時間：2023-09-11 17:27:14
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【關鍵詞】財務；控制；問題與對策
進入新世紀以來，內(nèi)控問題越來越受到政府、學界的關注。很多單位也對內(nèi)控制度等方面進行了規(guī)范，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設還是不完善。行政事業(yè)單位用的是財政資金，花的是納稅人的錢。為了提高資金的使用效益、提高工作效率，亟須進行內(nèi)控建設。
1.目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題
1.1內(nèi)控意識相對薄弱，特別是領導的內(nèi)控意識淡薄
內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。行政事業(yè)內(nèi)控意識相對較為薄弱，特別是領導的內(nèi)控意識淡薄。主要表現(xiàn)在：
1.1.1對內(nèi)部控制重要性的認識不夠
許多單位的主要領導缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，有的領導甚至認為，單位使用的是財政資金，資金完了再申請，不講究資金的使用效益。因此對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠，抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。
1.1.2對財務工作重視程度不夠
財務與會計的基本功能是核算與控制（或監(jiān)督），但在實際工作中，許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”，多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色。導致沒有形成科學的預算和決策，資金存在浪費現(xiàn)象。
1.1.3對經(jīng)費支出缺乏控制意識
許多單位目前尚未為各項經(jīng)費支出建立明確、合理的開支范圍和標準，對不少經(jīng)費支出采用實報實銷制度，致使財務監(jiān)督與控制流于形式，只要有相應審批人員簽字同意，會計人員就要實施報銷。
1.2會計基礎工作薄弱，財務管理制度不健全
有效的管理控制需要有堅實的基礎，包括制度建設、人員業(yè)務水平及職業(yè)道德等。當前，部分行政事業(yè)單位財務會計基礎工作仍較薄弱，主要表現(xiàn)在：
1.2.1財務人員業(yè)務水平不高
絕大部分行政事業(yè)單位都有專業(yè)的會計人員，但還有部分單位，由于編制少、經(jīng)費緊張等原因， 沒有配備專業(yè)的會計人員。而是由其他人員兼職。因此，這部分單位財務人員業(yè)務水平不高，專業(yè)知識欠缺，會計基礎工作薄弱。
1.2.2財務管理制度不健全
有的單位還沒有單獨制定適合本單位的財務管理制度，許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例，而且沒有相應的制度保證，工作中隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財務方面的管理制度，但不完整。部分單位內(nèi)部財務制度陳舊，相關制度已不適合當前工作。
1.2.3印鑒保管上的漏洞較多
應該說這是會計基礎工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務章和法人章交由財務部門負責人，還有的單位將支票、財務章和法人章同時由會計一人保管，出納形同虛設。沒有嚴格執(zhí)行“會計出納分設、支票印鑒分管”的基本財務制度。
1.3會計核算不規(guī)范，資產(chǎn)管理混亂
部分單位的會計核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：
1.3.1原始憑證管理不規(guī)范
有些單位對原始憑證審核粗糙，原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)，甚至沒有售貨單位蓋章；手續(xù)不嚴密，購買實物的憑證只有領導簽批，沒有驗收人簽字。有的發(fā)票只有一個總額，沒有具體明細和清單。還有使用假發(fā)票，虛列支出，套取資金。
1.3.2固定資產(chǎn)管理混亂，制度不健全
有的單位固定資產(chǎn)賬上有但實際上已經(jīng)不存在了，而實際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價入賬，形成賬外資產(chǎn)。有的單位甚至沒有固定資產(chǎn)臺賬，管理與使用脫節(jié)。有些還能使用的資產(chǎn)過早報廢，形成浪費。大多數(shù)沒有財產(chǎn)定期盤點制度。
1.4內(nèi)部控制方法體系不夠完善
業(yè)務流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的。部分單位內(nèi)部財務與會計控制方法體系很不完善，主要表現(xiàn)在：
1.4.1崗位設置不規(guī)范，不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍
關鍵不相容職務分離是內(nèi)部牽制制度的重中之中。按照《會計法》的規(guī)定，關鍵不相容職務一般包括：授權批準與業(yè)務經(jīng)辦、業(yè)務經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務經(jīng)辦與稽核檢查、授權批準與監(jiān)督檢查等。但在實際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，部分單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務未能合法合理分離。
1.4.2授權審批的金額界限不明，授權審批制度有待改進
授權審批是內(nèi)部控制的重要方法，它要求單位在實施內(nèi)部控制時要有明確的授權審批主體、授權審批金額權限和審批流程。但從調(diào)查情況看，許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度，沒有形成審批制度。這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應，但有可能影響財務控制的實際效果，并使單位內(nèi)部的財務監(jiān)督檢查流于形式。
2.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的對策及建議
2.1增強內(nèi)控意識，強化單位負責人的會計與內(nèi)控責任
單位負責人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務會計工作和內(nèi)部控制制度建設的“第一責任主體”意識，還必須強化對行政事業(yè)單位主要負責人及一些相關領導在內(nèi)部控制方面的培訓學習。
2.2加強會計基礎工作，強化會計系統(tǒng)的控制作用
會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財政“節(jié)流”奠定堅實的基礎，還必須重視改進行政事業(yè)單位的會計基礎工作，強化會計系統(tǒng)的控制作用。強化會計工作基礎，需要財政機關建立對行政事業(yè)單位的會計基礎工作的全面檢查制度，并加強財務人員的繼續(xù)教育培訓，以提高業(yè)務水平的工作能力，并建立相應的獎懲制度。
2.3健全單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為
【關鍵詞】基層行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題及對策
為了進一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年11月29日了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求各級黨政機關、人民團體和事業(yè)單位于2014年1月1日起執(zhí)行。自2014年施行以來，督促了各級行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建立，在不同程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動，有利于內(nèi)控目標的實現(xiàn)，為依法治國、順利完成“十三五”規(guī)劃奠定基礎。相較于企業(yè)內(nèi)控體系的成熟，基層行政事業(yè)單位由于機構龐雜人數(shù)眾多，經(jīng)費保障方式多元化，且經(jīng)濟活動不是單位的中心工作，績效評價難以量化，導致單位內(nèi)控體系建立相對滯后，對照內(nèi)控規(guī)范的條例，筆者將側重從基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施過程中存在主要問題入手進行分析并探討解決方法。
一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施存在的突出問題
