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導語：在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的建議的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格 量化 分檔 均值對比
Analysis on Planning of Rural WCDMA Network Coverage Based on Township Grid Construction
WANG Xin-yu
（GCI Science & Technology Co.， Ltd.， Guangzhou 510310， China）
In view of the disadvantages of vast territory， low population density and imbalanced economy development in the western rural areas of China， the significance of township grid construction is studied， as well as the easy-implemented and quantifiable method based on the population， economy and service income is analyzed in this paper. Focusing on a specific WCDMA network in northwest of China， the overall idea， construction strategy and recommendation according to medium and low township network grid are presented which provide an auxiliary planning method to healthily and sustainably develop WCDMA network in north-western areas of China.
township grid quantification hierarchy AVG contrast match
1 引言
在寬帶中國戰(zhàn)略的大背景下，各運營商不惜余力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上場景建設(shè)精品網(wǎng)絡(luò)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上場景完善網(wǎng)絡(luò)覆蓋后，郊區(qū)人口主要聚集的行政村必將成為下一階段的覆蓋重點。與城鎮(zhèn)相比，郊區(qū)人口基數(shù)大，但經(jīng)濟相對欠發(fā)達;從投資效益考慮，郊區(qū)移動網(wǎng)絡(luò)建設(shè)必須控制投資節(jié)奏，精準定位市場。
本文通過具體案例詳細闡述基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格的規(guī)劃和分析思路，作為農(nóng)村移動網(wǎng)規(guī)劃的一種輔助方法。
2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格分檔意義
網(wǎng)格化方法起源于城市管理，被廣泛應(yīng)用于社會學、經(jīng)濟學等各個領(lǐng)域，統(tǒng)計是網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)。
根據(jù)一項調(diào)查報告顯示，網(wǎng)絡(luò)用戶95%的時間在150km范圍內(nèi)，移動通信業(yè)務(wù)發(fā)展好壞與這個范圍內(nèi)的人口、經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、站址規(guī)模、營銷渠道等因素密切相關(guān)。
以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃作為網(wǎng)格單元，一方面因為農(nóng)村人口流動主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄行政村之間，例如辦事、購物、趕集;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟數(shù)據(jù)可以從區(qū)縣年鑒中獲取，是網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中可統(tǒng)計的最小且完整的單位。
對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，首先依據(jù)人口、經(jīng)濟、業(yè)務(wù)收入等維度進行疊加分析，通過數(shù)字進行量化，進行科學分檔，找出高價值網(wǎng)格、潛力網(wǎng)格和落后網(wǎng)格;其次根據(jù)每個網(wǎng)格的特點制定相應(yīng)的建設(shè)策略;最后，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政村人口及分布特點，初步完成建設(shè)優(yōu)先級分析和配套預(yù)規(guī)劃，形成目標網(wǎng)規(guī)劃方案。
3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格分檔方法
主要分為數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)處理這2個步驟。
3.1 數(shù)據(jù)搜集
數(shù)據(jù)內(nèi)容及來源如下：
（1）區(qū)縣年鑒或行政部門：行政區(qū)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、行政村人口、經(jīng)濟數(shù)據(jù)。
（2）運營商：2G/3G基站信息、2G/3G月度業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)量單價。
（3）Mapinfo地圖：鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界區(qū)劃圖層、行政村圖層、建筑物分布圖層、等高線圖層。
3.2 數(shù)據(jù)處理
主要數(shù)據(jù)處理流程：二維處理-均值對比-四象限分類。
（1）維度一（X軸）業(yè)務(wù)收入
總業(yè)務(wù)收入：2G/3G日均話務(wù)量和數(shù)據(jù)量×語音和數(shù)據(jù)單價，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。單站業(yè)務(wù)收入：業(yè)務(wù)收入/物理站址，體現(xiàn)單站收益高低。話務(wù)量、數(shù)據(jù)量單位不一致，需要先利用均值對比法轉(zhuǎn)換成相對系數(shù)，變成無單位量綱，再求和。
（2）維度二（Y軸）人口經(jīng)濟
