事實沒有主體去起訴，其中包括沒有特定的主體起訴或者特定主體怠于起訴。從我國目前的司法實踐來看，下列案件可以納入檢查公益訴訟的立案范圍：（1）國有資產(chǎn)流失案件；（2）環(huán)境污染和環(huán)境破壞的公害案件；（3）侵害消費者權(quán)益的具有社會危害性的案件；（4）壟斷、限制競爭、不正當競爭的案件；（5）嚴重違背社會主義道德規(guī)范和公序良俗的案件；（6）其他損害國家利益和社會公共利益的案件。本條屬于兜底規(guī)定，是否受理由檢察機關審查掌握。 檢察機關立案時進行形式審查而不是實質(zhì)審查，立案后后應制作立案決定書。
2．起訴
在提起檢察公益訴訟的過程中，筆者建議由檢察機關的公訴部門來行使公益訴訟的訴權(quán)，因為公訴部門有代表國家追究犯罪責任的經(jīng)驗，無論是在案件審查環(huán)節(jié)還是在起訴環(huán)節(jié)，公訴部門都有較為完整的模式，這樣可以減少訴訟成本，提高檢察公益訴訟實現(xiàn)的可能性。在提起公益訴訟的過程中，經(jīng)過審查，認為事實清楚、證據(jù)確鑿，符合起訴條件的，檢察機關公訴部門可以制作起訴書。正式起訴前，還應進行程序?qū)彶楹蛯嶓w審查。所謂程序?qū)彶椋侵笇彶閺牧傅桨讣K結(jié)的程序是否符合法律規(guī)定，比如案件涉及的證據(jù)保全是否合法，查封、扣押財物的手續(xù)是否合法等。所謂實體審查，是指審查證據(jù)的標準是否達到證明的程度。在審查結(jié)束后制作起訴書時，應有明確的被告及具體事實和理由。一審判決后，檢察機關對審判結(jié)果不服的可以上訴，不能提請上級檢察機關抗訴。因為在公益訴訟中檢察機關既是當事人又是法律監(jiān)督者，直接提起抗訴有造成裁判權(quán)不公之嫌，不利于司法獨立。
3．案件執(zhí)行
公益訴訟案件裁判生效后應自動轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序，由第一審人民法院執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行，人民檢察院有權(quán)對執(zhí)行過程實施全程監(jiān)督，對執(zhí)行不力的有權(quán)提出糾正意見。在執(zhí)行過程中，有關執(zhí)行執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行終止的規(guī)定，可以適用普通民事訴訟程序的規(guī)定，此時，人民法院應及時向人民檢察院通報執(zhí)行情況以保證執(zhí)行的嚴肅性，切實維護國家社會公共利益。人民法院在作出執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行終結(jié)的決定之前， 應當征求原提起公訴的人民檢察院的意見。 人民檢察院不同意的， 不得作出該決定檢察公益訴訟的執(zhí)行不得收取任何費用。
論文關鍵詞：環(huán)境公益；民事訴訟；原告資格
2007年12月10日，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭審理了貴州第一起由環(huán)境行政部門提起的環(huán)境民事公益訴訟。原告是貴陽市兩湖一庫管理局，被告貴州天峰化工有限責任公司是一家生產(chǎn)化肥（磷胺）的化工企業(yè)，該企業(yè)生產(chǎn)廠區(qū)位于平壩縣高峰鎮(zhèn)（屬紅楓湖飲用水源保護區(qū)范圍內(nèi)）。被告征用位于平壩縣高峰鎮(zhèn)白頭村民組雞窩坡的土地作為其在生產(chǎn)磷胺過程中產(chǎn)生的大量磷石膏廢渣的堆放場（即被告的磷石膏尾礦庫）。由于被告沒有修建相應配套的防水、防滲及相應的廢水處理設施，該磷石膏尾礦庫的渣場滲濾液通過地表、地下排入羊昌河內(nèi)。貴州省環(huán)境保護監(jiān)測中心站對被告渣場滲濾點與羊昌河天峰段地表水進行監(jiān)測結(jié)果顯示：被告滲濾液的PH值均超過了《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》中的Ⅲ類水質(zhì)標準。被告磷石膏尾礦庫的渣場滲濾液滲入羊昌河后，羊昌河水質(zhì)總磷和氟化物均超標，且總磷為劣五類。法院據(jù)此認定被告環(huán)境侵權(quán)行為成立，判決被告立即停止其磷石膏尾礦庫廢渣場對環(huán)境的侵害，即停止該磷石膏尾礦庫廢渣場的使用，并采取相應措施，排除該磷石膏尾礦庫廢渣場對環(huán)境的妨礙、消除對環(huán)境的危險。
本案的審理給我們提出了環(huán)境民事公益訴訟的若干理論問題，其中包括貴陽市兩湖一庫管理局能否成為本案適格的原告？為了從法理上解決這個問題，本文將對環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格問題進行闡述。
一、環(huán)境民事公益訴訟的法益基礎與公益理念
環(huán)境民事公益訴訟是指為直接維護環(huán)境公益，任何公民或團體依法對侵害環(huán)境公益者提起訴訟，要求人民法院對環(huán)境公益予以救濟的活動。它作為保護社會公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關權(quán)利而進行的訴訟活動，是針對保護個體環(huán)境權(quán)利及相關權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。
任何法律都有具體的保護法益，環(huán)境法自然也不例外。環(huán)境權(quán)作為一種新的、正在發(fā)展中的法律權(quán)利，不僅是環(huán)境立法、執(zhí)法和訴訟的基礎，而且是環(huán)境法學體系建立和可持續(xù)發(fā)展的根據(jù)。在立法上是否確立環(huán)境權(quán)，直接關系到在司法實踐中原告能否以環(huán)境權(quán)作為權(quán)利依據(jù)提起訴訟，法院面對這種案件是否受理的問題；尤其是對于環(huán)境民事公益訴訟，其作為環(huán)境權(quán)從理論到實踐的重要途徑，環(huán)境權(quán)能否成為一項獨立的法定權(quán)利對環(huán)境民事公益訴訟具有實質(zhì)性的意義。當前環(huán)境民事公益訴訟引入我國所面臨的最大困難就是環(huán)境權(quán)的確立問題。目前，用來論證環(huán)境權(quán)的最有力的學說莫過于公共信托理論。公共信托理論源于羅馬法。在羅馬法中，空氣、海灘和河流等公共物品，由人類共同擁有，但委托給政府管理，以保障市民享有自由而不受阻礙地利用的權(quán)利。政府官員或者市民均可對損害公共財產(chǎn)(包括環(huán)境利益)的行為人提出“民眾訴訟”以維護公共利益。此后，這一原則又以判例的形式被美國法所吸收，適用于河流、海岸以及自然領域。目前，公共信托理論已被許多國家的環(huán)境立法作為確立環(huán)境權(quán)的理論根據(jù)，從而也相應成為環(huán)境民事公益訴訟的依據(jù)。
二、環(huán)境民事公益訴訟的原告資格
傳統(tǒng)的訴訟強調(diào)原告適格，原告要獲取當事人資格，必須證明其權(quán)利受到了侵害。這種理論使得對公共利益的保護出現(xiàn)了司法真空。在環(huán)境保護領域有意識地放松訴訟主體資格，已成為世界各國環(huán)境與資源保護立法發(fā)展的總趨勢。環(huán)境侵權(quán)責任侵害的客體是生態(tài)環(huán)境本身。根據(jù)我國《憲法》的相關規(guī)定，自然資源屬于全民所有，生態(tài)環(huán)境的這種公共物品屬性決定了其原告資格應區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟。由于沒有直接的利害關系人，當發(fā)生環(huán)境損害時，除了國家有權(quán)委托其相關行政機關作為其訴訟代表人提起訴訟外，應當賦予其他主體原告資格，保護受損的生態(tài)環(huán)境。也就是國內(nèi)相關學者一直在倡導的建立我國環(huán)境公益訴訟制度。
我國《憲法》規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體，企事業(yè)單位對損害同家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄缎淌略V訟法》第77條規(guī)定:“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟，如果是國家財產(chǎn)，集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起民事訴訟。”這里的附帶民事訴訟無疑具有公益訴訟的性質(zhì)。而《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》等環(huán)境保護相關立法也都規(guī)定，公民對于污染和破壞環(huán)境的單位和個人，有權(quán)檢舉和控告。這些規(guī)定表明我國立法上是接受公益訴訟的。但上述規(guī)定都只是原則性的規(guī)定，沒有程序和制度保障，也不能在司法實踐中付諸實施。
三、環(huán)境行政部門能否作為原告
對于環(huán)境行政機關是否應排除在原告范圍之外，國內(nèi)法學界爭議很大。有觀點認為，就環(huán)境行政機關而言，法律上已經(jīng)賦予了其保護公共環(huán)境資源的權(quán)力，它們不但有管理權(quán)及一定的行政強制權(quán)(即它們只要做出具體的行政行為就可以制止侵害公共環(huán)境資源的行為)，而且一旦這些行政行為不足以制止不法行為，其可直接申請人民法院強制執(zhí)行，因此，它們沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的必要。另一種觀點認為，環(huán)境行政機關作為行使環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境行政處罰權(quán)的職能部門，只能用行政手段解決環(huán)境違法現(xiàn)象，對破壞環(huán)境資源造成的公眾或國家的環(huán)境權(quán)益或財產(chǎn)損失等民事權(quán)益的保護卻無能為力，因此，應允許環(huán)境行政機關以公眾受托人和國家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份，直接對侵害公眾或國家環(huán)境資源權(quán)益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。 轉(zhuǎn)貼于
筆者同意第二種觀點。具體說來，對于環(huán)境損害，環(huán)境保護行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門作為公眾受托人和國家環(huán)境利益的“代言人”，有權(quán)針對環(huán)境損害的行為人提起民事訴訟，由于環(huán)保行政機關并不是環(huán)境損害的直接受害者和損害賠償?shù)氖找嬲?，所以，由其代為行使訴權(quán)而提起的民事訴訟只能是環(huán)境民事公益訴訟。我國立法中已經(jīng)有了相關嘗試，《海洋環(huán)境保護法》第90條就明確規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并“給國家造成損失的”，由有關部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”。該規(guī)定不但明確了國家作為海洋生態(tài)環(huán)境損害訴訟的主體地位，還提出了由有關部門代為行使該訴權(quán)的規(guī)定。雖然立法沒有明確規(guī)定“相關部門”具體指的是什么部門，但明顯只有環(huán)境保護行政部門才具有該訴權(quán)。之后發(fā)生的我國海洋環(huán)境損害賠償?shù)谝话浮八孤！庇臀蹞p害賠償案中，天津市海洋局就根據(jù)該條法律規(guī)定，獲得原告資格而提起了環(huán)境民事公益訴訟。因此筆者認為貴陽市兩湖一庫管理局可以作為貴州天峰化工有限責任公司環(huán)境侵權(quán)一案適格的原告。
四、檢察機關、環(huán)保團體和個人作為環(huán)境民事公益訴訟的原告
除了行政部門可以作為適格到的原告以外，筆者認為、檢察機關、環(huán)保團體和個人也可以作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。