1.內(nèi)控意識不強，組織機制建設不到位
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中明確規(guī)定，“單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責”，一些行政事業(yè)單位領導內(nèi)控意識較為淡薄，重業(yè)務發(fā)展，輕內(nèi)部管理，對于下發(fā)的內(nèi)控文件學習流于形式，認為內(nèi)部控制只是財務部門的事，內(nèi)控理念缺乏，有的領導長期“一支筆”“一言堂”，甚至還認為內(nèi)部控制是對自己的控制，建立內(nèi)部控制反而成了捆住自己的“緊箍咒”?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定：“單位應當單獨設置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。”有些基層單位沒有及時建立內(nèi)部控制職能機構，簡單地將財務的會計控制等同于單位的內(nèi)部控制；有些基層單位雖然確定了內(nèi)控的職能部門或牽頭部門，但單位各部門之間職責分工不明確，內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制不到位，導致內(nèi)控相關工作機制無法制定和推行。
2.風險評估不足，配套管理制度不完善
風險評估決定了內(nèi)部控制的方向要求，目前隨著經(jīng)濟業(yè)務的發(fā)展，新的情況層出不窮，一些基層行政事業(yè)單位對管理過程中內(nèi)部或外部的各種因素導致的風險識別和評估不足，而這些風險將不同程度地影響單位內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)；另一方面根據(jù)適應性原則要求“內(nèi)部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善?！辈糠只鶎有姓聵I(yè)單位相應的內(nèi)控制度不健全，有的內(nèi)控管理制度與國家有關管理制度脫節(jié)，有些單位現(xiàn)行的規(guī)定、流程、制度主要用于應付上級檢查，不與工作實際相結合，得不到嚴格的執(zhí)行，形同虛設，沒有發(fā)揮應有的控制作用。
3.專業(yè)能力缺乏，內(nèi)控監(jiān)督機制不健全
內(nèi)控監(jiān)督是單位對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，及時加以改進。它是實施內(nèi)部控制的重要保證，是對內(nèi)部控制的控制。要想使基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制逐漸完善，則需要完善行政事業(yè)單位的監(jiān)督機制，而當前的行政事業(yè)單位并沒有完善的監(jiān)督機制和內(nèi)審人員，其審計的權威與獨立性有待加強，這種現(xiàn)象導致在審計過程中會不同程度受到其他部門的干擾，進而使審計達不到預期的結果；另一方面，有的行政事業(yè)單位建立起監(jiān)督機制，但是監(jiān)督力度不夠，內(nèi)部審計人員專業(yè)能力不足，部分單位缺乏專業(yè)的審計人員或總體素質不高，有些單位直接將內(nèi)部監(jiān)督工作委托給，而有些中介機構對行政事業(yè)的業(yè)務不熟悉，內(nèi)部審計只專注于財務的會計審計，沒有對單位的內(nèi)控進行全面評價，加上一些單位沒有危機感與緊迫感，對發(fā)現(xiàn)的一些問題重視程度不夠，只求不出大事，安于一時，得過且過，使內(nèi)部監(jiān)督機制形同虛設，無法發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。
4.考核機制不健全，員工積極性不高
有效的考核機制是內(nèi)部控制的重要保證，而當前的行政事業(yè)單位往往缺少完善的考核制度與權責分明責任制，導致行政事業(yè)單位的工作人員怠于工作，缺少危機感，大大影響了內(nèi)控制度執(zhí)行的積極性與主動性，使內(nèi)控無法發(fā)揮預期效果。
二、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體措施
1.強化內(nèi)控意識，建立內(nèi)控組織保障機制
一要加大制度學習和內(nèi)控宣傳，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。要充分認識內(nèi)部控制的必要性和重要性，提高內(nèi)控意識，首先要做的就是強化單位領導者的內(nèi)部控制意識，并促使他們要定期的學習內(nèi)部控制方面的知識，重視內(nèi)部控制制度的建設。另外將內(nèi)控意識貫徹落實到全員的工作中去，定期對他們進行培訓，從而使單位上下對內(nèi)部控制知識的統(tǒng)一認識，根據(jù)內(nèi)部控制自身具有的風險及容易失控的特點，與單位實際情況相結合，向單位各級人員宣傳內(nèi)部控制風險管理理念，以此調(diào)動單位各個職能部門承擔內(nèi)部控制責任的意識。二是要建立內(nèi)部控制組織保障機制，單獨設立內(nèi)控職能部門或聯(lián)合辦公機構，充分發(fā)揮經(jīng)濟活動相關部門或崗位的職能作用，建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用。
2.有效風險評估，完善配套管理制度
風險評估過程是全面而復雜的，識別和分析風險是一個重復不斷的過程，這需要行政事業(yè)單位認真關注各單位（部門）中各個領域的風險，要結合業(yè)務實際和工作性質認真梳理本單位的業(yè)務流程并進行風險評估，制定切實有效的風險控制措施，明確內(nèi)控的關鍵崗位和各部門職權，對現(xiàn)有規(guī)章制度進行修訂，與時俱進，并制定一些針對性強、操作性強的內(nèi)控制度。
3.提高專業(yè)能力，健全內(nèi)部控制監(jiān)督機制
行政事業(yè)單位應當設置內(nèi)部審計部門，并確保機構設置、人員配備和工作獨立性，負責對行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行情況、會計報告的編制和披露情況進行監(jiān)督檢查，更好地實施對內(nèi)部管理控制、內(nèi)部會計控制和財務控制的再監(jiān)督；要加強內(nèi)控專業(yè)人員特別是審計人員的專業(yè)培訓，建立一支政治素質好，業(yè)務能力強、職業(yè)道德水平高的審計隊伍，確實達到內(nèi)部控制制度提出的要求。同時要發(fā)揮單位紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督作用，嚴格執(zhí)行黨的紀律，抓好黨風廉政建設，堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭，確保政令暢通，促進監(jiān)察對象正確履行職責，依法辦事，廉潔奉公，勤政高效為人民服務。
4.建立有效的激勵機制，提高員工積極性
行政事業(yè)單位需要建立公正的考核制度，使員工增加危機感，使員工更具有風險意識，為內(nèi)控發(fā)展保駕護航，做到領導與員工都要獎懲分明，這樣才會調(diào)動員工積極性，促進內(nèi)控效果優(yōu)化，使內(nèi)部控制制度快速發(fā)展。
三、結束語
我國各行政事業(yè)單位已經(jīng)全面進入實施階段，內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)性且復雜的工程，所以行政事業(yè)單位應該根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，分析自身存在的問題，強化內(nèi)控意識，建立內(nèi)部控制組織和監(jiān)督機制，形成有效的考評制度，提高專業(yè)人才的職業(yè)素質，不斷改善內(nèi)部管理，提高辦事效率，促進我國行政事業(yè)單位健康事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。
參考文獻：
關鍵詞：捕訴環(huán)節(jié)；寬嚴相濟；問題及對策
當下，實施寬嚴相濟刑事司法政策，構建和諧社會，正在成為我國具有廣泛社會認同感的共同目標。2007年1月，為了在檢察工作中切實貫徹寬嚴相濟刑事司法政策，最高人民檢察院在其頒布的《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》(以下簡稱高檢院《意見》)中。明確規(guī)定了檢察機關貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的指導思想和原則，要求檢察機關建立健全貫徹該政策的檢察工作機制和辦案方式。但是，由于我們在執(zhí)法理念、法律規(guī)定、隊伍素質等方面存在一些問題，致使檢察機關在貫徹該政策過程中并未很好體現(xiàn)該政策的精神，制約著該政策的實施。下面，筆者結合實踐，就捕訴環(huán)節(jié)貫徹寬嚴相濟刑事司法政策中存在的問題進行分析并提出相應的解決對策。