人口：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口。經(jīng)濟：農(nóng)村人均純收入。因為人口、經(jīng)濟單位不一致，需要先利用均值對比法轉(zhuǎn)換成相對系數(shù)，變成無單位量綱，再求和。維度處理結(jié)果表（示例）如表1所示：
（3）四象限分類
因為維度一和維度二各取2個參數(shù)，所以象限中心點通常取定為（2，2），實際可以調(diào)整，各象限分檔之內(nèi)還可以根據(jù)需要再細分，以拉開檔次。如圖1所示。
需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格分檔并不是一件一勞永逸的工作，隨著市場的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的提升，需要動態(tài)分析，至少在每次規(guī)劃前都應(yīng)重新分析一次。
4 建設(shè)策略及案例分析
眾所周知，移動通信業(yè)務(wù)發(fā)展的好壞與覆蓋人口、經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、站址規(guī)模、營銷渠道等因素密切相關(guān)，對于不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，要多角度分析它的優(yōu)劣勢，有針對性地提出建設(shè)策略，下文給出總體建設(shè)策略和一些具體案例分析供參考。
4.1 總體建設(shè)策略
A類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入高，人口經(jīng)濟高）：高效益網(wǎng)格，應(yīng)加快建設(shè)形成規(guī)模效應(yīng)和競爭優(yōu)勢，優(yōu)先采用U2100。
B+類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入高，人口經(jīng)濟低）：市場經(jīng)營好、潛力小，根據(jù)效益分析繼續(xù)建設(shè)，可適當采用U900。
B-類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入低，人口經(jīng)濟高）：人口經(jīng)濟基礎(chǔ)好，市場經(jīng)營較差，應(yīng)找準問題，針對解決。
C類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入低，人口經(jīng)濟低）：低效益區(qū)，適合U900以降低覆蓋成本。
4.2 舉例
不同檔類鄉(xiāng)鎮(zhèn)維度統(tǒng)計（示例）如表2所示。
（1）“A”類鄉(xiāng)鎮(zhèn)――硯峽鄉(xiāng)
硯峽鄉(xiāng)概況：丘陵地形，素有“煤鄉(xiāng)”之稱，人口偏少，僅為平均值的25%，但農(nóng)村人均純收入高，高于平均值159%;主要人口集中在3個村、3個社區(qū)和3個煤礦。從單站收入看，高于平均值60%;從站點數(shù)量看，移動有6個G網(wǎng)基站，聯(lián)通僅3個U2100站點，現(xiàn)網(wǎng)覆蓋鄉(xiāng)政府和2個煤礦。
建設(shè)策略建議：經(jīng)濟好，單站效益好，建議增加基站數(shù)量;鑒于村民多在煤礦工作，應(yīng)首先加強煤礦和居民點覆蓋，其次加強連接生活區(qū)與工作區(qū)的道路覆蓋。
（2）“C”類鄉(xiāng)鎮(zhèn)――余灣鄉(xiāng)（有一定基礎(chǔ)）
余灣鄉(xiāng)概況：山區(qū)丘陵，人口總數(shù)和農(nóng)村人均純收入水平偏低，人口經(jīng)濟基礎(chǔ)較差;但從單站收入看，高于平均值66%;從站點數(shù)量看，移動有4個G網(wǎng)基站，聯(lián)通僅1個U2100站點，僅覆蓋鄉(xiāng)政府，孤島站。
建設(shè)策略建議：在農(nóng)村，用戶選擇運營商的主要因素中排名前3的分別是網(wǎng)絡(luò)覆蓋好、資費便宜、網(wǎng)速快，其中網(wǎng)絡(luò)覆蓋好占比約為40%左右。本例中，單站效益好，但僅1個站，屬于孤島站，未形成規(guī)模效應(yīng)。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地周邊行政村補點形成局部覆蓋成片;另外人均收入水平低，建議優(yōu)先采用U900覆蓋;如可能，建議將現(xiàn)網(wǎng)U2100改造成U900擴大覆蓋。
（3）“C”類鄉(xiāng)鎮(zhèn)――深溝鄉(xiāng)（無基礎(chǔ)）
深溝鄉(xiāng)：山區(qū)地形，人口、農(nóng)村人均純收入均低于平均值，人口經(jīng)濟基礎(chǔ)差;從單站收入看，亦偏低。從站點數(shù)量看，移動有5個基站，聯(lián)通僅3個。移動G900的規(guī)模效應(yīng)和山頂廣覆蓋是優(yōu)勢所在;而聯(lián)通前期無G網(wǎng)基站，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)無營銷網(wǎng)絡(luò)，無用戶基礎(chǔ)，品牌缺乏認可度。W網(wǎng)去年剛開始建設(shè)，且由于采用的是U2100技術(shù)，覆蓋范圍小，3個站等同于3個孤島，覆蓋對用戶缺乏吸引力，市場發(fā)展緩慢。
建設(shè)策略建議：人均收入水平偏低且無G網(wǎng)，應(yīng)優(yōu)先采用U900覆蓋;建議將現(xiàn)網(wǎng)U2100改造成U900擴大單站覆蓋人口，提高單站效益。
4.3 站址規(guī)模分析
市場發(fā)展需要規(guī)模效應(yīng)，規(guī)模效應(yīng)高低可參考2個匹配數(shù)據(jù)：人口/站址、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄W站址數(shù)。
（1）統(tǒng)計結(jié)果
西北某地市95個鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，W站址達到約900個，上述2個指標統(tǒng)計如圖2所示。
（2）分析結(jié)論
人口/W站址：45個鄉(xiāng)鎮(zhèn)該值>4000，存在明顯站址資源與人口匹配不合理現(xiàn)象。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄W站址：37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)W站址
4.4 建設(shè)聚焦建議
中國農(nóng)村地域遼闊，人口相對分散，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不可能一蹴而就，必須控制投資節(jié)奏，聚焦投資效益，形成良性循環(huán)。
建議一，根據(jù)中國聯(lián)通“移動寬帶領(lǐng)先與一體化創(chuàng)新”戰(zhàn)略，在用戶需求旺盛區(qū)域縮小與其它運營商的站址差異。在A類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，應(yīng)加強站址規(guī)模和覆蓋對比，如W站址vs移動G網(wǎng)、W站址vs移動TD-SCDMA，保持覆蓋和網(wǎng)速雙領(lǐng)先的競爭優(yōu)勢。