就檢察機關而言，賦予檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，符合檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的職能特點，也是環(huán)境公益訴訟國家干預原則的體現(xiàn)，特別是當環(huán)境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對環(huán)境資源破壞進行補救。這種環(huán)境訴訟既可以是對環(huán)境行政機關提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是對破壞環(huán)境資源的單位和個人提起的環(huán)境民事公益訴訟。
就環(huán)保團體和個人而言，當政府環(huán)保行政部門基于種種原因不追究損害環(huán)境侵權(quán)責任，以及檢察機關沒有注意到環(huán)境損害的發(fā)生，也忽視了追究侵權(quán)人責任時，環(huán)保團體和公民個人才有資格提起環(huán)境損害之訴，提請法院追究行為人損害環(huán)境侵權(quán)責任。賦予公民以環(huán)境民事公益訴訟之訴權(quán)，是從法律上保障公民對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督，對環(huán)境損害進行補救的根本途徑。但由于環(huán)境問題的復雜性，環(huán)境資源保護具有很強的技術性等特點，個人難以具備這方面的專業(yè)知識，加之環(huán)境損害者一般都是具有一定經(jīng)濟實力的法人，使得公民個人在環(huán)境民事公益訴訟中經(jīng)常處于劣勢地位。因此，環(huán)境民事公益訴訟制度的設計，在承認公民在環(huán)境公益訴訟方面擁有決定性訴權(quán)的同時，還應重視環(huán)境保護團體的作用。盡管我國的環(huán)保組織與國外相比還相當不成熟，但環(huán)保組織相對于個人而言，無論在經(jīng)濟上、組織上、還是技術上都比個人更有優(yōu)勢，他們時刻關注環(huán)境的污染和破壞情況，能夠收集到最新的信息，并且能夠提供相關的專業(yè)知識和專業(yè)技術。因此，由環(huán)保組織作和個人為原告提起公益訴訟更有利于對環(huán)境的保護。
五、對當事人訴訟權(quán)利的限制
在我國環(huán)境民事公益訴訟的具體制度設計上，應對四類具有原告資格的主體提起訴訟的權(quán)利做一定的限制。首先，在提起訴訟的順序上，當發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時，毫無疑問，環(huán)境保護行政部門將首先具有對損害行為人提起損害賠償?shù)脑V權(quán)，要求行為人對受損的生態(tài)環(huán)境進行恢復或賠償。而損害發(fā)生地的檢察機關可以協(xié)助環(huán)境保護行政部門或直接向法院提起公益訴訟。當環(huán)保團體和個人發(fā)現(xiàn)生態(tài)損害發(fā)生時，首先應該以書面形式告知環(huán)保行政機關或檢察機關，提醒其提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，當相關機關拒絕提起訴訟或其得悉相關公權(quán)機關知道或應該知道生態(tài)環(huán)境損害一定時期內(nèi)，沒有采取相關行動，提起公益訴訟，則有權(quán)直接向法院提起環(huán)境侵權(quán)之訴，保護受損生態(tài)環(huán)境。其次，由于很多時候，環(huán)保團體和公民個人與受損的生態(tài)環(huán)境沒有直接利益，所以為了鼓勵環(huán)保團體公民個人提起公益訴訟的積極性，可對提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟勝訴的環(huán)保團體公民個人給予一定的精神獎勵和物質(zhì)獎勵。精神獎勵如由政府對其提出表彰等，物質(zhì)獎勵如由政府從其財政撥款中，設立專項資金用于獎勵勝訴的環(huán)保團體和公民個人。最后，為了避免濫訴情況的出現(xiàn)，可由敗訴的一方承擔全部訴訟費用，用于警示那些為了得到獎勵而輕率提出訴訟的原告，促使其謹慎提出生態(tài)環(huán)境公益訴訟，減輕法院審理該類案件的負擔。
（廣東海洋大學法學院，廣東湛江524088）
摘 要：環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權(quán)的補充而非替代，寄希望通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應對環(huán)境管理公權(quán)力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性、制度生成背景和民主價值取向內(nèi)在預設了環(huán)境公益訴訟的當然主體為公民個人和環(huán)保團體。唯有將公民個人和環(huán)保團體作為基本主體的制度設計才能實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的理性回歸。
關鍵詞 ：環(huán)境公益；環(huán)境公益訴訟；原告資格；行政職責；制度功能
中圖分類號：DF74
文獻標識碼：A
文章編號：1002-3933（2015）05-0123-10
收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國知網(wǎng)”（www．cnki．net） 2015年4月8日數(shù)字出版，全球發(fā)行
基金項目：國家社科基金項目《生態(tài)利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優(yōu)秀創(chuàng)新人才培育項目《廣東海洋外來物種入侵現(xiàn)狀及立法研究》（wym11091）
作者簡介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽人，廣東海洋大學法學院講師，博士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。
一、問題的提出
環(huán)境公益訴訟作為一項能有效預防和救濟“對環(huán)境本身之損害”的法律制度，其構(gòu)建的必要性在學界已達成共識①。但環(huán)境法學界對于環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的核心問題——原告資格問題卻一直爭論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規(guī)定的機關和有關組織”就污染環(huán)境和侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條進一步明確了“法律規(guī)定的有關組織”提起公益訴訟的條件。但環(huán)保行政部門是否屬于“法律規(guī)定的機關”在此次修改中仍未明確，學界關于環(huán)保行政部門是否應當成為環(huán)境公益訴訟原告的論爭并沒有隨著新《環(huán)境保護法》的出臺而平息。
曹樹青先生在《學術界》2012年第3期發(fā)表的《“怠于行政職責論”之辯——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡稱曹文）中，提出“環(huán)保行政部門的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都有與環(huán)境保護的實際需要相距甚遠，賦予其公益訴訟原告資格是對環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制的缺陷的適度矯正?！痹撐娜骜g斥了環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格否定論，并從環(huán)境管理權(quán)的特殊背景的視角論證了賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點在學界具有一定代表性，這種基于現(xiàn)實主義的考量也觸碰到了現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)運行的某些無奈，但筆者認為曹樹青先生的論點是建立在對環(huán)境行政管理權(quán)理解的錯位和對環(huán)境公益訴訟本質(zhì)屬性的誤讀基礎之上的。時至今日，仍有不少學者極力主張應當賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格，甚至認為“國家應成為環(huán)境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認為仍有必要對曹樹青先生的論證進行辨析，以期廓清迷霧，對環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善有所裨益。
二、再辯“怠于行政職責”論
曹文認為“否定環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責”，文章重點駁斥了“賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟資格將促使環(huán)保行政部門怠于履行行政職責”的觀點，并從我國環(huán)境管理權(quán)運行的特殊政治、經(jīng)濟、社會及體制背景和現(xiàn)實的角度，陳述了應賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環(huán)保行政部門的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足。表現(xiàn)在立法上，環(huán)境立法對環(huán)境違法行為處罰力度小，且追究違法企業(yè)的環(huán)境行政責任無法彌補違法行為造成的所有環(huán)境損害，環(huán)保部門只能在行政手段之外尋求救濟；在執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法效率低下，認為環(huán)保部門借助環(huán)境公益訴訟途徑，可以縮短冗長的環(huán)境行政執(zhí)法處理程序；環(huán)保部門沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，行政職權(quán)被架空，環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的問題。（2）環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護壓力，環(huán)保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環(huán)保行政部門依法向法院提起環(huán)境公益訴訟，借助法院的司法獨立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護。（3）環(huán)保行政部門對有些損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)。如跨區(qū)域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環(huán)境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個違法主體多種原因公私利益交融的復雜環(huán)境損害案件中，由于主體多元、關系復雜、公益私益交融，不適宜于單憑環(huán)境行政部門行政執(zhí)法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設置行政前置程序可以過濾“怠于行政職責”之訴。
以上理由看起來言之鑿鑿，但筆者認為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應當賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。要回答賦予環(huán)保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責的問題，必須先思考以下問題：環(huán)保行政部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)乏力的原因何在？環(huán)境行政管理權(quán)“執(zhí)法資源不足”的真正原因是什么？賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格能否解決環(huán)境行政執(zhí)法不理想的現(xiàn)狀？如果不作理性地追問并進行合符邏輯的推理，而將環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟描繪成是在窮盡環(huán)境行政職權(quán)之后的無奈之舉，則有替環(huán)保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執(zhí)法的不合理現(xiàn)象背書之嫌。
