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第1篇

誠(chéng)然，只有瘋子才會(huì)放棄強(qiáng)制，但是對(duì)強(qiáng)制的規(guī)范和制約一直是人們所不曾放棄的追求。衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種具體的行政行為，它是指衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在實(shí)施國(guó)家行政管理過程中，對(duì)不履行法定義務(wù)（作為或不作為）的當(dāng)事人運(yùn)用的法定的強(qiáng)制措施，強(qiáng)制當(dāng)事人履行其義務(wù)。它是保證國(guó)家衛(wèi)生行政管理活動(dòng)順利進(jìn)行的一種強(qiáng)有力的行政執(zhí)法手段。由于我國(guó)衛(wèi)生行政立法的不完善以及衛(wèi)生行政執(zhí)法的不健全，在衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐中，或處于“執(zhí)行難”的狀況，或出現(xiàn)“恣意侵害”的現(xiàn)象。筆者在肯定行政強(qiáng)制存在之合理性的前提下，對(duì)我國(guó)衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行制度所存在的主要問題歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏統(tǒng)一立法。

衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的衛(wèi)生行政執(zhí)法制度，必須建立在統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)上。目前我國(guó)有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散不一。有些立法規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行問題，有些卻沒有規(guī)定，即使規(guī)定了的，也十分不統(tǒng)一?！缎姓V訟法》第六十六條表明了一個(gè)原則，即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請(qǐng)法院。很顯然，這一原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)榉梢允裁礃?biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？行政機(jī)關(guān)又如何實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)如何執(zhí)行？責(zé)任由誰承擔(dān)？是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問題，不一而足，要解決這一系列的問題，必須進(jìn)行統(tǒng)一的立法。

（二）衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行缺少指導(dǎo)原則。

如同其他衛(wèi)生行政執(zhí)法制度一樣，衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和規(guī)范。但由于我國(guó)立法并無太多類似的規(guī)定，所以實(shí)踐中濫用衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象十分普遍。在執(zhí)法過程中，不分析情節(jié)嚴(yán)重性，習(xí)慣使用直接強(qiáng)制措施，不善于使用間接強(qiáng)制措施、錯(cuò)誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等，這些問題均需通過統(tǒng)一立法規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行原則加以解決。

（三）衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)與法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃分不清。

目前數(shù)量眾多的衛(wèi)生法律法規(guī)都規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人拒不履行行政決定的，可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從表面上看，這是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在重大權(quán)益問題上尊重司法權(quán)的表現(xiàn)。即行政決定的執(zhí)行涉及相對(duì)人重要權(quán)利，不能由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)隨意行使，必須申請(qǐng)法院予以執(zhí)行。但事實(shí)上，這種規(guī)定并沒有達(dá)到預(yù)想的效果。一方面，法院面對(duì)大量行政強(qiáng)制執(zhí)行案，在人力物力嚴(yán)重不足情況下，往住不是草率行事，就是束手無策；另一方面，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)大量行政決定沒有執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又耗費(fèi)時(shí)間，嚴(yán)重影響了行政效率。

由于立法的原因，目前我國(guó)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)和法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界限。很多衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)因沒有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，大量的申請(qǐng)執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān)。

法院由于僅進(jìn)行審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，使得很多申請(qǐng)執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機(jī)關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭、巡回法庭等機(jī)構(gòu)，法院出名義，行政機(jī)關(guān)出錢出辦公設(shè)施，共同進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，以至于分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。這些現(xiàn)象說明，把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡(jiǎn)單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制所有決定的設(shè)想有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，強(qiáng)制執(zhí)行須取得法律特別授權(quán)的大趨勢(shì)，在目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，自行執(zhí)行力量極不均衡的條件下，這種做法也不足取。

（四）衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的難度很大。

行政機(jī)關(guān)只能就本轄區(qū)內(nèi)由自己管理的事務(wù)作出具體決定，而且每個(gè)機(jī)關(guān)的執(zhí)行手段都是特定的，這樣原決定機(jī)關(guān)往往必須請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)其管理目的。但是我國(guó)立法中規(guī)定協(xié)助執(zhí)行的條款屈指可數(shù)，實(shí)踐中又難以執(zhí)行。特別是涉及銀行、工商、物價(jià)等部門的強(qiáng)制執(zhí)行中。要求有權(quán)機(jī)關(guān)或單位協(xié)助執(zhí)行非常困難。如衛(wèi)生部門作出的罰款決定，在相對(duì)人拒不履行的情況下，只能請(qǐng)求銀行強(qiáng)制劃撥或凍結(jié)存款，而銀行因業(yè)務(wù)或信譽(yù)關(guān)系不愿協(xié)助執(zhí)行，衛(wèi)生部門便無能為力了。又如衛(wèi)生部門在執(zhí)行處罰過程中，如遇到抗拒，需請(qǐng)求公安部門予以協(xié)助，這類請(qǐng)求往住不易得到滿足。所以，通過立法明確規(guī)定衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的協(xié)助機(jī)關(guān)、單位是必要的。

鑒于存在以上問題，通過立法明確衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，劃分法院與衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)限非常必要。《行政訴訟法》第六十六條賦予行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即對(duì)于法律、法規(guī)沒有規(guī)定須向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)可以自己執(zhí)行。今后，尚須由統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行法進(jìn)一步明確劃分法院與行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限。以保證所有行政決定都能得到及時(shí)執(zhí)行。同時(shí)也應(yīng)對(duì)協(xié)助執(zhí)行、委托執(zhí)行等問題作出明確規(guī)定。

筆者以為，擴(kuò)大衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并不會(huì)導(dǎo)致?lián)p害相對(duì)人的合法權(quán)益。過去有些人一直主張限制行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)制執(zhí)行盡可能納入司法執(zhí)行的渠道，似乎不然就會(huì)導(dǎo)致行政專斷，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為當(dāng)前已經(jīng)有條件適當(dāng)擴(kuò)大衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不應(yīng)該作過多限制。其理由是，某些衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)管理職能逐漸增加，執(zhí)行任務(wù)愈益繁重，沒有必要的執(zhí)行手段勢(shì)必嚴(yán)重影響行政效率。同時(shí)，由于衛(wèi)生行政執(zhí)法水平的提高，立法的完善化，衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的事先事后監(jiān)督機(jī)制的健全，特別是《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的實(shí)施，行政管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服可以提起復(fù)議或訴訟，形成了法院對(duì)衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的司法監(jiān)督和事后救濟(jì)手段，在這種情況下，賦予衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)較大的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，一方面將有利于提高行政效率，減少對(duì)干相對(duì)人違法不究、違法難究等不良現(xiàn)象，另一方面，也可以消除某些人擔(dān)心產(chǎn)生行政專斷，損害相對(duì)人合法權(quán)益等后果的顧慮。

（五）衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整，程序不健全，缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。

享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)拒不執(zhí)行衛(wèi)生行政決定的情況，往往力不從心，難以達(dá)到迫使相對(duì)人履行義務(wù)的目的。例如《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有其他強(qiáng)制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰是無法迫使相對(duì)人履行義務(wù)的。此外，諸如沒收違法得所，沒收非法財(cái)物等衛(wèi)生行政處罰如何執(zhí)行，則找不到相應(yīng)措施。不享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行起來就更為艱難，由于沒有法律授權(quán)，所有行政決定的執(zhí)行都須申請(qǐng)法院，以至于一些數(shù)額較小，又無爭(zhēng)議的罰款沒收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院久拖不決