建議二，從投資聚焦增長考慮，優(yōu)先參考單站收入情況，對單站收入高的網(wǎng)格進行投資傾斜，加強效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體覆蓋，鞏固優(yōu)勢;另外，可對比不同年份或月份業(yè)務(wù)增長情況，對增勢好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行投資傾斜。
建議三，從擴大人口覆蓋考慮，通過調(diào)查行政村人口和行政村點覆蓋分析，有針對性地加強人口多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格內(nèi)行政村的覆蓋，提升效益人口覆蓋率。可分析各鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格的人口/W站址匹配數(shù)據(jù)和W站址規(guī)模，快速查找并適當加強站址規(guī)模不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋。
建議四，考慮到LTE FDD試驗網(wǎng)牌照的發(fā)放，后續(xù)WCDMA建設(shè)投資必然會被壓縮，要想快速、低成本改善W網(wǎng)覆蓋，U900是較好選擇。
5 結(jié)束語
本文基于聯(lián)通某地市的具體分析案例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格的量化分檔、效益區(qū)域定位和建設(shè)策略進行了闡述，對于無線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃起到一定的輔助作用。
參考文獻：
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【關(guān)鍵詞】基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；城鄉(xiāng)規(guī)劃；建設(shè)設(shè)計；地方特色
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
在城市化、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的同步進程中，“城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一項綜合性很強的系統(tǒng)工程”，[1]扮演著方向性的決定作用。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，往往是由縣級以上人民政府制定，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在相對被動的執(zhí)行層面，盡管其對地方發(fā)展最了解最有發(fā)言權(quán)，相對既定的規(guī)劃其只能在既有的框架內(nèi)發(fā)揮主動性，實現(xiàn)維護大局與地方特色創(chuàng)建的統(tǒng)一。
1基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的角色類型
雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過程中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能參與的機會與權(quán)限較少，但因其對基層管理與發(fā)展的完全法定權(quán)限，決定了其在城鄉(xiāng)規(guī)劃中多樣性的角色類型。
1.1規(guī)劃設(shè)計主體之一
盡管在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有實質(zhì)性的法定權(quán)利或職責，開展規(guī)劃的起草、擬定與頒行工作，但卻能根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)的實際，在既定的大行政區(qū)劃內(nèi)，做出自己的主動性努力，制定自己轄區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，并作為基層建議或意見形式，上報給上級政府作為參考，完成城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計的主動性地參與。
1.2規(guī)劃建設(shè)主體
這是最突出的角色之一。雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃的設(shè)計工作上，其幾乎沒有任何發(fā)揮實質(zhì)影響的機會，但在實際建設(shè)實施中，在其行政轄區(qū)內(nèi)還必須依靠基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，才能切實地把工作做好。這是因為首先，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是具體建設(shè)推動的主體。其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建設(shè)監(jiān)管的主體。
1.3關(guān)系協(xié)調(diào)與權(quán)衡的主體
城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域宏觀，直接決定其牽一發(fā)而動全身的利益與關(guān)系整合需要。在大區(qū)劃內(nèi)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是被協(xié)調(diào)的單元之一，也是在其權(quán)限區(qū)劃內(nèi)協(xié)調(diào)與權(quán)衡的主體。[2]二是，權(quán)衡自己行政區(qū)劃與規(guī)劃內(nèi)的大局和其他行政區(qū)劃之間的關(guān)系。
2基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色的主動性表現(xiàn)
在城鄉(xiāng)規(guī)劃及其發(fā)展中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然處在相對從屬的地位，但由于其對自己區(qū)劃內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展具有直接建設(shè)實施與各種監(jiān)管推動作用，因而，其可以立足自己的職責權(quán)限發(fā)揮自己在規(guī)劃制定與實施中的主動性。
2.1主動調(diào)研，突出地方特色性
即站在地方發(fā)展的優(yōu)勢或者相對成熟的發(fā)展趨勢緯度，為了追求發(fā)展的良性提升，地方政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際展開的主動調(diào)研，在集中群眾智慧與發(fā)展建議的基礎(chǔ)上，進一步維護與保持地方特色在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的持續(xù)性地位。首先，地方特色保護性主動調(diào)研。其次，地方特色引領(lǐng)性作用發(fā)揮主動調(diào)研。