（一）從環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足的現(xiàn)實不能得出應當賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的結(jié)論
首先，現(xiàn)行環(huán)境立法對環(huán)境違法行為處罰確實存在力度小，環(huán)境違法成本低的問題，導致行政處罰難以發(fā)揮應有的威懾作用。但環(huán)境立法存在的問題應當通過修改相關立法來完善，即應當在立法上加大對環(huán)境違法行為處罰的力度，新《環(huán)境保護法》引入按日計罰制度就體現(xiàn)了這一傾向，以避免反向刺激。
其次，當環(huán)保行政部門窮盡行政處罰后仍無法觸及違法者之根本的情況下，環(huán)境損害民事賠償確實可以起到填補環(huán)境行政責任不足的功能。環(huán)境行政責任和環(huán)境民事責任雖然各自的價值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現(xiàn)行法明確規(guī)定承擔行政責任之外不免除其他責任的承擔，故在行政責任之外追究違法者環(huán)境損害的民事責任是環(huán)境法正義價值的必然要求。但我們據(jù)此只能得出在行政處罰之外應當完善環(huán)境損害民事賠償責任的結(jié)論，卻并不能以此得出追究環(huán)境民事責任的發(fā)起者應當是環(huán)保行政部門的結(jié)論。
再次，認為環(huán)保部門可以借助環(huán)境公益訴訟途徑以矯正環(huán)境行政執(zhí)法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識。行政執(zhí)法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價值追求是公平而非效率。相對于執(zhí)法而言，司法作為昂貴的社會資源一旦啟動則比執(zhí)法消耗的時間更長，司法不可能比執(zhí)法更有效率。更重要的是，行政執(zhí)法效率低下肯定是環(huán)境行政執(zhí)法本身出了問題，在行政執(zhí)法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責任，反而通過再賦予其公益訴訟原告資格以啟動運行成本更高的司法程序，既有違法的公平價值也違背一般常理。
最后，以環(huán)保行政部門沒有行政執(zhí)行權(quán)而導致行政職權(quán)被架空為由，認為環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的觀點也是不能成立的。環(huán)保部門雖然沒有強制執(zhí)行權(quán)，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟的情況下，環(huán)保部門可以直接向法院申請強制執(zhí)行，那么還有讓環(huán)保部門提起公益訴訟以落實行政管理權(quán)的必要嗎？同時，如果環(huán)保部門存在執(zhí)行難的問題，那么法院同樣存在，將執(zhí)行難的問題交由法院，只是讓這一問題發(fā)生了位移，并未真正解決問題。
因此，從制度邏輯來看，環(huán)境行政管理權(quán)配置的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權(quán)存在“執(zhí)法資源不足”的前提不能得出環(huán)保部門應當成為公益訴訟原告的結(jié)論。
（二）賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格無法改變環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)囿于地方保護壓力而運行乏力的事實
一個不爭的事實是，地方保護主義是環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運行乏力的一個重要原因。環(huán)保行政部門作為政府的職能部門，人事權(quán)、財權(quán)受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績觀的指導下出于對經(jīng)濟利益的考慮，對環(huán)境行政執(zhí)法施加壓力從而導致環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的運行乏力。但通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格卻無法改變這一事實。理由如下：
首先，在現(xiàn)有體制沒有發(fā)生改變的情況下，環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法時遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)均受制于地方政府，當?shù)胤秸鲇诮?jīng)濟增長的沖動為環(huán)境違法企業(yè)開綠燈從而導致環(huán)境行政執(zhí)法乏力的情況下，即使賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的動力和勇氣嗎？最近環(huán)境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環(huán)保行政部門提起的環(huán)境公益訴訟案例中被動“作秀”的成分，均能拷問環(huán)保部門提起公益訴訟的動力有幾許。
其次，雖然從我國憲法權(quán)力配置的體系結(jié)構(gòu)來看，司法權(quán)的運行不受行政權(quán)的非法干涉。但現(xiàn)實是我國法院系統(tǒng)本身在我國的獨立性也備受質(zhì)疑，我們離司法獨立的目標還有很遠的一段距離。因此，地方保護主義不僅會影響到環(huán)保行政權(quán)的運行，同樣也會影響到司法權(quán)的運行，司法機關在地方保護主義的壓力下也無法做到獨善其身，環(huán)境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。
再次，由環(huán)保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護聽起來很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質(zhì)性的確立與維護“是有效發(fā)揮司法對行政監(jiān)督功能的前提”，兩者關系的錯位“勢必會發(fā)生異質(zhì)性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導致的程序資源價值的內(nèi)耗與枯竭”。
（三）將跨區(qū)域環(huán)境損害責任追究難的問題歸結(jié)為環(huán)保部門無權(quán)可使并認為賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格對解決這一問題起關鍵作用的觀點難以成立
首先，將跨區(qū)域污染損害的責任追究難歸結(jié)為是環(huán)保行政部門對這類損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)是一個偽命題。曹文談到“流域上游行政區(qū)域的污染企業(yè)違法排污，造成下游水域的嚴重污染，而下游受害行政區(qū)域的環(huán)保行政部門對上游行政區(qū)的違法企業(yè)又沒有行政管轄權(quán)，而有管轄權(quán)的上游行政區(qū)的環(huán)保部門基于地方保護的動機對環(huán)境違法主體怠于行政執(zhí)法甚至行政不作為?！睆倪@一表述中我們可以清晰地看到，跨區(qū)域污染損害的責任追究難這一問題的根本不是下游的環(huán)保部門對上游的污染企業(yè)無行政執(zhí)法權(quán)的問題，而是上游的環(huán)保部門為何有權(quán)不使的問題。
其次，在跨區(qū)域環(huán)境污染損害問題上，即使賦予下游的環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟原告資格，出于我國向來有官官相護的傳統(tǒng)，下游的環(huán)保部門有多大的動力會將處于同一個系統(tǒng)的上游的環(huán)保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質(zhì)。造成跨區(qū)域環(huán)境損害責任追究難的主要原因是我國環(huán)境機構(gòu)的設置和管理權(quán)的配置未能尊重流域環(huán)境本身的特性，因而，應對之策是在遵循生態(tài)系統(tǒng)管理基本規(guī)律的前提下，合理設置環(huán)境管理機構(gòu)和科學配置管理權(quán)。
（四）復雜環(huán)境損害案件的存在不是應賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由
首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優(yōu)劣，對違法主體多元、因果關系復雜、公私益交融的復雜環(huán)境損害案件的處理，應當根據(jù)案件本身的具體情況來選擇具體的解決方式，單獨強調(diào)司法在解決復雜環(huán)境損害案件中的重要性并無依據(jù)。
其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關系復雜、公私益交融的糾紛一并解決實在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復雜環(huán)境損害糾紛中比行政處理方式更優(yōu)，更容易平衡各方利益，結(jié)果更公平。但也只能得出此類案件更適合運用司法程序來化解，卻無論如何得不出這一司法程序的啟動者應為環(huán)保行政部門的結(jié)論。
（五）設置行政前置程序無法過濾“怠于行政職責”之訴
曹文指出：“環(huán)境行政職能部門提起環(huán)境公益訴訟時，為了防止其怠于行政職責的履行，立法上也應設立‘行政程序前置’，即要求環(huán)境行政部門對職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境公益侵權(quán)行為，窮盡執(zhí)法行為仍然無法解決環(huán)境問題時方可提起環(huán)境公益訴訟。”借鑒防止濫訴的行政前置程序為環(huán)保部門提起公益訴訟設置一個過濾程序的建議很有創(chuàng)意，但筆者卻認為沒有可行性，根本無法起到過濾“怠于行政職責”之訴的功能。原因在于：
第一，導致環(huán)境行政執(zhí)法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個過濾程序中，環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟時只有證明自己窮盡了其行政職能仍無法解決環(huán)境公益受損時法院受理才具有合理性，即只有在環(huán)保部門客觀不能的情況下才應當賦予其提起環(huán)境公益訴訟原告資格。而將環(huán)境行政職權(quán)的失效區(qū)分為權(quán)力不足、運行乏力等“客觀不能”和不主動履行職責推卸責任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實務中卻根本難以加以區(qū)分。因為環(huán)保行政部門為了推卸責任避免成為環(huán)境公益訴訟的被告，總是會千方百計地為自己主觀不欲履行職責尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術層面無法區(qū)分行政職權(quán)失效的真正原因是否為客觀不能，從而無法決定是否應該受理。