一、存在的問題
(一)標準尚未明確，缺乏可操作性
目前，寬嚴相濟刑事司法政策在很多方面是一些原則性的籠統(tǒng)的規(guī)定，對適用無逮捕必要或不起訴沒有具體可行的標準，即使是高檢院《意見》中提出了“無逮捕必要”應當把握的七個方面的因素和[2007]高檢訴發(fā)第63號文《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》列舉的適用相對不起訴五種情形，雖已經(jīng)具有較強的政策指導性，但在表述形式和內(nèi)容上與法律關于從輕、減輕、免除處罰情形的規(guī)定大致相似，對是否適用以及如何適用的問題沒有明確具體的要求，缺乏全面完備的適用標準。在處理具體案件時可操作性不強，個案裁量基本上仍然依賴承辦人員的主觀判斷。對于同一案件，不同時期、不同地區(qū)、不同承辦人員對犯罪性質、情節(jié)、主觀惡性、危害后果、可能判處的刑罰等都可能產(chǎn)生不同的評估，對于確定是否具有不捕不訴必要的，往往也會導致不同的認定。這樣，極容易造成當寬不寬、當嚴不嚴的局面。
(二)“夠罪皆捕、捕了就訴”的觀念根深蒂固
由于我國在傳統(tǒng)上一直奉行國家本位主義的訴訟觀念，長期以來強調(diào)的是國家職權在刑事訴訟中的廣泛運用，注重發(fā)揮刑事訴訟追訴犯罪、懲治犯罪的功能，對刑事訴訟的人權保障機制則相對輕視乃至忽視。1996年刑事訴訟法對我國原有的強職權主義訴訟模式雖然進行了根本性改造，但是，“夠罪皆捕、捕了就訴”的執(zhí)法觀依然存在。在捕訴領域中的表現(xiàn)，就是有人認為。打擊與保護是一對矛盾。尤其結合當前的社會治安狀況，認為要體現(xiàn)打擊的效果，必須以犧牲犯罪嫌疑人、被告人的合法權利為代價；有人認為，審查逮捕、審查起訴工作的任務就是打擊犯罪，使被告人判刑，如果多提保障人權，勢必會導致打擊不力。甚至產(chǎn)生使犯罪分子逍遙法外的后果。這種工具主義的法律觀雖與現(xiàn)代司法理念相悖，但并不違反現(xiàn)行刑事法律規(guī)定。因此，它在一定程度上制約了寬緩刑事政策在捕訴環(huán)節(jié)中的有效貫徹。
(三)因司法腐敗而擔心被誤解為辦人情案
司法腐敗作為社會權力腐敗的一部分，也呈愈演愈烈之勢，并引起社會的強烈不滿。可以毫不夸張地說，司法腐敗幾乎已經(jīng)擴散到每一個司法機關，滲透到每一個司法環(huán)節(jié)，成為司法機關久治不愈的頑癥和惡性腫瘤。而檢察機關對案件作出的不捕不訴處理的決定，其實質是在犯罪嫌疑人有犯罪事實的情況下不被羈押或不以犯罪論處。是檢察機關對案件作出的帶有終局性質的決定，屬于檢察權中一項十分重要的實質性權力。不逮捕決定的作出意味著犯罪嫌疑人可以早日擺脫羈押的痛苦，獲得人身自由；不起訴決定則意味著刑事訴訟程序的終止，犯罪嫌疑人不再處于被追究刑事責任的狀態(tài)，被不起訴人就不再是犯罪嫌疑人或被告人。這對犯罪嫌疑人。尤其是對在押的犯罪嫌疑人來說，具有相當?shù)恼T惑性。因此，犯罪嫌疑人及其家屬往往將不捕不訴作為追求的目標，努力的方向。由此進而導致有關領導機關、社會各界人士和廣大人民群眾對于檢察機關不捕不訴權的正確行使“倍加關注”，唯恐放權檢察官會加劇司法進一步的腐敗，唯恐檢察機關作不捕不訴的案件中藏有“貓膩”，唯恐檢察人員將不捕不訴案件辦成人情案、關系案、金錢案。這樣，檢察人員在行使不捕不訴權力的過程中，顯得謹小慎微、膽戰(zhàn)心驚，如臨深淵、如履薄冰也就不足以為奇了。
(四)“以捕代偵，以捕安民”現(xiàn)象非常普遍
據(jù)統(tǒng)計，在經(jīng)法院判決有罪的案件中，95％以上的被告人被采取了逮捕強制措施。我國刑事訴訟法雖然沒有規(guī)定逮捕是刑事訴訟的必經(jīng)程序，但從實踐看，逮捕不是刑事追訴的例外卻成為了必經(jīng)程序。其實，早在1966年聯(lián)合國第21屆大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》第9條中就明確規(guī)定，各個締約國應當以保釋作為原則，羈押作為例外。保釋本來屬于英美法系特有的一項以保護人身自由為目的的程序法制度，但是由于它有兩大優(yōu)勢，既反映了人權保障的共同需要，并且可以節(jié)約國家為羈押所需的財政開支及管理上的資源，因而逐步為大陸法系國家所廣泛認同。目前，除意大利外，大陸法系國家普遍實行保釋制度。我國長期以來偵查中心主義的理念仍占據(jù)主導地位，逮捕完全為了偵查，一切訴訟活動就是為了偵破案件。為了獲得偵查的時間，逮捕成為了偵查的附庸，以至于對絕大部分案件的犯罪嫌疑人都適用了逮捕，完成失去了逮捕自身的價值和品質。同時，由于不捕后可能發(fā)生犯罪嫌疑人逃跑、自殺或者再次危害社會等情形，再加上審查逮捕階段距案發(fā)不久，往往是矛盾集中的階段，當事人不愿調(diào)解或沒有調(diào)解好，被害方未得到賠償。因擔心適用輕緩的刑事政策不批捕犯罪嫌疑人后，有可能導致矛盾激化，擔心不批捕被害方會上訪鬧事，埋下治安隱患，故檢察機關從“求穩(wěn)怕錯”的思想出發(fā)，承受較大壓力，顧慮重重。實踐中辦案人員對有證據(jù)證明有犯罪事實的犯罪嫌疑人往往不愿意冒風險，往往一捕了之，將犯罪嫌疑人羈押于看守所便“高枕無憂”。
(五)認為不捕不訴會影響訴訟效率
對輕微刑事案件作出不捕不訴決定確實會增加承辦人員的工作量。按照目前的工作程序，承辦人員除了正常的審查閱卷外，對于此類案件，檢察院內(nèi)部還存在著層層審批案件的機制。以檢察機關適用相對不起訴為例，根據(jù)有關規(guī)定，檢察機關對擬作相對不起訴的案件，在承辦人提出意見，經(jīng)部門負責人審查同意后。報主管檢察長、檢察長批準，最后由檢察委員會討論決定。如果檢察委員會討論有分歧意見，則要報同級人大常委會或者上一級檢察委員會審定。如果是檢察機關直接受理偵查的職務犯罪案件，則應增設人民監(jiān)督員監(jiān)督程序和上一級檢察機關審批程序。在當前案多人少矛盾非常突出的情況下，許多案件承辦人因此不理解，認為不如直接逮捕起訴更省事，何必浪費有限的司法資源，影響訴訟效率。
(六)認為對外來人員適用不捕會妨礙訴訟
人口遷移學理論表明：在二元制(城鄉(xiāng))經(jīng)濟結構的國家，決定人口流動的內(nèi)在因素是城市的工資水平和就業(yè)概率。直至城市的工資水平等同于農(nóng)業(yè)部門的工資水平，農(nóng)村勞動力向城市流動才會停止。如果人口遷移的政策有限制轉為鼓勵的話，到2020年中國至少還有3億農(nóng)民進城。檢察機關在處理案件時，由于本地人一般有固定住所等原因，對于本地人適用取保候審等其他強制措施的較多，而對于外來人員犯罪嫌疑人而言，因過分強調(diào)保障訴訟的順利進行，批準逮捕是常態(tài)，而大量外來人員被逮捕，其中不乏有較為固定住所、職業(yè)的人員。這與我國法律上人人平等的原則相違背。外來人員犯罪的主要原因不外乎境遇的差異、沒有技能、沒有生活來源，批準逮捕并被羈押之后。會加大他們將來在社會生活中的困難，重新犯罪的幾率比較大。
(七)評估機制的不科學
在寬嚴相濟刑事司法政策實施以后，高檢院主要領導在有關會議上多次反復強調(diào)，檢察機關不應當把不捕不訴率列為績效考核指標。同時，上級院也相繼在考核工作中取消了對于不捕不訴的控制率，但是卻將不捕不訴案件列為檢務督察的重點督察對象，把開展對不捕不訴案件的專項督察作為每年檢務督察的一項經(jīng)常性工作，而對逮捕和起訴的案件卻一般不予督察和評估。除了上級院和本院有明確的督察要求外，地方各級黨委政法委、人大、政協(xié)在其組織的定期或者不定期專門執(zhí)法檢查中，也都把不捕不訴辦案的情況列為重點檢查范圍。當然，這種督察主要是為了防止濫用不捕不訴權，遏制司法腐敗。但這也帶來了負面影響，下級檢察院為了規(guī)避風險，提高業(yè)績考核的成績，就盡可能地少用甚至不用不捕不訴手段，對一些本來完全可以不捕不訴處理的案件也批準逮捕、提起公訴，認為反正這些案件在事實和證據(jù)方面都符合逮捕起訴條件，即使起訴法院也不可能被判無罪。
二、對策建議
(一)轉變執(zhí)法理念，科學把握寬嚴相濟刑事司法政策的內(nèi)涵
黨的十六屆六中全會指出，要實施寬嚴相濟的刑事司法政策，不斷促進社會和諧。這表明在新的歷史時期，貫徹寬嚴相1濟刑事政策已經(jīng)成為黨和國家既定的基本方針政策。從寬嚴相濟刑事政策中寬與嚴的關系上來說，寬與嚴是相輔相成，相互依靠，相互依賴，互相轉化的辯證統(tǒng)一體?！皩挕毕鄬τ凇皣馈倍嬖冢皣馈币蛴袑挾@出嚴的份量。寬并不是放縱犯罪，隨意擴大無罪的條件；寬是在法定的限度內(nèi)有條件地放寬刑罰，否則不是寬大為懷。嚴也是有條件，不能使不構成犯罪的行為列入犯罪范圍，它是在法定范圍內(nèi)的嚴懲。貫徹寬嚴相濟刑事政策不是一朝一夕之功，也非畢其功于一役，而是一個系統(tǒng)長期的工程。對寬嚴相濟刑事政策的研究必將帶來我們刑事法領域的一次革命，許多原有的檢察司法理念將面臨轉變或被替代，并引入一些新理念。這些理念應當包括司法人性化理念、司法高效理念、司法民主理念和司法中立理念等。
(二)健全相關配套制度和措施