2.2主動建議，突出地方積極性
這種主動性主要發(fā)揮在城鄉(xiāng)規(guī)劃制定實施之前。表現(xiàn)在兩個方面：第一，在上級政府或主管部門的要求開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建議或意見的調(diào)研活動，把能確保本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的特色性建議或意見征集上來以供制定部門參考，最大化發(fā)展規(guī)劃制定的參與作用。例如，為“完善城鄉(xiāng)規(guī)劃促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展”，“針對農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活特點、圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)民與農(nóng)村的發(fā)展的鄉(xiāng)規(guī)劃體系和技術(shù)規(guī)范”的調(diào)研等。[3]第二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要為了維護地方特色發(fā)展或合法權(quán)益，展開的民意性調(diào)研活動，希望通過公眾參與提高該鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個規(guī)劃中的地位或影響力，以獲得在規(guī)劃大局中更大的發(fā)展空間。例如，在“城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性認識深入”的時代背景下，“公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施過程”的共識和現(xiàn)象逐漸增多，“引導和促進非政府組織的參與”成為一種潮流。[4]尤其是那些在坐落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣區(qū)發(fā)展中起到較大的作用的大型企業(yè)或集團公司等，他們的建議或意見在當前發(fā)揮著更大的影響力。
2.3主動擬定，突出地方創(chuàng)造性
即基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了突破現(xiàn)有發(fā)展困局，積極地從其所屬縣區(qū)或省市發(fā)展的大趨勢中，根據(jù)自己的地理位置、產(chǎn)業(yè)分布以及其他的可以借助的優(yōu)勢等，展開自己的創(chuàng)造性思考，在自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃內(nèi)擬定自己微觀的規(guī)劃。其目的有兩個：其一，希望能在服從規(guī)劃大局的情況下贏得自己相對獨立的規(guī)劃空間。其二，希望讓自己的創(chuàng)造性對整個規(guī)劃大局產(chǎn)生積極地刺激或影響。
3基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色的被動性表現(xiàn)
基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色被動性是顯而易見的，這種被動主要源于其行政級別低與處在基層的位置。第一，地方發(fā)展目標與大局方向沖突情況的被動性認可。即在大局方向更長遠、科學與提升地方發(fā)展層次的前提，地方政府需要暫時地作出犧牲。盡管這種犧牲會對地方造成短時期內(nèi)的大困難，卻能在這種陣痛后贏得更加良性的發(fā)展。第二，地方發(fā)展觀念與大局理念不同情況的被動性遵守。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在提升認識樹立科學發(fā)展理念的過程中，遵守大局規(guī)劃，作出科學犧牲。第三，地方具體工作與大局發(fā)展速度不一情況的被動性開展。
4基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色的主動與被動權(quán)衡
在城鄉(xiāng)規(guī)劃與實施的實際工作中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政的前提下，可以靈活地轉(zhuǎn)變自己的主動或被動地位，實現(xiàn)自己在規(guī)劃發(fā)展的能動性與創(chuàng)造性。首先，大局性權(quán)衡。在基層政府實際的作用發(fā)揮中，雖然基層要服從大局，但若在大局的某些方面或細節(jié)背離實際的情況下，地方政府也需要作出自己的創(chuàng)造性改變，利用各種合法的程序或方式，積極地維護大局和地方的合法權(quán)益，這種權(quán)衡典型地表現(xiàn)為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個區(qū)劃內(nèi)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的公平性。例如，“城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示制度建設(shè)是"十二五"期間保障城鄉(xiāng)規(guī)劃公平公正的有效措施”。[5]其次，地方特色性權(quán)衡。即在影響大局的情況下，地方政府可以在既定的規(guī)劃框架內(nèi)，作出適合自己發(fā)展的特色性創(chuàng)新。一方面，可以在大局內(nèi)作出特色創(chuàng)新嘗試；另一方面，針對較為優(yōu)質(zhì)的特色產(chǎn)業(yè)，可以借助規(guī)劃契機，尋求拓展性發(fā)展的機會。例如，某種產(chǎn)業(yè)的連鎖發(fā)展，或某種基地擴大建設(shè)等，不僅推廣了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的品牌，也為整個規(guī)劃發(fā)展積累了經(jīng)驗。再如，對于那些污染嚴重或環(huán)境破壞嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“城市化、工業(yè)化的快速推進”中，可以“立足自己城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需要”，積極尋求在大局內(nèi)的“社會生態(tài)平衡”機會，“引導城鄉(xiāng)和諧、健康發(fā)展”。[6]
結(jié)語
在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，隨著群眾法制意識、參與意識與參與能力的不斷提高，及參與渠道的多樣化，規(guī)劃制定與實施的各責任主體，都會充分接受到來自于民間與其他非政府性單位的建議或意見，由于他們與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府業(yè)務(wù)與職責往來的密切性，他們首先會對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級政府、規(guī)劃大局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際與群眾利益訴求之間，處在較為兩難的尷尬境地。