第二，行政前置程序發(fā)揮過濾怠于行政職權(quán)之訴功能的前提是影響環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因為權(quán)力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。確實，我們無法否認當前環(huán)保部門的職權(quán)狀況存在權(quán)力不足、運行乏力的事實，但這種“客觀不能”是否為環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因？在人性假設理論中我們一直將政府及各級行政機關看成全能的“理想人”，這種人性假設誤區(qū)引導我們將作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體設定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。而事實上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟人”，“環(huán)境行政執(zhí)法部門和人員不會在環(huán)境公共利益的增加和環(huán)境社會成本的降低之中獲得收益……與此相反，環(huán)境行政部門、執(zhí)法人員與企業(yè)的利益具有相關性，在這種內(nèi)在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，環(huán)境行政部門和執(zhí)法人員往往會想方設法地追求自身利益的擴充與滿足，從而易于受到被監(jiān)管企業(yè)或人員的‘操縱與控制’?！币虼?，導致環(huán)境行政效率低下的根本原因是環(huán)境執(zhí)法主體的自身利益與公眾的環(huán)境公共利益之間缺乏關聯(lián)性，從而缺乏嚴格執(zhí)法的動力和主觀意愿，而非權(quán)力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。
第三，如果環(huán)保行政部門真能證明自己已經(jīng)窮盡了執(zhí)法行為，卻仍然無法解決環(huán)境公益受損問題，那么環(huán)保行政部門在證明自己已經(jīng)盡職盡責的同時其實也意味著環(huán)境行政執(zhí)法的使命和功能已經(jīng)完成，剩下的應該是需要發(fā)揮社會公眾及司法權(quán)運行對行政執(zhí)法不能所致的環(huán)境公益受損的彌補功能了。
因此，從前述理由均不能得出應當賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。從邏輯上看，行政管理權(quán)運行的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設的角度來看，行使環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經(jīng)濟人”。正因為環(huán)境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環(huán)保部門本身的自律來尋求環(huán)境公益的實現(xiàn)。從法社會學的角度來看，環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建確實應強調(diào)其工具性價值即該制度的實際社會效果，但工具性價值與目的性價值是內(nèi)在統(tǒng)一的，偏離制度設計的目的性價值而去追求工具性價值不僅會與制度本身的屬性不符，而且最終也無法實現(xiàn)其工具性價值。因此，在一般情況，環(huán)保行政部門不宜作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，賦予環(huán)保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權(quán)之嫌。
曹文的論辯顯得異常蒼白無力的根本原因在于，該論點固守著環(huán)境管理的行政命令型傳統(tǒng)模式，陷入將政府及環(huán)保行政部門作為全能“理想人”的人性假設誤區(qū)，并過于迷信環(huán)保行政部門在環(huán)境管理中的作用，而對其作為管理部門的有限理性卻缺乏應有認識，并忽視了公民個人和環(huán)保團體在環(huán)境公益訴訟中的基礎地位。
三、環(huán)境公益訴訟的主體資格厘定
環(huán)境公益訴訟在原告資格上突破了傳統(tǒng)訴訟中與被訴標的之利害關系的限制，學界認為公民個人、環(huán)保團體、環(huán)保行政部門、檢察機關等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導致對上述主體的原告資格爭議不斷。許多學者從各潛在主體擔任公益訴訟主體的優(yōu)劣比較中得出環(huán)境行政部門、檢察機關應當優(yōu)先獲得原告資格，司法實踐中也屢屢有由行政機關提起的公益訴訟案件。但筆者認為，僅僅從各潛在主體本身的角度來探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因為各潛在主體擔當環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)劣勢只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內(nèi)因，決定環(huán)境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應當從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性、價值取向來考查環(huán)境公益訴訟主體資格和順位問題。
（一）環(huán)境公益訴訟的制度生成背景預設了環(huán)境公益訴訟的訴訟主體
從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來看，環(huán)境管理公權(quán)力運行在應對環(huán)境損害問題上的失效是需要構(gòu)建該制度的基本前提。
環(huán)境公益的公共產(chǎn)品屬性使市場機制在環(huán)境公益的提供和配置上發(fā)揮的作用十分有限，市場這只“看不見的手”難以自發(fā)對環(huán)境公益進行有效調(diào)節(jié)，市場機制在環(huán)境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權(quán)力介入環(huán)境管理提供了合理性，在此基礎上通過立法賦予環(huán)境行政執(zhí)法部門對環(huán)境保護的職權(quán)成為必然。如果享有環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)境行政部門始終代表著環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，則環(huán)境公益的供給大體上是充分的，環(huán)境產(chǎn)品的配置基本上合理，環(huán)境保護的現(xiàn)狀應該逐漸好轉(zhuǎn)。然而，事實并非如此，環(huán)境行政執(zhí)法效率低下和環(huán)境質(zhì)量整體上的持續(xù)惡化如同一個硬幣的兩面，共同佐證了我國目前環(huán)境管理權(quán)運行在環(huán)境保護上的失效。
構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執(zhí)法機制在環(huán)境保護上失效這一基本事實。從實證的角度來考察，再強大的行政執(zhí)法權(quán)也會存在執(zhí)法資源不足的問題，即使美國政府也“永遠不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個污染源”。從管理學的角度來看，即使環(huán)境行政部門始終代表環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，環(huán)境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對稱、環(huán)境監(jiān)管的高成本等因素決定了環(huán)境行政部門的理性是有限的，環(huán)境行政執(zhí)法行為并非都會導致環(huán)境公益的增加。更重要的是，作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體并非是始終代表環(huán)境公益的“理想人”，環(huán)境行政部門也是有著自身利益追求的“經(jīng)濟人”，當其部門自身利益與環(huán)境公益之間缺乏關聯(lián)性時就會失去嚴格執(zhí)法的動力甚至基于利益而與污染企業(yè)合謀，從而導致行政執(zhí)法機制在環(huán)境保護領域的失效。
是故，建立環(huán)境公益訴訟制度的基本目標是：通過對傳統(tǒng)訴訟機制的突破，借助司法的力量，敦促公權(quán)力機關勤勉履行行政職權(quán)，對危害環(huán)境公益的行為（包括一般市場主體的排污行為、生態(tài)破壞行為和公權(quán)力機關的違法行為）進行監(jiān)督，并填補傳統(tǒng)救濟機制對環(huán)境公益救濟的缺位，以維護或增進環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對象主要是公權(quán)力機關的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責的行為。因此，從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來考察，作為該制度規(guī)制對象的行政主體無論如何都不可能成為最佳原告。
（二）環(huán)境公益訴訟的理論基礎和內(nèi)在本質(zhì)決定了環(huán)境公益訴訟的原告選擇
環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟制度的主要理論依據(jù)。信托作為一種財產(chǎn)制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統(tǒng)上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業(yè)水域問題，其基本理論源于羅馬法?！恫槭慷∧岱▽W綱要》指出：根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。公共信托理論后來在英國得到了發(fā)展并成為美國法律體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。英美學者通常認為信托是一種信任關系（ fiduciary relation-ship），在這種關系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產(chǎn)的法律上的所有權(quán)，該他人作為受益人則享有該特定財產(chǎn)的衡平法上所有權(quán)。受托人享有的主要是一種純粹管理性權(quán)利，受益人則擁有純粹的收益權(quán)利。1970年，美國學者薩克斯將公共信托理論引入到環(huán)境保護領域，他認為“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn)；公民為了管理它們的共有財產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系?！备鶕?jù)這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財產(chǎn)，國家作為這些信托財產(chǎn)的受托人享有法律上的所有權(quán)，必須為全體人民的利益而保護和管理這些財產(chǎn)。在公共信托法律關系中，政府作為公共信托財產(chǎn)的管理人是為了受益人的利益而進行管理活動的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權(quán)。由于公共信托理論“始終要嚴加防范公權(quán)力對公共信托財產(chǎn)的侵蝕。因此，如何制約公權(quán)力、最大限度地維護公共信托財產(chǎn)是公共信托理論的核心?！?/p>