寬嚴相濟刑事政策將貫穿于包括刑事立法、執(zhí)法和司法等在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)，并適用于所有刑事偵查、檢察及審判和執(zhí)行活動。它既可以體現(xiàn)于實體法的運用中，也可以體現(xiàn)在程序法的貫徹中，還可以二者兼具。因此，必須將其納入到整個刑事法體系和輕緩化大環(huán)境下綜合考慮，建立健全相關的配套措施和制度，才能保障其良性運行。一是完善社區(qū)矯正制度。在我國，無論是行使權力的國家司法機關，還是象牙塔中的學者們，都對此制度寄以厚望，以期成為解決中國刑罰體系中諸多問題的靈丹妙藥，要建立由實行減刑為主，變?yōu)榧籴尀橹鞯默F(xiàn)代行刑政策。二是建立暫緩起訴制度。暫緩起訴主要適用于輕罪，對重罪一般不予適用。我國沒有關于暫緩起訴的規(guī)定，對作不起訴的案件，檢察官缺乏對犯罪嫌疑人深入充分的考察監(jiān)督，使得不起訴的法律效果和社會效果都不十分理想。而暫緩起訴避免了沒有對犯罪嫌疑人進行考察監(jiān)督而作出起訴或不起訴決定的草率性，有利于對犯罪嫌疑人的教育挽救。三是完善取保候審制度。進一步擴大取保候審的適用范圍，完善《刑法》相關內(nèi)容，對于一般刑事犯罪均可適用取保候審措施，同時為增加取保候審的約束力，建議將取保候審期間故意逃避追訴的，納入刑法第316條脫逃罪予以懲處。在保證物方面也應有所擴大，包括合法的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，而不能僅限于現(xiàn)金擔保形式。四是擴張相對不起訴行使范圍。由于現(xiàn)行刑訴法對于相對不起訴的范圍僅限于輕微犯罪，排除了考慮行為人主觀惡性和人身危險性大小而適用相對不起訴決定之可能性，遏制了不起訴制度中起訴便宜主義之機制發(fā)揮。基于理論和立法發(fā)展的趨勢。擴大檢察官的不起訴裁量權已經(jīng)成為世界的趨勢。
(三)繼續(xù)堅持嚴打方針不動搖，對嚴重刑事犯罪依法從嚴從快逮捕起訴
盡管嚴打只是治標之策不是治本之道。但自改革開放以來，我國便進入了社會轉型的快速發(fā)展階段。中國社會由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會、封閉型社會向開放型社會、人治社會向法治社會轉變。尤其是進入2l世紀之后，在政治民主化、經(jīng)濟壘球化、各國經(jīng)濟、政治、文化、法治等方面互相影響、互相融合的趨勢日益增強的大背景之下，中國人的政治思維與法律精神更是加速由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉換。同時，在這一社會的急劇轉型的關鍵時期，社會矛盾凸顯，一些嚴重犯罪的發(fā)生率居高不下，有必要繼續(xù)對這些犯罪采取高壓態(tài)勢，從嚴從快逮捕起訴。高檢院《意見》指出，“嚴打”是寬嚴相濟刑事司法政策的重要內(nèi)容和有機組成部分，是貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的重要體現(xiàn)，必須堅定不移地堅持。……該批捕的要堅決批捕，該起訴的要堅決起訴，及時、準確、有力地予以打擊。當前，要依法嚴厲打擊嚴重危害社會治安的犯罪和嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪以及依法嚴肅查辦貪污賄賂、瀆職侵權等國家工作人員職務犯罪。
(四)科學、客觀地分析不捕不訴率
在逮捕起訴工作中，檢察機關把不捕不訴率作為辦案質量預警指標的一項內(nèi)容，人為地控制不捕不訴案件的數(shù)量，甚至規(guī)定不捕不訴率。這種人為控制不捕不訴率的做法，單從案件管理的角度來說是有其積極意義的，它是業(yè)務管理的常用手段，是行政化管理在司法領域中的移用。但它既侵犯了犯罪嫌疑人的合法權益，也影響了，檢察機關的聲譽，更不符合訴訟規(guī)律。因為不捕不訴案件的多少，是不可能事先用一個固定的數(shù)額將其限制，而是由案件本身決定的，一段時期內(nèi)出現(xiàn)多少起不捕不訴案件并非是檢察機關的人為意志。案件本身符合不捕不訴條件的，就應當依法決定不予逮捕起訴；符合逮捕起訴條件的，就要堅決依法逮捕起訴。如果片面強調(diào)少用不批準逮捕權、不起訴權，硬性規(guī)定不捕不訴案件的數(shù)量比率，其結果必然是濫用逮捕權、起訴權。在貫徹寬嚴相濟刑事司法政策、構建和諧社會的新的歷史條件下，不予逮捕起訴更加符合刑罰個別化和輕刑化，更加有利于教育、改造、預防、挽救罪行較為輕微的人，實現(xiàn)刑事法律的目的。要改變過去人們對不捕不訴權采取“少用、慎用”等消極態(tài)度，轉變“控”和“防”等被動思想的指導。要在“充分合理適用”標準的框架下，盡可能地在“放”和“擴”方面做些文章。_因為過低的不捕不訴率，一方面弱化了檢察機關的法律監(jiān)督職能，有使檢察機關逮捕起訴工作程序化、形式化的不當傾向；另一方面，也導致監(jiān)管場所人滿為患，監(jiān)禁成本是一個天文數(shù)字。檢察機關要緊密結合各地的司法和辦案實際；順應客觀形式不斷變化的需要，使寬嚴相濟刑事司法政策能夠通過不捕不訴率考核指標得以體現(xiàn)和貫徹。
(五)擴大刑事和解適用范圍，修復被損害的社會關系
一是要明確刑事和解的價值取向。和解有利于更好地維護被害人的權益和實現(xiàn)犯罪人再社會化，改善犯罪人與被害人之間的關系，提高訴訟效率。二是明確和解適用的條件主要包括：犯罪嫌疑人所犯罪刑為輕罪，且事實清楚，犯罪嫌疑人對犯罪事實無異議并自愿認罪；檢察機關必須是基于公共利益的考慮；須經(jīng)犯罪嫌疑人與被害人同意，并達成和解協(xié)議；犯罪嫌疑人必須履行相應的義務。三是偵查監(jiān)督部門作為履行檢察機關刑事立案監(jiān)督職能的具體職能部門，對于達成刑事和解的案件，可以作出或監(jiān)督公安機關作出非犯罪化或非司法化處理。這既是與法有據(jù)，又體現(xiàn)公安機關和檢察機關互相配合、互相制約的刑事訴訟原則，避免司法擅斷和司法腐敗。四是推行和解不起訴制度。和解不起訴是指被害人與加害人在人民檢察院的主持下，通過加害人向被害人認罪悔過，求得被害人的諒解，雙方達成和解的協(xié)議之后，由檢察院作出不起訴決定。這一制度設計既充分發(fā)揮了檢察機關的作用，又消除了被害人、加害人之間對立、緊張的關系，促進了和諧社會的構建。
關鍵詞：糧食直補政策；穩(wěn)定農(nóng)民收入；監(jiān)督體系
為了調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，更好地推動國有糧食企業(yè)改革，中央進行了統(tǒng)一部署，2004年，我國農(nóng)村相繼續(xù)實施糧食直補政策，對實際種植水稻的農(nóng)戶每畝直接補貼20元。2006年，基于化肥、柴油等農(nóng)資價格上漲的原因，國家開始對種糧農(nóng)民發(fā)放綜合補貼，補給的標準是水稻每畝15元，小麥每畝10元據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2011年，我國累計發(fā)放糧食直補（水稻）和農(nóng)資綜合直補資金2.02億元，幫助農(nóng)民減負增收近4億元。
糧食直補政策對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全起到了積極作用。糧食生產(chǎn)量逐步穩(wěn)定，農(nóng)民收入增加，同時也改善了黨群干群關系，有效減少了沖突和矛盾，并在一定程度上促進了城鄉(xiāng)二次元結構轉變，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具規(guī)?；鸵?guī)范化，提高了生產(chǎn)效率和產(chǎn)量，也同樣存在諸多問題，亟待在實踐中加以優(yōu)化完善，經(jīng)歸納總結發(fā)現(xiàn)其中問題主要分為以下幾個方面：
一、糧食直補政策執(zhí)行主體敷衍應付，直補對象難以準確核實。
由于我國對種糧農(nóng)民的直接補貼大都采用以計稅面積進行補貼，因此執(zhí)行者要逐戶核查、登記填報面積，但由于農(nóng)民種植自由行較強、過度分散經(jīng)營，每一年的種植面積和品種的變化都很大，核實這些數(shù)據(jù)需要花費很長時間和大量精力，而登記填報面積時間緊，任務繁重，帶來很大的工作量，導致某些地方只能省事從簡在規(guī)定時間里完成任務，直接從已有的計稅面積匯總資料中摘取數(shù)字來進行填報。
二、糧食直補政策落實工作成本高
由于我國農(nóng)民眾多且分散，而前期的統(tǒng)計資料不健全，很難掌握準確有關土地、人口、糧食產(chǎn)量與價格等信息，所以要做大量的調(diào)查、統(tǒng)計工作。例如丈量土地，確定種植農(nóng)作物的實際面積，而且要區(qū)別補貼品種，就需要核實農(nóng)作物間作時扣除非補貼品種的面積，進而核算每戶補貼多少，發(fā)放直補通知書，建立管理檔案等等。這些工作比起一些直補資金來，對補貼的核實工作所產(chǎn)生成本就顯得非常高。
三、糧食直補政策沒有完善的監(jiān)督機制
糧食直補政策普遍存在監(jiān)督不嚴的情況，由于沒有建立嚴格的責任追究機制，或者有制
度但不落實，就會嚴重影響到很多農(nóng)民的利益。由于我國農(nóng)村人口多，人均土地少，種植種類多樣，非常難于統(tǒng)計，這一現(xiàn)狀給核實工作帶來很大困難，于是就出現(xiàn)了謊報、虛報面積，甚至許多已經(jīng)租賃、征用、非法轉手的非農(nóng)土地也在堂而皇之地領取直補資金，形成資金流失和腐敗。