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我縣地處桂東南沿海，總?cè)丝?02.05萬人，農(nóng)業(yè)人口81.98萬人，占總?cè)丝?0.3%，是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣。全縣管轄有13個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)，273個村委（社區(qū)），耕地面積50058公頃，其中水田32861公頃，早地17197公頃。2002年前全縣有農(nóng)經(jīng)機構(gòu)16個，其中縣級1個，鎮(zhèn)鄉(xiāng)級15個，總?cè)藬?shù)75人，其中在編人數(shù)73人，縣級7人，鄉(xiāng)級68人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站有4～5個編制人員。在人員素質(zhì)上，按學歷劃分，中專以上學歷60人，占在編人數(shù)82%，大專以上學歷15人，占在編人數(shù)18%。在經(jīng)費來源上，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)屬全額撥款事業(yè)單位，73個人員全部享受財政全額撥款；2002年3月鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和農(nóng)業(yè)站、農(nóng)機站等幾個部門合并為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，原農(nóng)經(jīng)站人員分流到其它部門，不再從事農(nóng)經(jīng)工作，在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心只保留1個編制人員，個別大鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留2個編。
近年來，隨著農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村綜合改革的不斷深化，合浦縣農(nóng)村經(jīng)營管理工作的職責不斷增強，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是開展了農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作，加強對涉農(nóng)收費的監(jiān)管，特別是實行農(nóng)民負擔專項審計后，對一些亂收費的單位和行為起到了防范和制約的作用。二是全面推行農(nóng)村會計委托制，實行村帳鄉(xiāng)代管，規(guī)范了村級帳務(wù)，防止了集體資金流失。并成立了鄉(xiāng)級中心。三是指導農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。2013年底已經(jīng)工商部門注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社154家。四是加強了土地流轉(zhuǎn)管理，按照有關(guān)政策規(guī)定，合浦縣對農(nóng)村土地進行了有效流轉(zhuǎn)，全縣現(xiàn)已完成土地有序流轉(zhuǎn)14.82萬畝，占承包地總面積的14%。
二、存在問題
隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快和農(nóng)村改革的深入，合浦縣農(nóng)經(jīng)隊伍在改革與發(fā)展中暴露出的問題越來越突出：
1、機構(gòu)設(shè)置與工作職能脫節(jié)。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟管理的有關(guān)法律法規(guī)和政策逐步完善，農(nóng)村經(jīng)營管理工作已由一般的服務(wù)型向執(zhí)法、執(zhí)紀的綜合管理型轉(zhuǎn)變，任務(wù)越來越重，責任越來越大，執(zhí)法執(zhí)紀職能越來越強。但縣經(jīng)管站是一個只有7個編制的事業(yè)股級站，協(xié)調(diào)能力不強，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有經(jīng)管站，只有一個經(jīng)管員，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連經(jīng)管編制都沒有。經(jīng)管機構(gòu)屬事業(yè)性質(zhì)單位，只有1人，沒有執(zhí)法的職能和手段，鄉(xiāng)經(jīng)管干部均未過渡公務(wù)員，致使工作開展不順暢。如減輕農(nóng)民負擔工作，只有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，沒有處罰權(quán)。有的單位違規(guī)收費，只能向領(lǐng)導和有關(guān)部門匯報情況，如得不到重視，只能睜著眼看著急，使個別亂收費現(xiàn)象時有發(fā)生。
2、工作經(jīng)費短缺，人員待遇低下。農(nóng)經(jīng)部門承擔農(nóng)村“三資”管理、農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營指導、農(nóng)民專業(yè)合作社指導、新農(nóng)村建設(shè)指導等職能，編制人員及經(jīng)費不足，完成如此繁重的工作，需要相應(yīng)的工作經(jīng)費做保障?？h級經(jīng)管經(jīng)費不足，鄉(xiāng)經(jīng)管部門沒有業(yè)務(wù)工作經(jīng)費，經(jīng)濟待遇低，直接影響農(nóng)經(jīng)工作人員的工作積極性，導致農(nóng)經(jīng)隊伍不穩(wěn)定。同時，工作經(jīng)費缺乏，導致面向基層農(nóng)經(jīng)人員培訓活動少，農(nóng)經(jīng)調(diào)研基本停滯，農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計日益邊緣化，影響了農(nóng)經(jīng)人員素質(zhì)的提高和工作職能的發(fā)揮。
3、管理模式欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，農(nóng)經(jīng)機構(gòu)實行“條塊”管理，人事由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排，工資福利也劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有業(yè)務(wù)工作由縣經(jīng)管站管理。大多數(shù)人員的大部分時間用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，業(yè)務(wù)工作只是“蜻蜒點水”，完成一些硬性任務(wù)。人員變動隨意性大，鄉(xiāng)級經(jīng)管人員調(diào)進調(diào)出，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)做主，縣站無從知曉。