建立在公共信托理論基礎上的環(huán)境公益訴訟制度的目標是維護環(huán)境公益，實現(xiàn)途徑是通過訴訟對所有危害或可能危害環(huán)境公益的行為進行監(jiān)督，既包括私主體的危害行為，也包括公權(quán)力機關的危害行為，因此，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)可以是私權(quán)對私權(quán)的監(jiān)督或者是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權(quán)力”以最大限度地“維護公共信托財產(chǎn)”，而我國環(huán)境管理公權(quán)力運行的失效是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的前提，因此，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對象主要是公權(quán)力機關的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責的行為，環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)屬性和基本功能是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督而不是相反。環(huán)境行政公益訴訟直接針對的是行政機關的違法行政行為，在性質(zhì)上是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督自不待言，即使在環(huán)境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環(huán)境民事公益訴訟也是私權(quán)對公權(quán)的一種監(jiān)督，原告提起訴訟前需告知負有職責的行政主體，這一程序設置的目的之一便是督促有責的公權(quán)力機關全面履行職責。私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督比我國傳統(tǒng)的公權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督效果更優(yōu)①。因此，環(huán)境公益訴訟的理論基礎和質(zhì)的規(guī)定性決定了環(huán)境公益訴訟的最佳原告應為公民和環(huán)保團體。“了解該污染源的公民或者環(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)控者”，美國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)正是源于這一認識。
（三）環(huán)境公益訴訟的價值取向邏輯演繹出環(huán)境公益訴訟的當然主體
20世紀90年代以來，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務行政為特點的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)向，新公共行政鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共事務中，從而使公共行政更響應公眾呼聲。以行政機關為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部內(nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向更注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政?！跋鄬τ趥鹘y(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神?！泵裰鲀r值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當代政府的核心，那么21世紀的民主理論必須擁抱行政。”
以國家權(quán)力為中心的權(quán)威型環(huán)境治理模式正是傳統(tǒng)管理行政的寫照，這一治理模式在實踐運行中陷人多重困境：環(huán)境法的約束力被軟化、運動式執(zhí)法、政府基于利益與企業(yè)結(jié)盟、權(quán)力尋租乃至“以權(quán)代法”現(xiàn)象在環(huán)境保護領域十分常見，為有效化解當前環(huán)境治理面臨的諸多困難，環(huán)境治理模式必須轉(zhuǎn)向新型的公共治理模式——“一種與權(quán)威型環(huán)境治理模式相對的民主合作型環(huán)境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權(quán)力機關、企業(yè)、公眾和環(huán)保團體等多個主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關系，更包含著“協(xié)商一合作”的橫向關系，這種模式的核心在于“環(huán)境治理的民主化及其實現(xiàn)程序”，“將公共權(quán)力、公共行政過程置于公眾持續(xù)且直接的參與和表達之上”。任何法律的創(chuàng)制都凝結(jié)著人的法律信仰并被賦予了一定的價值使命．環(huán)境公益訴訟制度也不例外，環(huán)境公益訴訟是民主合作型環(huán)境治理模式下以法律形式為落實公眾參與而開辟的一條新路徑，環(huán)境民主是環(huán)境公益訴訟的基本價值取向。由于“政府在對環(huán)境公共權(quán)力的行使過程中缺乏與公眾進行充分聯(lián)系和溝通的動力，導致公眾的環(huán)境利益訴求，尤其是弱勢群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當合法的機制安排，這類環(huán)境利益訴求和互動合作只能采取體制外的形式?！睘榱吮苊鈱χ刃騼r值的沖擊，必須在民主價值的引導下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟正是通過放松對訴訟主體資格的限制，使個人和環(huán)保團體都有機會踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。
社會團體在某種程度上是個體的集合，環(huán)保團體具有的公益性、專業(yè)性、非營利性等特征，無疑比分散的單個個體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動力來看，環(huán)保團體也是最有可能提起環(huán)境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團體看來，法律不僅僅是一種解決爭端的方式，更應該是獲得社會正義的工具。他們關注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會結(jié)構(gòu)，特別是社會中權(quán)力的分配。”正是在這些理念的支撐下，環(huán)保團體成為大多數(shù)國家環(huán)境公益訴訟的主要力量。新《環(huán)境保護法》第58條在《民事訴訟法》的基礎上再次確認了環(huán)保團體的起訴資格，并進一步明確了“法律規(guī)定的有關組織”提起公益訴訟的條件，這無疑是立法的一大進步。但該條款對相關社會組織提起公益訴訟的條件設置不甚嚴謹，該條款規(guī)定相關社會組織提起公益訴訟設置的條件之一是“連續(xù)五年以上‘無違法記錄’”，但卻沒有明確“無違法記錄”的具體范圍，如果對這一限制性條件做寬泛的解釋則對于社會組織過于苛刻，因為警告等最輕微的處罰也是會記錄在案的違法行為，而對于一個存續(xù)五年以上的社團來說，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關機關選擇性地阻卻部分環(huán)保團體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會組織維護環(huán)境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。
結(jié)論
環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權(quán)的補充而非替代，寄希望通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應對環(huán)境公權(quán)力的不足并進而對環(huán)境管理體制的缺陷進行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性及該制度的民主價值取向均推演出環(huán)境公益訴訟的基本起訴主體為公民個人和環(huán)保團體。但筆者并非否定公權(quán)力機關在特定情形下成為原告，公權(quán)力機關提起環(huán)境公益訴訟的唯一情形是出現(xiàn)了“勇敢者缺位”，即環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生，有關部門窮盡行政手段仍不能阻止該結(jié)果，又無公民或環(huán)保團體提起公益訴訟，這時公權(quán)力機關可以被賦予原告資格啟動環(huán)境公益訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個方面人手：第一，立法應當盡快賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環(huán)境保護法》第58條對環(huán)保團體的限制條件作嚴格解釋，即將“連續(xù)五年以上無違法記錄”限定為對代表公共利益提起訴訟構(gòu)成影響的“重大違法記錄”，并對具體情形進行列舉，以免誤傷環(huán)保團體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。第三，明確公權(quán)力機關作為環(huán)境公益訴訟替補主體的范圍和起訴條件。
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論文摘要: 公益性房屋拆遷在實踐過程中，明確拆遷許可決定的性質(zhì)是對被拆遷人的合法權(quán)益進行司法救濟的前提，拆遷許可決定非行政許可和行政征收行為，而是公益征收行為，本文對此加以分析。
房屋拆遷按照其目的是為了實現(xiàn)公共利益還是商業(yè)利益分為公益性的拆遷和商業(yè)性的拆遷，本文主要探討公益性的房屋拆遷。公益性房屋拆遷是由一系列民事行為和行政行為組成的過程，實踐中關于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議，因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關鍵問題，即拆遷許可決定的合法性是關鍵，明確拆遷許可的性質(zhì)問題是給予被拆遷人合法權(quán)益的有效救濟的前提條件。
一、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為依據(jù)
在現(xiàn)有立法體系中，涉及房屋拆遷的規(guī)范性文件很多，但最高位階的立法還只是2001年6月6日國務院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》，以該條例為依據(jù)可以把我國房屋拆遷大致分為三個階段:一是房屋拆遷的決定階段，二是房屋拆遷補償安置的協(xié)商、裁決階段，三是房屋拆遷的實施階段。房屋拆遷的第一個階段由申請和許可構(gòu)成，需要實施房屋拆遷的單位必須向房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷的申請，由房屋拆遷管理部門審查后作出拆遷許可的決定，房屋拆遷管理部門作出拆遷許可的決定后向申請拆遷的單位頒發(fā)房屋拆遷許可證，同時對外房屋拆遷公告。在這一階段有兩個基本的行政行為:一個是拆遷許可，一個是拆遷公告(公告的內(nèi)容包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等)。在拆遷人取得房屋拆遷許可證，以及房屋拆遷管理部門正式房屋拆遷公告后，房屋拆遷進入第二個階段，即房屋拆遷補償安置的協(xié)商、裁決和第三個階段，即房屋拆遷的實施。
《城市房屋拆遷管理條例》第六、七條規(guī)定了拆遷人應該先向房屋拆遷管理部門申領房屋拆遷許可證，提交相關資料，房屋拆遷管理部門在收到房屋拆遷許可的申請及其相關文件后，經(jīng)審查認為該申請符合拆遷條件的，作出房屋拆遷許可的決定，并向拆遷人發(fā)放房屋拆遷許可證，同時向拆遷范圍內(nèi)的被拆遷人房屋拆遷公告。①這樣就出現(xiàn)了兩個行政行為:一個是以拆遷人為相對人的房屋拆遷許可，一個是以被拆遷人為相對人的房屋拆遷公告。這兩個行政行為實際上是一個復合的行政行為，且又都是可訴的具體行政行為，雖然它們各自獨立，但后一個行政行為從法律上看是前一個行政行為的結(jié)果，前一個行政行為的違法性必然影響到后一個行政行為的法律效力。
實踐中關于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議。因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關鍵問題，即拆遷許可決定的合法性是關鍵，首先要解決的就是拆遷許可的性質(zhì)問題，只有明確了其具體行政行為的性質(zhì)，才能給予被拆遷人合法權(quán)益的有效救濟。
二、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為的性質(zhì)分析
從表面上看，拆遷許可是一種相對人提供申請需要的資料，行政機關予以審查，作出不予許可或者予以許可發(fā)給拆遷許可證的行政行為。我國目前的立法是將拆遷決定定性為行政許可行為，學界也有認為其是行政征收的理論觀點。那么拆遷許可是否是行政許可?是否是行政征收?