在糧食直補政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者的角色定位和自身素質就顯得至關重要，因為這將制約和影響到政策的執(zhí)行效果。執(zhí)行者思想政治素質低下，不負責任，將會直接導致政策執(zhí)行的變形走樣，為自身牟利。當糧食直補政策執(zhí)行到縣、鄉(xiāng)基層政府時，監(jiān)督一旦缺位，出現(xiàn)挪用、截留等現(xiàn)象便不足為奇。
四、糧食直補政策區(qū)域執(zhí)行成本不平衡
在糧食補貼的政策設計時，考慮到了地區(qū)的差異性，主要分為四種補貼政策：內(nèi)蒙，江西等省計算糧食直補采用的是按農(nóng)業(yè)稅計稅面積和計稅常產(chǎn)計算的方式；江蘇、山東等省按農(nóng)民的實際種糧面積，向農(nóng)民兌付糧食直接補貼；河南等省按農(nóng)民糧食定購量和應繳的農(nóng)業(yè)稅額綜合計算糧食直補；四川等省則基本上按農(nóng)民向國有糧食供銷企業(yè)銷售量進行差價直接補貼，但是由于我國31省、市、自治區(qū)均存在差異，各地由于補貼方式的不同導致補貼標準確定主觀的差異性和隨意性，并且還存在操作成本高，透明度差，補貼資金容易被截留的問題。
從前面的分析中可以看出，糧食的直接補貼各有利弊，但是當務之急是如何設計一個既能有效增加糧農(nóng)收入又能有效保障國家糧食安全的糧食支持政策。本人就此問題提出了以下幾點對策：
一、增加補貼，提高資金的使用效益
針對我國糧食補貼政策對增進糧食產(chǎn)量效果不明顯得出的結論就是補貼較少，所以，促進糧食直補的措施最直接就是增加補貼來促進農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進糧食直補的直接措施。但在增加補貼的同時，一定要提高糧食直補資金的使用效益，?？顚Ｓ茫乐官Y金被截留、挪用和擠壓等。完善補貼過程中的體質，形成一個統(tǒng)一發(fā)放的制度，并加強監(jiān)督和管理，提升糧食直補工作的透明度。才能真正發(fā)揮直補政策的作用。
二、對糧食直補政策執(zhí)行者進行專業(yè)培訓，提高其自身素質，規(guī)范使用權力。
要對糧食直補政策的執(zhí)行者開展思想政治教育，增強其公仆意識，服務意識，避免私利凌駕于公益之上；建立一定的激勵政策與監(jiān)督機制，強調(diào)組織紀律，建立責任追究機制，對政策執(zhí)行過程中謀取私利者進行相關的處罰。另一方面，也要對農(nóng)民對糧食補貼政策的教育，使其認識到這項政策的真正目的，提高其覺悟，學會利用政策，努力學習，科學種田，提高我國糧食的產(chǎn)量和質量。在這樣的管理機制下，才能上下一心，雙管齊下，更好地促進糧食直補政策的有效實施。
三、建立健全糧食直補政策監(jiān)督體系，為糧食直補創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。
對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督是以行政公開為基本前提的，要增強執(zhí)行活動的透明度?？梢栽趫?zhí)行糧食直補的過程中，把與直補相關的補貼標準、面積、種類、金額等都進行數(shù)據(jù)的公開，這樣有利于開展監(jiān)督工作。
在落實糧食生產(chǎn)負責制的同時，切實加強和完善市、縣長負責制，層層把控，簽訂目標責任書，具體把控使糧食直補的每個環(huán)節(jié)，具體到人，確保直補資金及時足額補貼給種糧農(nóng)民。讓農(nóng)民直接參與糧食補貼政策過程中的監(jiān)督，直補政策執(zhí)行的好壞關系到自己的切身利益，這種監(jiān)督機制才更利于促進糧食直補政策的貫徹執(zhí)行。建立咨詢、舉報電話的管理制度，并保障這個途徑能夠真正長期落實下去。此外，積極建立糧食直補政策的網(wǎng)上反饋系統(tǒng)。拓寬農(nóng)民對糧食直補政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道。
糧食直補政策是利國利民的大事，我們應該做到全體總動員，徹底貫徹實施該項政策，建立完善的執(zhí)行體系和監(jiān)督機制，為糧食直補政策的順利執(zhí)行提供保障。
參考文獻：
【關鍵詞】高校 行政管理工作 問題 解決途徑
新形勢下，我國高校行政管理工作雖然取得了進一步的發(fā)展，但是，也面臨著一系列的挑戰(zhàn)。隨著高校辦學規(guī)模的逐年擴大，高校現(xiàn)有學生的數(shù)量逐漸增加，相應行政管理工作的難度逐漸加大。而高校行政管理工作開展質量與效率的高低則直接關系到了高校教育事業(yè)開展的成功與否，只有解決行政管理工作所存在的問題，打造一支高能力素質的行政管理隊伍，才能夠為確保高校各項工作的順利開展奠定基礎。
一、當前高校行政管理工作所呈現(xiàn)出的問題
（一）行政管理理念滯后，相應管理制度不健全
首先，在管理理念上，高校在實際落實行政管理工作的過程中，片面強調(diào)教育科研事業(yè)的發(fā)展，忽視了行政管理工作的重要性，整個行政管理模式依舊局限于傳統(tǒng)的管理模式之中，無論是在管理部門的設置上還是管理人員的安排上都缺乏科學性。其次，在管理制度體系上，并未結合行政管理工作的實際需求進行明確的責任分工，相應崗位設置不合理，權責劃分不明，各行政管理部門間缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào)，管理工作的效率與質量嚴重偏低。
（二）管理體制不合理且管理人員選用不科學
高校行政管理工作的開展并沒有針對行政管理工作的實際需求進行相應機構部門的構建以及管理人員的科學劃分，整體上權利過于集中，此種管理體制下，雖然能夠為確保行政管理工作的順利進行，但是，權利過于集中容易造成管理目標與方向的偏差，行政管理工作開展的目標是為了更好的服務于高校教育與科研工作的開展，但是，此種管理體制下顯然會導致資源分配難以實現(xiàn)優(yōu)化。同時，相應管理中高層人員一般都是有高校教師擔任的，相應教師并不具備完善的管理知識結構體系，難以滿足實際管理工作之需。
（三）管理手段滯后，管理人員能力素質層次不齊
首先，在管理手段上。隨著信息技術的發(fā)展，知識經(jīng)濟時代下，管理理念的更新也促使了相應管理手段逐漸向信息化發(fā)展，但是，高校在實際落實行政管理工作的過程中，依舊采用傳統(tǒng)的管理方式，單純依賴人力資源來落實管理工作，不僅效率與質量低，同時難以實現(xiàn)行政管理信息的有效共享。其次，在人員能力素質上。從上文中的分析中可以看出行政管理工作的主要力量是高校教師，而高校教師并不具備完善的管理知識結構，難以應對行政管理工作所面臨的問題與挑戰(zhàn)。同時，現(xiàn)有行政管理人員隊伍中很大一部分人員的職業(yè)道德素養(yǎng)水平偏低，缺乏責任心，進而導致行政管理工作在高校發(fā)展中的作用難以得到充分體現(xiàn)。
二、當前高校完善行政管理工作的有效途徑
（一）實現(xiàn)行政績效管理體系的完善構建
為了切實解決的當前高校行政管理工作所存在的問題，提高該項管理工作的質量與效率，就需要以完善績效管理體系的構建來明確劃分崗位職責分工，明確考核目標并制定相應的激勵機制。在管理崗位的設置上，要結合行政管理工作的實際需求來明確所需崗位，并實現(xiàn)與之相適應人員的配置，為該項管理工作的順利開展奠定基礎；然后需要實現(xiàn)完善績效考核目標的定位，以明確管理工作的方向，并以考核激勵機制的構建來調(diào)動管理人員的積極性；最后，將這一考核結果與薪資與職位晉升等相聯(lián)系，保證該項管理工作能夠實現(xiàn)順利的開展與落實。
（二）健全管理體制，實現(xiàn)管理人員的優(yōu)化配置
針對目前高校行政管理工作下權利過于集中而引發(fā)的問題，為了確保高校實現(xiàn)靈活的運作，保證科研教育事業(yè)的有序發(fā)展，就需要高校實現(xiàn)行政管理體制的完善構建，以扁平化管理結構部門來實現(xiàn)權力的分散，并通過網(wǎng)絡化的管理結構來強化管理部門與人員間的溝通與聯(lián)系。在此基礎上，實現(xiàn)管理人員的優(yōu)化配置，按照管理工作的實際需求來落實崗位職責，并針對行政管理崗位存在的人員冗沉的問題進行人員隊伍精簡，為提升行政管理工作的效率與質量提供保障。
（三）創(chuàng)新管理手段并提高管理人員的能力素養(yǎng)
首先，在管理手段上。需要在更新管理理念的基礎上，積極的將信息化技術手段應用于該項管理工作之中，以通過信息化管理方式的應用來實現(xiàn)管理信息的充分共享，并為提高管理工作的效率奠定基礎。其次，在管理人員的能力素質上。要求高校要針對當前行政管理工作的實際之需，加大對行政管理工作人員的培訓力度，以全面提升現(xiàn)有管理人員的綜合能力素養(yǎng)，在此基礎上要以崗位競爭機制的構建來實現(xiàn)優(yōu)秀管理人員的聘用，為相應管理工作的落實注入全新的動力與活力。
三、總結
綜上所述，面對當前高校的發(fā)展形勢，要想確保高校各項工作的順利開展，不斷提升自身的辦學質量，就要求高校要提高對行政管理工作的重視程度，針對該項管理工作所存在的問題，通過行政績效管理體系的構建、相應管理體制的完善搭建與管理人員的優(yōu)化配置并提升管理人員的綜合能力素質、創(chuàng)新管理的手段，以全面提高行政管理工作的質量與效率。
參考文獻：
[1]黃偉.當前高校行政管理工作中存在的問題及對策[J].中國證券期貨，2013.