4、培訓條件欠缺，業(yè)務(wù)素質(zhì)急待提高。雖然近幾年合浦縣每年均開展了農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)培訓，但人員隊伍仍然參差不齊，加之缺少必要辦公設(shè)施，目前全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有電腦辦公，致使農(nóng)經(jīng)培訓工作舉步艱難，統(tǒng)計工作難以開展。相當一部分同志開展業(yè)務(wù)工作仍然力不從心，工作局面難以打開。
三、對策建議
1、健全建立農(nóng)經(jīng)機構(gòu)。建議縣級提格經(jīng)營管理辦公室，編制增至10～12人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立編制為2～3人的經(jīng)營管理辦公室，為縣農(nóng)業(yè)局的派出機構(gòu)，作為參公事業(yè)單位管理。2002年以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站人員由縣局直接管理，業(yè)務(wù)素質(zhì)比較強，業(yè)務(wù)開展順利。后來下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，編制減少影響了經(jīng)管工作。所以，為了真正加強經(jīng)管工作，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管人員以縣局垂直管理為主。
2、轉(zhuǎn)變機構(gòu)性質(zhì)，增強行政職能。農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)承擔著《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等多項法律法規(guī)和農(nóng)村各項經(jīng)濟政策的貫徹落實，行政職能多，因此，建議把鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機構(gòu)納入行政管理范疇，增加1～2個編制人員，把經(jīng)管干部納入公務(wù)員管理范圍，增強經(jīng)管機構(gòu)的行政職能，使之不僅有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，而且擁有處罰權(quán)。
一、*年工作情況
（一）生態(tài)市建設(shè)進展良好。一是加強組織領(lǐng)導和責任落實。市委、市政府出臺了《關(guān)于加快生態(tài)市建設(shè)的意見》。二是科學編制生態(tài)市縣規(guī)劃。市政府批準實施《臨沂生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》。各生態(tài)縣區(qū)建設(shè)規(guī)劃全部編制完成，并通過了省、市組織的專家論證，經(jīng)各縣區(qū)人大審議通過、頒布實施。三是突出抓好生態(tài)市建設(shè)重點工作。抓住循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護三大重點領(lǐng)域和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保持水土、防治污染四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。臨沂市被列為全省循環(huán)經(jīng)濟試點市。四是積極推進生態(tài)縣區(qū)建設(shè)。對全市各生態(tài)縣區(qū)建設(shè)情況進行了調(diào)度，初步制定了生態(tài)縣區(qū)創(chuàng)建計劃，并上報生態(tài)省建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室。確定蘭山區(qū)率先建設(shè)生態(tài)區(qū)，*等多個縣區(qū)爭取生態(tài)縣創(chuàng)建先進縣。五是圍繞創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市，加強各項生態(tài)工作。六是加快2003—2007生態(tài)省建設(shè)市長目標責任書各項工作完成。對責任書各項指標進行認真分析梳理，確保如期完成目標任務(wù)，對生態(tài)市建設(shè)縣區(qū)長目標責任書進行了督導落實。
（二）積極準備生態(tài)示范區(qū)驗收工作。組織各縣區(qū)環(huán)保局分管局長、科長去日照、章丘等地學習生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建先進經(jīng)驗。下發(fā)了《關(guān)于開展全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點考核驗收工作的通知》，制定了《臨沂市創(chuàng)建國家級生態(tài)示范區(qū)實施方案》和《臨沂市各縣區(qū)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)驗收資料準備方案指導意見》。
（三）快速推進環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動。一是全面編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃。環(huán)境規(guī)劃堅持以人為本，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念，因鎮(zhèn)制宜，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位，緊緊抓住主要的生態(tài)環(huán)境問題，提出切實可行的規(guī)劃措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量以及國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將鎮(zhèn)域經(jīng)濟規(guī)劃和環(huán)境保護目標有機結(jié)合起來，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。加強對環(huán)境規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，對不符合環(huán)境規(guī)劃、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、不符合環(huán)境保護要求的工程和項目，都做到了令行禁止。*年共編制62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃，并全部通過論證，經(jīng)縣區(qū)人大或縣區(qū)政府批準實施，居全省首位。二是加強資金扶持。環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)等生態(tài)創(chuàng)建活動，應(yīng)作為環(huán)境保護專項資金重點支持項目。