(一)拆遷決定非行政許可和行政征收行為
1.資源的有限性和市場失靈現(xiàn)象是政府管制行為存在的理由，行政許可是一種政府管制行為，以對公民權(quán)的一種普遍的法律禁止為前提，具有解除法律限制的效力。公民拿到行政許可證即是法律的個案解禁，可以獲得從事該活動的某種權(quán)利或者資格。拆遷的客體是被拆遷人的房屋財產(chǎn)權(quán)，是公民的最基本人權(quán)之一，法律沒有理由和依據(jù)對其設定禁止，不論拆遷人是建設單位還是行政相關部門，法律沒有給予其違背被拆遷人的真實意思強制拆遷他們的房屋的權(quán)力。因而房屋拆遷不是政府管制的范圍，即非行政許可行為。
可見，在我國行政許可法中將拆遷決定行為定性為行政許可是錯誤的。
2.拆遷決定亦非行政征收。有學者認為拆遷許可是一種行政征收行為，認為城市房屋拆遷實質(zhì)就是一種國家代表社會要求公民履行其財產(chǎn)權(quán)義務的行政征收行為。②作為一種國家依據(jù)行政權(quán)力剝奪公民產(chǎn)權(quán)的強制性行為，房屋拆遷是否是行政征收呢?“所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨椤Ｐ姓魇站哂袕娭菩?、無償性和法定性”，其主要適用于稅費的征收。③政府進行拆遷時，依法應當給予拆遷戶合理的補償，并不是無償?shù)?，可見其并不是一種行政征收行為。
(二)房屋拆遷許可定性
我認為城市房屋拆遷許可是一種公益征收行為(或者公用征收行為)。所謂公益征收，就是指行政主體根據(jù)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序，并在給予相應補償?shù)那闆r下以強制方式取得相對人財產(chǎn)權(quán)益的一種行政行為。主要有以下特點:(1)公益征收通常是不固定的，只有在公共利益需要的條件下進行;(2)一般是有償?shù)?，必須給予相對人合理補償?shù)那疤嵯逻M行;(3)由于是剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的行為，程序比較嚴格;(4)與行政征收不同的是，不以相對人負有行政法上的繳納義務為前提，是公益需要相對人作出的犧牲。④而行政征收則是無償固定持續(xù)的行為。可見，公益征收和行政征收是有嚴格區(qū)別的。拆遷許可決定符合公益征收的行為特征，實質(zhì)是公益征收行為的一種。
需要說明的是拆遷公告。拆遷公告不是一種獨立的行為，如前所述，是拆遷許可證頒發(fā)之后的必須實施的結(jié)果行為，實際上與拆遷決定書發(fā)放行為是拆遷許可決定的兩種外在表現(xiàn)形式。為保護相對人的合法權(quán)益，有必要單獨對拆遷公告行為進行進一步分析研究。
對拆遷公告理論討論得更多的是其可訴性問題。目前實踐中法院在受理該類案件時分兩種情況，一種認為公告是抽象行政行為，對象不特定;或認為只是一種對拆遷事宜的告知行為，對被拆遷人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，有強制力。綜合二者，公告不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。另一種就是認為是具體行政行為，予以受理。那么公告行為是何種行政行為?
贊同后者，首先拆遷公告是具體行政行為。拆遷公告是指拆遷管理部門對涉及拆遷事項，如拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等向被拆遷人及其利害關系人予以告知的行為。有以下特征:(1)公告實施主體是拆遷管理部門，是行政職權(quán)行為;(2)公告對象是被拆遷人以及利害關系人，通常限定在特定的某一城區(qū)內(nèi)，數(shù)量通常很多，但是數(shù)量多并不能認為不特定，被拆遷人是可以統(tǒng)計的、固定的、特定的多數(shù)，這一點也決定了拆遷公告是一種具體行政行為;(3)公告行為對被拆遷人，以及利害關系的財產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生實際的影響，房屋通常是公民辛苦大半輩子的目標，是他們最重要的財產(chǎn)之一，公告內(nèi)容對其產(chǎn)生直接的決定作用。可見拆遷公告是具體行政行為，非抽象行政行為。
需要分析的一種觀點:公告只是一種對拆遷事宜的告知行為，對被拆遷人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，不具有強制力。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定，公告內(nèi)容有拆遷人、拆遷范圍、期限等，⑤似乎只是告知行為而已，但是這里有一個“等”的規(guī)定，實踐中就有公告中也規(guī)定逾期不拆遷的責任、強制措施等內(nèi)容，導致被拆遷人的合法權(quán)益必然會受直接影響。如2003年3月18日，某中學經(jīng)被告某縣建設局批準，取得了《房屋拆遷許可證》，被告按照《國務院城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定，于3月21日房屋拆遷公告，該公告寫明了拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等，同時還寫明:望各被拆遷戶顧全大局，積極配合，在公告規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷，逾期不拆遷的，將按有關規(guī)定強制拆遷。⑥
一些地方立法依據(jù)國務院的條例，直接規(guī)定了拆遷公告內(nèi)容包括被拆遷人期限內(nèi)不如期自行搬遷。就強制依法搬遷。如南京的一個拆遷案例中，南京玄武區(qū)人民政府根據(jù)寧政發(fā)[2000]23號文向玄武區(qū)拆遷范圍的居民發(fā)出《公告》，告知被拆遷居民:因南京地鐵南北線一期工程建設的需要，經(jīng)國家計委計投資(1999)411號文，市房管局寧拆許字[2000]087號拆遷許可證批準，玄武區(qū)拆遷范圍內(nèi)的居民近日拆遷，拆遷期限為2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆遷范圍內(nèi)的居民、企事業(yè)單位均應以國家建設為重顧全大局，在規(guī)定期限內(nèi)盡快搬遷，將空房交拆遷單位拆除，逾期不搬者，將依法予以拆除。第十四條規(guī)定:在房屋拆遷公告規(guī)定的或本通知十三條規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內(nèi)，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，所在區(qū)人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由所在區(qū)人民政府責令有關部門強制拆遷。⑦這種情形是地方規(guī)范性文件中直接規(guī)定了公告含有不如期搬遷就強制拆遷的內(nèi)容，明顯可見，拆遷公告不僅是單純的告知行為，還直接影響被拆遷人的合法利益，具有強制力。因此我認為拆遷公告應定性為是一種告知行為，是征收決定的一種外在表現(xiàn)形式。
綜上所述，城市房屋拆遷許可應定為公益征收行為。
注釋:
①《城市房屋拆遷管理條例》第六條規(guī)定:拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。第七條規(guī)定:申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設項目批準文件;(二)建設用地規(guī)劃許可證;(三)國有土地使用權(quán)批準文件;(四)拆遷計劃和拆遷方案;(五)辦理存款業(yè)務的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。
②顧大松，史筆.城市房屋拆遷行為法律屬性簡論.2004年江蘇省行政法學會年會論文.
③姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社高等教育出版社，1999，第一版:217.
④王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法基本論.北京大學出版社，2004.4:154.
⑤《城市房屋拆遷管理條例》第八條:房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。
⑥盧晴，馬超，周偉.房屋拆遷公告是否具有可訴性.江蘇法制報，2003.11.27.
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關鍵詞：公益訴訟，訴權(quán)，利害關系人
“不告不理”的審判原則，最早產(chǎn)生于古羅馬時期。由于此原則的影響，傳統(tǒng)民事訴訟的直接目的就是“定紛止爭”，作為審判對象的爭議是否存在，起訴人對爭議是否有直接利害關系，也就成為當事人是否具有起訴資格的判斷標準之一。由于我國正處在經(jīng)濟的迅速發(fā)展時期，法制配套建設相對滯后，特別是行政機關落后的行政理念和嚴重的行敗，致使大量的國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染案件等出現(xiàn)了“行政上不管、司法上無法管”的怪現(xiàn)象。這不僅使國家利益和公共利益遭受了重大損失，更嚴重損害了司法威信和司法形象。而作為這一社會弊病的解決方式之一的公益訴訟，日益成為我國立法界和實務界爭論的焦點。
一 、民事公益訴訟的概念和特征
公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。周楠在《羅馬法原論》一書中指出“私益訴訟乃保護個人專有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起”[1]。查看我國的有關民事訴訟論著，會發(fā)現(xiàn)關于公益訴訟的概念大多都是以檢察機關為起訴主體而下的，均不能反映出民事公益訴訟的本質(zhì)。筆者認為，所謂公益訴訟，是指特定的國家機關、相關的團體組織和個人根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)并侵害國家利益、社會利益或不特定多數(shù)人的利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法裁判的活動[2] 。由于這一概念較為清晰地概述了公益訴訟的主體多元性、公益性和法定性三個本質(zhì)特征，因此較為可取。民事公益訴訟作為特殊的訴訟形式，與現(xiàn)行的民事訴訟相比具有以下幾個特征：
1.主體的多元性與法定性。任何與公益案件無直接利害關系的國家機關、組織和個人，依法律授權(quán)都可以作為公益訴訟的原告，這與現(xiàn)行民事訴訟受案標準下所產(chǎn)生的原告相比，主體范圍更廣，從而能夠最大力度地維護社會公益和社會的整體利益。
2.訴訟目的的公益性。公益訴訟，從根本上說，是因維護公共利益的力量不足而產(chǎn)生的。因而，維護國家利益、社會利益以及不特定多數(shù)人的利益就是其賴以產(chǎn)生的邏輯起點，也是其所要實現(xiàn)的直接目的。
3.客體的綜合性和特定性。公益訴訟的案件，其范圍之廣、影響之大、危害之深，多是其他類型的案件難以相比的，而且更重要的是，這類案件不僅僅是單一的民事糾紛，大多數(shù)往往是多種社會關系的綜合體，處理過程也較為復雜。
由于本文重點論述民事公益訴訟的主體范圍，所以上述概念和特征主要是從主體范圍角度來界定的。下面筆者就著重分析民事公益訴訟主體范圍的相關問題。
二、公益訴訟主體的設立標準
目前，就各國的立法和司法實踐來說，公益案件的參訴主體多限于檢察機關。但考慮到我國國情的復雜性和檢察機關的特殊性，筆者認為從更深廣的層次上設置公益訴訟主體非常必要。但是，應設定哪些參訴主體，他們具體分工如何？要解決這些問題，首先就要解決訴訟主體的設立標準問題。具體而言，筆者認為主要應考慮以下幾個方面：
1.主體的設立應有維護特定公益的能力。某類起訴主體的設置，須有與案件性質(zhì)相符合的特定訴訟能力，進而能最為有效地維護社會公益。這一標準也是公益訴訟主體間合理分工的根本標準。
2.須有利于整體訴訟成本的降低和效率的提高。由于“立法的價值目標是個多元化的體系，每一種價值目標都不是孤立和自足的，一方面需要其他價值目標的配合與促進，另一方面與其他價值目標之間又總是存在著相互抵觸和相互沖突”[3]。。因此，公益訴訟主體的設置就要從權(quán)利和權(quán)力的配置上考慮，以降低成本，促進立法價值的最大實現(xiàn)。
3.公益訴訟主體的設置，須能全面救濟社會公益。。目前，從理論界和實務界的觀點來看，大多認為檢察院為公益訴訟的唯一主體。筆者認為，將檢察院作為公益訴訟案件的唯一主體很不科學，原因如下：（1）在民事公益訴訟主體資格的設置上，能呈現(xiàn)出這樣一種關系：即適訴主體“層次”越多①，當這種權(quán)益受到侵害時，其受保護的幾率也就越大，社會總體訴訟成本也就越低。 （2）在現(xiàn)代社會由于民事利益多元化，民事公益糾紛也千差萬別，僅僅由檢察機關擔負公益救濟的任務是不可能起到全面維護社會公益這一目的的。（3）檢察院的民事救濟權(quán)具有很強的補充性，這種補充性主要是指在無行政權(quán)救濟或行政權(quán)不能妥當救濟時，檢察院依法對社會公益提供有限的事后救濟。
鑒于以上考慮，筆者認為，提起民事公益訴訟的主體的設定應適合我國的國情，并順應國際的發(fā)展趨勢，也就是說要放寬提起民事訴訟的主體資格。首先，在公益訴訟中賦予檢察機關提起訴訟的權(quán)利，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關本來就是國家、社會和公民利益的忠實捍衛(wèi)者；其次，應允許公民、法人或者其他組織以維護公益為目的，提起民事公益訴訟，因為他們往往是與案件離得最近或有潛在的利害關系的群體，賦予他們提起民事公益訴訟的主體資格往往可以使損害被限制在最低的范圍之內(nèi)。
三、民事公益訴訟主體范圍的立法完善
（一）檢察院提起公益訴訟的立法完善
就我國目前民事公益訴訟的研究來看，反對檢察院提起民事公訴案件的理由主要有以下幾點：1.從法律上看，檢察院提起民事公訴仍無法律依據(jù)，是一個不適格的主體。2.從檢察院的性質(zhì)來看，檢察院是個法律監(jiān)督機關，如讓其參與提起民事公益訴訟，將會形成自己監(jiān)督自己的悖論。。 3.檢察院提起民事公益訴訟，會影響法院獨立行使民事審判權(quán)。[4] 4.檢察院敗訴后實體后果如何承擔，應由誰承擔。
筆者認為，就1、2點來看，筆者認為，應從立法上對檢察院民事公訴權(quán)予以規(guī)定，而對其自身起訴案件的民事監(jiān)督權(quán)予以縮減。具體而言，主要包括以下幾個方面：1.明確規(guī)定檢察院對民事公益案件享有起訴權(quán)，并具體規(guī)定其起訴條件、范圍和程序；2.取消檢察院對其自身提起民事公益案件的抗訴權(quán)， 3.明確規(guī)定檢察機關參與民事訴訟與當事人享有同等的訴訟權(quán)利，承擔同等的訴訟義務，禁止檢察院享有特權(quán)。4.明確規(guī)定檢察院敗訴后實體后果的分擔規(guī)則：（1）對檢察院起訴的民事公益案件，如案件是因享有行政管理權(quán)的行政機關的違法作為或不作為引起的，敗訴的實體后果由該行政機關承擔。（2）對于檢察院在民事公益訴訟中故意違法或重大過失行為所導致的敗訴實體后果，由檢察院自行承擔。（3）對其他由檢察機關起訴的民事公益案件的敗訴實體后果，由國家設立的專門公益基金會承擔。
（二）社會團體提起公益訴訟的立法完善
由于社會團體本身的性質(zhì)和地位與檢察機關有較大的不同，因此，從現(xiàn)今立法上看，所需完善的多是一些程序性問題。筆者認為，主要包括以下幾個方面：
第一，社會團體依法律規(guī)定享有民事公訴資格，享有相應的權(quán)利、承擔相應的義務，禁止社會團體享有特權(quán)。
第二，多個社會團體都有起訴權(quán)時，一般應以與案件有最密切聯(lián)系的社會團體為確定標準，如再發(fā)生訴權(quán)爭議，由先被法院立案的社會團體享有參訴權(quán)利。
第三，社會團體對職責范圍內(nèi)的案件提起民事公益訴訟應當發(fā)出公告或通知，請利害關系人發(fā)表意見，意見不一致的，實行少數(shù)服從多數(shù)的表決機制，存在爭議的利害關系人可另行起訴。
第四，社會團體提起民事公訴的敗訴后果由利害關系人承擔，如社會團體在訴訟中有故意違法行為或重大過失行為致使敗訴的，敗訴后果由社會團體承擔，社會團體對其直接責任人享有追償權(quán)。