一、指導思想
此次行政執(zhí)法檢查要以“三個代表”重要思想為指導，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的方針，通過查找行政執(zhí)法中存在的問題，總結行政執(zhí)法工作經(jīng)驗，整頓行政執(zhí)法隊伍，查處行政違法行為，提高行政執(zhí)法水平，為全區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。
二、檢查范圍和內(nèi)容
檢查范圍包括區(qū)屬各行政機關，法律、法規(guī)授權的組織，行政機關依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托執(zhí)法的組織；檢查內(nèi)容包括法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況、行政執(zhí)法機關履行法定職責情況、行政執(zhí)法責任制推行情況、行政執(zhí)法證件管理使用情況、規(guī)范性文件制定備案情況、違法行政行為的查處情況等。
三、檢查時間及步驟：
檢查時間為10月11日~10月31日。
10月11日~10月17日為各單位自查階段。各部門安排部署本部門的執(zhí)法檢查工作，根據(jù)檢查內(nèi)容進行自查，對存在的問題要及時整改。自查工作結束后，各部門要形成書面匯報材料，匯報材料要寫明行政執(zhí)法工作中存在的問題及對此項工作的意見、建議。
10月18日~10月31日為檢查階段，由區(qū)政府辦、監(jiān)察局組成檢查組，依次進行檢查。(時間另行通知)
具體方法如下：
1、聽取主要領導的匯報。
2、查閱推行行政執(zhí)法責任制及依法行政工作情況報告。
3、查閱制度建設。規(guī)范性文件備案，行政處罰等卷宗材料。
四、檢查要求：
一、綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵綜述
在實踐中，對綜合執(zhí)法的內(nèi)涵一直存在較多爭論，有觀點認為，聯(lián)合執(zhí)法就是綜合執(zhí)法，幾個部門在一起執(zhí)法就是一種綜合。也有觀點認為，綜合執(zhí)法就是行政處罰權的相對集中。還有人認為，綜合執(zhí)法不可能只等同于綜合行政處罰權，還包括行政監(jiān)督檢查權等權力。
張鳳德指出，綜合行政執(zhí)法是指地方政府將內(nèi)容相近或程序相似或相對人重復的執(zhí)法工作或工作內(nèi)容有密切聯(lián)系等有條件可以進行綜合的行政執(zhí)法行為進行適當集中，由專門的行政組織行使行政執(zhí)法權，從而實現(xiàn)行政執(zhí)法的綜合，最終達到行政執(zhí)法工作高效化、法治化的目標的制度安排。
劉春禾認為，城市管理綜合行政執(zhí)法是相對于各自執(zhí)法、分散執(zhí)法而言的，它實質上是在行政執(zhí)法的形式層面來說的，綜合行政執(zhí)法是指行政監(jiān)督、行政檢查和行政處罰交由一個部門行使的執(zhí)法方式。
李國旗認為，綜合行政執(zhí)法是相對于分散執(zhí)法而言的, 是相對集中行政處罰權的產(chǎn)物。作為一項法律制度和執(zhí)法方式, 所謂綜合行政執(zhí)法, 是指由依法成立或依法授權的一個行政機關行使原由兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權的一種制度, 具體說就是通過依法建立新的執(zhí)法主體或依法授權一個原有行政機關并購相關行政執(zhí)法權, 實現(xiàn)行政執(zhí)法權綜合行使的一種新型行政執(zhí)法體制。
王佳指出，綜合行政執(zhí)法又稱為綜合執(zhí)法，是在現(xiàn)有法律框架下的一種制度創(chuàng)新，最初是相對集中行政處罰權的產(chǎn)物，其綜合性表現(xiàn)為對政府部門之間的權限的整合，打破了行業(yè)和部門的界限。直接實施跨領域、跨行業(yè)的執(zhí)法活動。執(zhí)法領域的多樣性和綜合執(zhí)法主體單一性是綜合執(zhí)法的基本樣態(tài)。
二、城市管理綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀研究
城市管理綜合行政執(zhí)法是適應現(xiàn)代城市發(fā)展的必然要求。隨著我國城市化進程的加快,城市管理面臨的新情況、新問題越來越多,城市管理綜合行政執(zhí)法同樣也存在著一些問題。
黃明波（2008）指出，我國城市管理綜合行政執(zhí)法中存在著兩大問題，一是行政管理與行政執(zhí)法的關系混淆不清，在我國一些省市,雖然行政管理與行政執(zhí)法分離實踐已有幾年,但在實踐中無論是一些領導還是許多管理執(zhí)法人員,不同程度地存在著一些不正確的認識；二是行政執(zhí)法過程中存在大量不夠規(guī)范的現(xiàn)象，由于我國一些城管執(zhí)法人員法制觀念尚未牢固樹立,經(jīng)驗辦事、經(jīng)驗行政的現(xiàn)象還大量存在。
車克欣（2007）指出，目前城市管理綜合行政執(zhí)法面臨的問題和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：一是管理理念相對滯后。面對日益復雜的現(xiàn)實情況，城管單靠行政處罰已經(jīng)不可能解決所有問題，各部門“分兵把守，各管一攤”的行政管理體制也顯得力不從心，尤其是那種“一刀切”的觀念和管理方式已經(jīng)不能適應今天城市管理的需要；二是服務意識相對缺乏。城管執(zhí)法服務意識的欠缺，很難保障讓群眾了解城管的“辛苦”、理解城管的“難處”、熟悉城管的“法律”、監(jiān)督城管的“權力”，從而更加有效地加強城市管理；三是城管執(zhí)法體制。城管綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權的產(chǎn)物，雖然行政處罰的職能和責任發(fā)生了橫向轉移，但并沒有導致原有管理機關的人員、編制、經(jīng)費和其他職能的轉移。綜合執(zhí)法機構獲得的權力、人員編制和經(jīng)費是有限的，但管理職責和義務又是無限的。
李國旗，尤月成（2008）指出，綜合行政執(zhí)法, 特別是相對集中行政處罰權改革過程中, 不斷出現(xiàn)很多實踐問題, 總的來看,主要問題有: (一)法律不完善、不明確；(二)部分集中行政權造成新的權力交叉；(三)溝通協(xié)調(diào)不通暢；(四)上下隸屬關系不對應；(五)執(zhí)法人員的素質參差不齊, 執(zhí)法水平偏低；(六)程序和監(jiān)督體制不健全。
賀愷（2008）指出，城市管理綜合行政執(zhí)法改革后，以前存在的多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法空檔現(xiàn)象有了明顯改觀，但是，由于執(zhí)法權力相對集中，矛盾也就相應集中，主要反映在：一是違反執(zhí)法程序現(xiàn)象較普遍；二是城管的職責及權力過于廣泛；三是執(zhí)法隊伍素質不高。
楊卿（2006）指出，城市管理綜合行政執(zhí)法存在的問題主要表現(xiàn)為：一是 執(zhí)法手段、強制措施不足, 使執(zhí)法阻力重重；二是劣執(zhí)法、執(zhí)法程序虛置、惡化了執(zhí)法環(huán)境；三是監(jiān)督體制不健全。同時也指出，城市管理綜合執(zhí)法存在的問題, 并非條條框框我們可以割裂開來一一解決, 它既是一個法律問題, 也是一個社會問題。