市環(huán)保局對創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行資金扶持。對獲得省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱號的，市局獎勵每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬元；獲得國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱號的，市局獎勵5萬元。三是落實責任。為加快我市環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，臨沂生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導小組印發(fā)了*年度環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建計劃，并組織部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣局去*學習創(chuàng)建經(jīng)驗，*年上報沂水鎮(zhèn)、郯城鎮(zhèn)創(chuàng)建國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上報61個鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居全省首位。四是梯次推進。為深入推進生態(tài)市、生態(tài)縣建設(shè)，市環(huán)保局結(jié)合臨沂實際，2005年制定了《市級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核驗收規(guī)定》，在全省率先開展了創(chuàng)建市級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動。目前，全市環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，已形成市級、省級、國家級“整體規(guī)劃、梯次推進”的良好格局。
（四）積極開展文明生態(tài)村創(chuàng)建活動。創(chuàng)建工作向村莊延伸，使村莊成為生態(tài)系列創(chuàng)建活動的基本單元，生態(tài)市、生態(tài)縣、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作就有了堅實的基礎(chǔ)。2005年11月，市委、市政府在全市農(nóng)村廣泛開展了創(chuàng)建文明生態(tài)村活動，以“經(jīng)濟發(fā)展、民主健全、精神充實、環(huán)境良好”為主要創(chuàng)建內(nèi)容，由各級文明辦和農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門共同組織實施，并提出了全市創(chuàng)建文明生態(tài)村活動的目標：到2007年，全市15%左右的行政村達到文明生態(tài)村標準；到2010年，全市45%左右的行政村達到文明生態(tài)村標準；力爭到2020年，把全市行政村建成文明生態(tài)村。創(chuàng)建以來，全市涌現(xiàn)出一大批文明生態(tài)村先進典型。*年4月，在臨沭縣召開了全市文明生態(tài)村建設(shè)工作現(xiàn)場會，創(chuàng)建活動全面鋪開。目前，全市文明生態(tài)村已建設(shè)規(guī)劃538個，基本建成201個文明生態(tài)村。
文明生態(tài)村建設(shè)中，以新農(nóng)村建設(shè)為目標，以創(chuàng)模為促進，以建設(shè)生態(tài)示范區(qū)為主體，以創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)為拉動，以實施農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃為主要內(nèi)容，因地制宜，確定了平原、山區(qū)、丘陵等不同類型的典型范例進行總結(jié)推廣，按照好、中、差劃分為三個層次制定了不同創(chuàng)建標準，實施了以“三清五化”（清糞堆、清垃圾堆、清柴草堆、硬化、凈化、綠化、美化、亮化）為重點的環(huán)境整治工程，開展了以“六通九有”（通電、通自來水、通硬化路、通客車、通電話、通有線電視、有村莊規(guī)劃、有管理制度、有專管人員、有文體活動場所及活動器材、有文藝隊伍、有圖書閱覽室和小康電子書屋、有宣傳欄、閱報欄、村務(wù)公開欄、有村民學校、有衛(wèi)生室）為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施了以“一池四改一利用”（沼氣池建造與改圈、改廁、改廚、改水，開發(fā)利用太陽能等新型清潔能源）為中心的生態(tài)家園建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強組織領(lǐng)導，建立健全多元化投入機制，在全市建成了生態(tài)家園型、文化特色型和生態(tài)經(jīng)濟型等不同類型的文明生態(tài)村，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到有效保護。
（五）加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作。一是圍繞新農(nóng)村建設(shè)，全面加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作。下發(fā)了加強農(nóng)村環(huán)境保護推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知，沂水縣被國家環(huán)?？偩峙鷾蕿槿珖鴮嵤┺r(nóng)村小康環(huán)保行動計劃試點。二是認真準備土壤污染防治調(diào)查基礎(chǔ)工作。成立了臨沂市環(huán)境保護局土壤污染調(diào)查工作領(lǐng)導小組及辦公室，初步摸清并上報了全市土壤污染調(diào)點對象基本情況。三是加強好秸稈禁燒及綜合利用工作。夏秋收季節(jié)，市政府分別下發(fā)了做好秸稈禁燒及綜合利用工作的通知。根據(jù)對國家環(huán)?？偩掷蔑L云一號等氣象衛(wèi)星對全國主要麥收地區(qū)的焚燒作物秸稈火點進行監(jiān)測的結(jié)果統(tǒng)計，夏收季節(jié)全國共計火點2982個，其中山東省430個，臨沂市22個，占全省的5%。
（六）加強自然生態(tài)區(qū)和生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)。在全市開展了自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查。建成了莒南馬鬐山、臨沭蒼馬山2個市級自然保護區(qū)，協(xié)調(diào)各方積極進行蒙山省級自然保護區(qū)建設(shè)，蒙山自然保護區(qū)總體規(guī)劃已編制完成。積極開展生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)，云蒙湖、沭河源、跋山水庫等省級生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃已編制完成初稿。開展省級生態(tài)示范旅游區(qū)創(chuàng)建工作，與市旅游局聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了省旅游局、環(huán)保局開展創(chuàng)建省級生態(tài)示范旅游區(qū)的文件，上報蒙山風景區(qū)等創(chuàng)建省級生態(tài)示范旅游區(qū)。