（三） 公民提起公益訴訟的立法完善
在我國，探求民事公益訴訟的論著大多都將個人排除在民事公訴主體之外，其主要理由是：“1.公民與公益案件不存在爭議；2.不存在權(quán)利被侵害的事實；3.不存在法律上的利害關系；4.不存在訴的利益；5.舉證責任的分配缺乏明確規(guī)定；6.法官調(diào)查權(quán)的限制也制約了公民作為公益訴訟主體的可能”[5]。
筆者認為，從我國現(xiàn)狀來看由公民提起民事公益訴訟具有必要性。這是因為：其一，在我國的歷史傳統(tǒng)中，社會一直是處在禮與法共同調(diào)整的狀態(tài)。因此，人們歷來并不缺乏為弱者伸張正義的優(yōu)良傳統(tǒng)；其二，對自然人行為能力缺失案件提起公訴，公民具有就近先知優(yōu)勢和取證容易優(yōu)勢，更有利于對弱者利益予以救濟；最后，愿意提起公訴的公民的善舉應該得到法律的肯定，而非為其行使設置障礙。
鑒于以上分析，筆者淺談幾點公民提起民事公益訴訟的立法建議：
第一，從立法上賦予公民提起“自然人行為能力缺失”案件的公訴權(quán) ；第二，公民提起“自然人行為能力缺失”案件，應到檢察機關備案，檢察機關認為有必要支持起訴的，可以派員支持起訴；第三，公民提起“自然人行為能力缺失”的公益案件，應經(jīng)利害關系人許可，非經(jīng)利害關系人同意，不能撤訴和處分利害關系人的實體權(quán)利；第四，公民提起民事公益案件，應免交訴訟費用，其敗訴的實體后果由利害關系人承擔；第五，公民提起民事公益之訴勝訴的，法院可以判決被告承擔相關費用，并給于公益起訴人以適當?shù)莫剟睢?/p>
以上幾點粗淺認識尚不足以解決公益訴訟主體范圍制度的所有問題，筆者只是希望這種“三元公益訴訟主體制度”的設想，能起到拋磚引玉之功效，為中國法制的完善盡一點微薄之力。
注釋：
① 這里的“層次”可以理解為行政機關、社會組織、個人等縱向?qū)哟危部梢岳斫鉃樯鐣A層。但是，在公益訴訟中，常常是將兩者混合起來適用的。
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關鍵詞：公益訴訟；檢察機關；制度構(gòu)建
法國最先創(chuàng)建檢察機關代表國家參加公益訴訟，法國的檢察理論認為，檢察機關的職責就是維護公益；在美國，總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯(lián)邦政府和州政府機構(gòu)及立法機關的法律顧問和公共利益的代表；在日本，檢察官代表國家維護秩序及善良風俗，他們不僅可以對個人所犯公罪提起國家公訴，而且可以參加到民事訴訟當中。
一、檢察機關提起公益訴訟的內(nèi)涵。
檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權(quán)利的民事案件，在無人起訴的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢察機關提起公益訴訟活動的開展，不僅有利于維護國家利益、社會公共利益和弱勢群體的利益，而且有利于維護市場經(jīng)濟秩序，彌補市場缺陷，監(jiān)督行政失職行為。
二、檢察機關提起公益訴訟的范圍。
（一）侵犯國有財產(chǎn)案件。侵害國有財產(chǎn)主要有：在國有土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源出讓、開發(fā)過程中，國家或社會公共利益受到損害的；在公共工程招標、發(fā)包過程中，國家或社會公共利益受到損害的；在企業(yè)改革改制過程中，造成國有資產(chǎn)流失的；在國有資產(chǎn)拍賣、變賣過程中，造成國有資產(chǎn)流失的。
（二）公害案件。公害案件主要是通常所說的直接造成不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的環(huán)境污染事件，近年來，環(huán)境污染事件明顯增多，然而由于我國現(xiàn)行法律確立的權(quán)利主體偏離了社會的現(xiàn)實需要，針對環(huán)境污染提起的訴訟卻寥寥無幾。
（三）涉及公民重大利益并損害公序良俗的民事案件。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟，形成了不少行業(yè)壟斷部門，如醫(yī)藥、電信、供電、鐵路等。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后，由于利益驅(qū)動，這些壟斷行業(yè)常借助于其自身實力，人為地分割市場，任意操縱商品價格，破壞市場競爭秩序，甚至是制定一些“霸王條款”，恣意侵害廣大消費者的合法權(quán)益。
（四）其他涉及國家利益、公共利益的重大民事案件。如行政不作為案件，在一些地方，行政機關為本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入，對企業(yè)忽視環(huán)境保護，使得環(huán)境污染和破壞問題日益惡化的問題置之不理。
三、檢察機關提起公益訴訟的方式。
（一）直接以原告的身份提起公益訴訟的方式。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公共利益的案件，在我國，對于此類案件，人民法院受理后，確認屬實的，應當按照《合同法》的規(guī)定，宣告合同無效，使該行為的后果恢復到合同訂立之前的狀態(tài)。改革開放以來我國首起檢察機關以原告的身份提起公益訴訟的1997年5月河南省方城縣人民檢察院對方城縣工商管理論文" target="_blank">行政管理局和湯衛(wèi)東提起民事訴訟案件就是這種方式。
（二）支持公益訴訟方式。在目前法律尚無明確規(guī)定，法院對檢察機關提起公益訴訟持慎重態(tài)度的情況下，檢察機關以支持者的身份參與訴訟，不失為切實有效的可行之舉。在2010年12月，昆明市中級法院審理的以昆明市環(huán)保局為原告，昆明市檢察院作為支持起訴人的環(huán)境污染案件采取了這樣的做法。檢察機關與本案件沒有直接的利害關系，不能作為本案的原告，僅作為支持機關參與進來。
四、檢察機關提起公益訴訟的程序（一）公益訴訟案件的受理。民事公訴案件的訴訟程序應同其它訴訟一樣，檢察機關認為國家利益或社會公共利益受到了侵害，可以自行立案；法院在審理案件時如發(fā)現(xiàn)侵害國家利益或社會公益現(xiàn)象，可以通知檢察機關予以立案調(diào)查；其它機關、個人發(fā)現(xiàn)相關線索時有權(quán)向檢察機關控告。
（二）立案。在立案階段有二個問題要注意：一是立案標準。
對于立案標準，目前各地檢察機關根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的水平和狀況采用不盡相同的標準。但應考慮一些基本的原則：比如符合法律規(guī)定的可訴案件，適合進行公益訴訟案件，有重大影響的案件等。二是立案程序。檢察部門在對案件進行初查之后，決定立案的，應制做《立案決定書》啟動訴訟程序。
（三）調(diào)查取證。檢察機關可根據(jù)自己開展公益訴訟的方式，采用單獨調(diào)取證據(jù)或幫助受害人收集證據(jù)的方法進行，查清問題，調(diào)查證據(jù)就會層次清楚，脈絡清晰，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動權(quán)。
（四）審查起訴。起訴階段是檢察機關開展公益訴訟的極為重要的階段，審查結(jié)束后應制作審查結(jié)論，對應提起訴訟的，可依職權(quán)向法院起訴。目前檢察機關在提起訴訟時主要依據(jù)的是我國《憲法》、《民法通則》及國家對防止環(huán)境污染等方面的法律法規(guī)，訴訟程序主要依據(jù)我國《民事訴訟法》的有關規(guī)定。
（五）出庭支持訴訟。在法院接受起訴，啟動訴訟程序后，檢察機關必須認真做好出庭準備工作，在庭審中要充分運用已掌握的證據(jù)，適時舉證；對對方當事人所舉的證據(jù)進行認真質(zhì)證；并積極參加法庭辯論，做到有理有利有節(jié)，確保勝訴。判決生效后，還要密切關注執(zhí)行情況。
（六）判決的效力。在一般民事訴訟中判決的效力只發(fā)生在當事人之間，那么在公益訴訟中就存在一個判決效力擴張的問題，即不僅對參加訴訟的被代表成員有約束力，而且對于那些未特別授權(quán)給代表人的集團成員也有約束力；不僅對未參加訴訟的主體具有約束力，而且可能對那些根本料想不到主體也具有約束力。
因此，對公益訴訟進行審判而作出的判決就能有效的反映當前社會大眾所普遍關注的利益，能確認符合當前經(jīng)濟發(fā)展的社會價值。
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