由以上文獻分析可以看出，城市管理綜合行政執(zhí)法的問題主要表現(xiàn)為城市管理綜合行政執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法程序不嚴、執(zhí)法暴力傾向嚴重、執(zhí)法責任脫節(jié)、執(zhí)法經(jīng)費匱乏、執(zhí)法隊伍不強、執(zhí)法理念滯后、執(zhí)法環(huán)境不佳等等。
三、關于完善城市管理綜合行政執(zhí)法的相關研究
關鍵詞衛(wèi)生；行政處罰；問題分析；質量控制
衛(wèi)生計生行政處罰是衛(wèi)生計生行政部門實施衛(wèi)生監(jiān)管的重要手段，行政處罰案件的辦理質量體現(xiàn)了衛(wèi)生計生行政機關的執(zhí)法水平，而衛(wèi)生計生行政處罰文書既是衛(wèi)生計生行政執(zhí)法活動的重要內(nèi)容，也是評價衛(wèi)生計生行政處罰案件質量的重要載體［1］。衛(wèi)生計生行政處罰案件辦理不當將直接損害當事人的合法權益，并可能使衛(wèi)生計生行政機關面臨行政復議的變更或行政訴訟的敗訴，甚至被追究責任的風險。筆者對浦東新區(qū)2011－2016年期間存在質量問題的衛(wèi)生計生行政處罰卷宗進行了調(diào)閱分析，同時對一線監(jiān)督員進行了問卷調(diào)查，進一步了解衛(wèi)生計生行政處罰文書制作中存在的主要問題和產(chǎn)生的原因，并提出質量控制的對策和建議。
一、材料與方法
對浦東新區(qū)2011－2016年期間被行政復議變更、行政訴訟敗訴、內(nèi)部質量評分在95分以下以及因嚴重質量問題被撤銷的共141份衛(wèi)生計生行政處罰卷宗進行了調(diào)閱，主要從違法主體認定準確性、違法事實調(diào)查取證充分性、法律適用正確性、辦案程序合法性和自由裁量合理性5個方面進行質量評估，了解衛(wèi)生計生行政處罰中存在的問題和產(chǎn)生的原因。設計《行政處罰問卷調(diào)查表》對浦東新區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所的所有一線監(jiān)督員進行了問卷調(diào)查，了解具體案件承辦人員的年齡、性別、學歷、職稱、工作年限、工作態(tài)度和認知等方面對辦案質量的影響。對上述調(diào)查內(nèi)容通過Excel2003錄入后轉入SPSS軟件進行分析，根據(jù)事先擬定的調(diào)查表對6年來浦東新區(qū)衛(wèi)生計生監(jiān)督機構制作的存在一定問題的行政處罰案件質量進行匯總分析，找出問題的根源并提出相應的對策。
二、結果
（一）案件分布
在所調(diào)閱的141份行政處罰卷宗中，內(nèi)部質量評分在95分以下的案件94份，被人民法院發(fā)出司法建議書的案件42份，存在嚴重質量問題被主動撤銷的案件2份，經(jīng)行政訴訟敗訴的案件2份，經(jīng)行政復議被變更的案件1份。
（二）案件主要問題
2011－2016年案件主要問題，見表1.1．主體認定不清該問題占所有案件的15．6％，主要表現(xiàn)為：（1）沒有對被處罰的自然人身份信息進行采集與核對。這種情形主要發(fā)生在無證經(jīng)營行政處罰案件中，由于當事人逃逸、不配合調(diào)查等原因，執(zhí)法人員沒有進一步調(diào)查核實當事人的身份信息，僅通過當事人陳述和證人證言來認定被處罰主體；（2）沒有對被處罰人的工商營業(yè)執(zhí)照信息進行收集和確認。執(zhí)法人員僅僅依靠衛(wèi)生許可證的信息來確定被處罰主體，但很多情況下衛(wèi)生許可證信息與工商營業(yè)執(zhí)照信息往往存在不一致，而執(zhí)法實踐中一般以工商營業(yè)執(zhí)照上的名稱作為經(jīng)營主體來進行確認。由于主體認定不清，一方面將導致行政機關作出的行政處罰決定無效，另一方面也會使行政機關面臨行政復議或行政訴訟的風險。2．證據(jù)調(diào)查不充分該問題占所有案件的17．7％，主要表現(xiàn)為：（1）證據(jù)收集不全，依靠孤證認定違法事實；（2）書面證據(jù)沒有經(jīng)當事人簽字確認；（3）收集的證據(jù)之間缺乏關聯(lián)性，不能相互印證。（4）操作不規(guī)范，如采樣過程不規(guī)范引起當事人對檢測結果提出疑義。同樣的，由于證據(jù)不足將導致行政機關作出的處罰決定在執(zhí)行效力上大打折扣。3．法律適用不準確該問題占所有案件的9．2％，主要表現(xiàn)為：（1）法律引用不全，對于違反了多部法律規(guī)定的沒有一一列舉，而僅象征性地引用其中的一種或二種；（2）法律的條、款、項、目引用錯誤或引用不全；（3）法律名稱使用簡稱，未按法律位階依次引用。4．處罰程序錯誤該問題較為突出，占所有案件的40．4％，主要表現(xiàn)為：（1）案件受理后未在7日內(nèi)立案；（2）案件存在邏輯循序錯誤，如同一監(jiān)督員制作的現(xiàn)場檢查筆錄和詢問筆錄出現(xiàn)時間和空間上的重疊、文書送達時間早于作出決定時間等；（3）送達程序不規(guī)范，沒有按照民訴法所規(guī)定的送達方式進行送達，比如將處罰文書張貼在經(jīng)營場所的門上視為送達，事先告知書未有效送達等。5．自由裁量畸輕畸重該問題雖然所占比例不高，僅有2．8％，但無一例外因當事人不服處罰裁量過重而提請行政復議或行政訴訟，并有1例出現(xiàn)敗訴。這為我們今后的處罰裁量敲響了警鐘。6．執(zhí)法文書書寫不規(guī)范這是個具有普遍性的問題，占所有案件的51．1％，主要表現(xiàn)為：（1）語句表達不通順；（2）文書出現(xiàn)錯別字；（3）卷宗各文書中同一對象前后稱謂不一致；（4）修改處沒有當事人簽字確認等。這些雖然對行政處罰最終的效力沒有太大的影響，但暴露出了執(zhí)法人員文書制作的不嚴謹。
三、產(chǎn)生原因分析
（一）個人能力因素
經(jīng)調(diào)查分析，141份案件涉及第一承辦衛(wèi)生監(jiān)督員51人，其中個人承辦案件在3件以上的共19人，承辦案件總和為98件，占案件總數(shù)的69．5％，監(jiān)督員屢辦屢錯的比例較高，甚至在多次糾正的情況下部分監(jiān)督員承辦同類型案件的錯誤情況仍無改觀，反映了個人能力和辦案習慣的根深蒂固，是影響辦案質量的重要因素。另外筆者研究還發(fā)現(xiàn)，案件質量的分布與監(jiān)督員的學歷、職稱、工齡、所從事專業(yè)之間沒有必然的聯(lián)系。
（二）部門因素
經(jīng)調(diào)查分析，141份案件中有85個案件集中分布在4個部門（浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機構共有16個一線執(zhí)法部門），占案件總數(shù)的60．3％。反映了科室的管理和科室環(huán)境對監(jiān)督員案件辦理的質量具有重要的影響。
（三）辦案認知因素
筆者對全所81名一線監(jiān)督員進行了問卷調(diào)查，調(diào)查顯示95．1％的監(jiān)督員認為在辦案過程中應依法依規(guī)處置各類違法行為，但同時所有被調(diào)查的監(jiān)督員在辦案認知上均存在或多或少的偏差，其中13．6％的監(jiān)督員表示在實際辦案過程中容易受到部門領導的意志和當事人態(tài)度的影響；28．4％的監(jiān)督員認為自己的辦案能力有限，單位不應當對自己提出更高的要求；46．9％的監(jiān)督員坦言擔心多做多錯而不愿意主動承辦處罰案件尤其是復雜的案件；更有60．5％的監(jiān)督員認為當前工作負荷過重，沒有必要把更多的時間和精力花費在案件質量的把控上，馬馬虎虎過得去就行。
四、對策與建議
調(diào)查分析結果顯示，監(jiān)督員在對待辦案的認知上存在或多或少的偏差，行政處罰案件在質量上面還存在不同程度的問題，有的問題還比較突出，如果存在主要證據(jù)不足、適用法律錯誤、違反法定程序、超越職權或等情形，將使衛(wèi)生計生行政機關作出的行政處罰決定無效，并在行政復議或行政訴訟中面臨被變更或撤銷的風險。即使是普遍存在的文書書寫規(guī)范問題，雖然不至于影響到處罰決定的最終效力，但作為一份嚴肅的法律文書，間接反映了監(jiān)督員的執(zhí)法能力和水平，也應當引起足夠的重視［2］。為此，筆者針對浦東新區(qū)衛(wèi)生計生行政處罰案件質量中存在的主要問題和根源，從以下幾個方面提出對策和建議：
（一）建立完善一套科學合理的衛(wèi)生計生行政處罰案件質量評定標準，并在執(zhí)法辦案實踐中由法制管理部門嚴格按照評定標準對每一份案件進行考評，考評結果及時反饋案件承辦人員及其所在部門，并作納入單位年終對個人及部門的考核內(nèi)容，考核結果作為評優(yōu)、人才培養(yǎng)和職務職級晉升的重要依據(jù)。
（二）建立健全內(nèi)部行政處罰案件質量控制體系，對案件實施全程監(jiān)督。即對重大案件、復雜疑難案件開展事前討論，統(tǒng)一辦案思路；明確案件承辦人、承辦科室負責人、法制審查、領導審核審批等崗位職責，在辦案過程中嚴格落實行政處罰逐級審查、審批制度，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題；事后以隨機抽查的方式對處罰卷宗開展稽查評估，并根據(jù)評估結果持續(xù)改進管理措施。
（三）針對行政處罰案件辦理中的各個薄弱環(huán)節(jié)找出行政處罰案件辦理的關鍵控制點，將相關的注意要點和操作要求匯編成冊，方便監(jiān)督員日常使用學習。
（四）結合執(zhí)法實踐中的熱點、難點和突出問題，開展有針對性的業(yè)務培訓，通過典型案例討論、優(yōu)秀案件點評、辦案心得交流、以案釋法講座等形式提高對監(jiān)督員業(yè)務培訓實效。
（五）強化對衛(wèi)生監(jiān)督員的法制教育，牢固樹立依法行政觀念，克服不思進取、畏難消極情緒，同時輔以一定的激勵措施，提高監(jiān)督員執(zhí)法辦案的積極性。
參考文獻
［1］司培合，王獻梅．對1745份食品衛(wèi)生現(xiàn)場監(jiān)督筆錄的評析［J］．職業(yè)與健康，2004，20（9）：65－66．
關鍵詞： 大學 行政管理 體制
一、大學行政管理的定義及重要性
大學行政管理，是指大學為了達到學校教育的目的，往往需要依靠一定的制度和機構，利用一些手段和措施，發(fā)揮行政和管理職能，引導教師和學生利用一切可以利用的資源，順利完成學校的工作和任務，實現(xiàn)預定目標和完成組織活動。雖然大學的行政管理工作相對于大學的科研和教學，是一種輔工作，但它的作用不容小覷。
俄國非常出名的教育家烏申斯基，認為學校存在三個要素，分別是行政管理、研究和教育。大學的主要任務是為國家培養(yǎng)可用的人才，搞好學術研究和學科建設?？梢哉f，大學的主體是學生與教師。然而，讓這一切順利有效發(fā)揮作用的前提是管理，一個學校的管理水平影響著學生的培養(yǎng)和教學質量。所以在三要素中，行政管理位于首位，可以說它是實現(xiàn)學校其他兩個要素社會功能的前提和基礎。我國高校的行政管理的現(xiàn)代化和科學化，體現(xiàn)著我國社會主義政治文明的進步。
二、大學行政管理存在的問題及原因
一直以來，我國大學行政管理工作中都存在一些問題，隨著高校規(guī)模的不斷擴大，這些問題越來越嚴重，例如行政機構設置不合理，導致機構冗雜、效率低下;行政人員服務意識不夠、素質低下，導致人們對高校行政機構存在一些不滿跟誤解;行政管理工作做得不到位，等等。這些都使得高校行政資源沒有得到有效合理的利用，效率低下，阻礙各項工作的進展。隨著教育事業(yè)越來越得到重視，教育事業(yè)不斷發(fā)展和改革，這些問題都必須及時得到重視和解決。
1.大學行政管理存在的問題
大學行政管理的首要問題是機構設置問題。大學行政機構跟其他行政機構一樣，守著一套舊有的固定模式，如黨委辦公室、紀檢部、宣傳部、公會等，由黨委領導主要從思想上進行管理。仔細研究，會發(fā)現(xiàn)其與教學的關系較小。這些結構的設置需要相應的人員填充，因此就導致行政人員冗雜，甚至出現(xiàn)比學校老師的數(shù)量都多的現(xiàn)象，帶來學校行政資源成本較高的問題。其次表現(xiàn)在管理系統(tǒng)不合理。由于行政管理中機構設置不合理，導致管理設置的不合理，管理系統(tǒng)的范圍太廣，包攬任務寬泛，往往導致隨意性、崗位職責不明確，這樣導致的問題就是學生要辦一件事往往需要跑好幾個地方還未必得不到有效回應，辦事效率低下。再次表現(xiàn)在行政人員的問題，這是主要問題。一般來說，學校的行政人員可以稱為輔導員，所謂輔導之意，理論上就是為教師教學提供輔助作用，服務于教師和學生。然而，現(xiàn)實情況卻是輔導員相當于領導，服務意識低下;在他們中間存在嚴重的官僚作風，也就是指脫離群眾和實際的不負責任之風，比如學術權利低于行政權力，學術權力縮小而行政權力泛化，具體表現(xiàn)就是教師的訴求得不到滿足或者沒有有效采納，教師還不如輔導員，衍生的“官本位”思想使得行政人員覺得自己權力很大，嚴重影響了學校的發(fā)展;
首先表現(xiàn)在工作效率不高，成員比較散漫，工作消極，不能快速有效地起到上傳下達的作用，很大原因是缺乏一個有效的獎懲機制或者說激勵機制，如此下去，可能會影響學校的社會形象;第二是打著以人為本的口號卻很難真正落到實處。高校行政管理的宗旨應該是為教育服務、為學生服務、為社會服務，但如果過于散漫沒有服務意識，那么就盡不到自己的職責，做不好自己的工作;三是權力過于集中。學校行政管理部分雖然機構眾多且人員也不少，但真正掌握實權的卻只有幾個或某個領導，如此一來，就容易出現(xiàn)權力過于集中的弊端，導致工作時效性問題，而且容易滋生校園腐敗，應該引起注意。
引起這些問題的主要原因，筆者認為主要有以下兩點：一是管理體制沒有跟上時代的步伐，比較落后。傳統(tǒng)的、原有的教育行政機構跟它所在的院校之間的關系是一種領導跟服從的關系，所謂管理就是這個意思，行政管理管的就是學校。這樣一來就容易形成行政人員的官僚之風。而且機構繁雜，人員相應也就增多，形成阻礙創(chuàng)新的局面。二是考核人員的方式陳舊不合理。舊有的考核方式獎懲機制跟鼓勵機制都欠缺，難以調(diào)動人員積極性，發(fā)揮他們的創(chuàng)新功能，傳統(tǒng)的考核標準，通常是四方面“德、能、勤、紀”，過于粗放，不細致跟明確。
三、行政管理如何創(chuàng)新
一是行政人員素質必須得到提高。因為一切工作的主體跟完成者都是人，人具有主觀能動性，負責一切計劃跟工作的實施。行政人員素質的高低直接決定辦事效率跟辦事水平的高低。新形勢下，行政人員應該更新觀念，強化能力，不斷創(chuàng)新，提高自身綜合素質，包括思想政治素質、專業(yè)文化素質、能力素質、創(chuàng)新素質、服務意識、辦事效率，等等，服務人員應該有服務意識，當學生或者教師有需求時，應該及時處理，禁止推脫或者為難，努力使得學校的行政管理朝著科學有效的方向發(fā)展。
二是堅持以學生和教職工為本，為他們服務。新形勢下倡導一切以人為本，具體到高校行政管理部門，則是一切以學生和教職工的需求為本，為他們服務。只有有了這個意識，才能有效遏制他們的官僚之風，認識到自己的崗位職責。同時，要改革人事招聘制度，抵制走后門現(xiàn)象，實行公平競爭，能者勝任。在上崗后做好培訓工作，對自身工作及職責有一個清楚明晰的認識，源頭就做好工作，讓他們清楚地認識行政管理人員的定位;還要完善并明確獎懲機制，這樣一來，就能有效調(diào)動他們的積極性，防止惰性思想和行為的產(chǎn)生。
綜上，大學行政管理是一項細致且具體的工作，它存在的問題不少，需要改革的地方很多，如何有效改革需要我們不斷發(fā)現(xiàn)、思考和探討。
參考文獻：