二、存在的問題
（一）生態(tài)保護工作缺乏具體的規(guī)范和有關(guān)制度的支撐。生態(tài)保護職責難以真正落實，環(huán)保部門在生態(tài)保護方面責任大、權(quán)力小、措施空。由于缺乏配套的法律措施和最基本的原則性規(guī)定，面對破壞生態(tài)環(huán)境的行為，環(huán)保部門無法可依，缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù)和處罰標準。
（二）嚴峻環(huán)境污染形勢下，現(xiàn)實中生態(tài)保護很難與污染防治并重。當前污染防治任務(wù)異常繁重，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)難以拿出更多的精力用于生態(tài)保護。另外，圍繞怎樣促進污染防治，生態(tài)保護還沒有找到明確的、馬上行之有效的切入點。
（三）生態(tài)市建設(shè)投融資渠道不暢，政府引導、市場推進、社會參與的多元化融資機制尚未健全。生態(tài)保護與建設(shè)，必須有資金支持，有明確的政策，有順暢的渠道。生態(tài)資源補償機制的建立，也迫在眉睫。
（四）生態(tài)保護與建設(shè)管理體系需要進一步理順。生態(tài)保護工作，單純環(huán)保部門自己的事情很少，大多工作主要是別的部門負責，有的還重復(fù)。比如，環(huán)保部門的農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃，與農(nóng)業(yè)部門的生態(tài)家園富民行動類似；發(fā)展有機食品、沼氣工程等農(nóng)業(yè)部門更具有優(yōu)勢，要人有人，要錢有錢；等等。
（五）生態(tài)保護自身的制約性，反過來也制約了工作的進一步深入開展。比如自然保護區(qū)建設(shè)，自然保護區(qū)按規(guī)定絕對不能隨意開發(fā)，《環(huán)境保護違法違紀處分暫行規(guī)定》也特別明確的針對在自然保護區(qū)違規(guī)旅游等提出了處分規(guī)定，另外還需經(jīng)費維持，已建自然保護區(qū)管理機構(gòu)資金非常緊張。有的部門存在一種誤解，認為是花錢買“套”，積極性不高。
（六）縣級環(huán)保局生態(tài)管理隊伍水平偏低。缺少培訓，開展生態(tài)保護工作少，不能適應(yīng)新形勢需要。
三、2007年主要工作
指導思想：認真貫徹國務(wù)院《決定》和省局部署，學習兄弟市先進經(jīng)驗，以生態(tài)市建設(shè)目標責任書為抓手，以創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)為中心，健全組織和資金保障，加強各類生態(tài)示范創(chuàng)建，突出抓好農(nóng)村環(huán)境保護、自然生態(tài)保護，務(wù)求實效，使全市生態(tài)環(huán)境保護工作有較大進展。
（一）做好國家級生態(tài)示范區(qū)驗收工作。原先計劃*年9月全市包括12縣區(qū)全部建成國家級生態(tài)示范區(qū)，各項前期工作均已開展。通過認真落實《臨沂市創(chuàng)建國家級生態(tài)示范區(qū)實施方案》和《臨沂市各縣區(qū)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)驗收資料準備方案指導意見》，計劃2007年全市整體分別通過省局預(yù)驗和國家總局驗收，率先建成全國人口最多的國家級生態(tài)示范區(qū)。
（二）繼續(xù)推進生態(tài)市、縣區(qū)建設(shè)。進一步加強生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導小組的領(lǐng)導，努力形成齊抓共管、分工協(xié)作、責任明確、有序推進的工作格局。定期召開生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導小組成員會議和聯(lián)絡(luò)員會議。建立生態(tài)市建設(shè)考核獎懲機制。加強各縣區(qū)、各有關(guān)部門生態(tài)市建設(shè)任務(wù)調(diào)度。計劃2007年蘭山區(qū)率先建成生態(tài)區(qū)。
（三）積極創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。計劃2007年建成10個國家級、30個省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。落實省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎勵2萬元，國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎勵5萬元，鼓勵各縣區(qū)也出臺相應(yīng)獎勵政策。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制和評審工作，精心準備申報材料。配合市文明辦、農(nóng)業(yè)局搞好創(chuàng)建文明生態(tài)村活動。
（四）加快實施生態(tài)省建設(shè)市長目標責任書。2007年是實施生態(tài)省建設(shè)市長目標責任書的最后一年，確保我市責任書考核成績能確保合格，并能進入生態(tài)市建設(shè)先進市考核B組前三名，取得生態(tài)市建設(shè)先進市稱號。同時制定《生態(tài)市建設(shè)縣區(qū)長目標責任書（2003—2007）考核辦法》，做好生態(tài)市建設(shè)縣區(qū)長目標責任書的督導落實和檢查考核。
（五）認真實施“農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃”。圍繞建設(shè)社會主義新農(nóng)村要求，結(jié)合國家、省要求，制定并組織實施全市《農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》。加強農(nóng)村生態(tài)保護。大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)，積極創(chuàng)建有機食品基地，推廣有機食品認證。加強規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖業(yè)污染防治，開展對規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖業(yè)的污染防治進行監(jiān)督檢查，創(chuàng)建畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用示范工程。加強農(nóng)村飲用水源保護。繼續(xù)開展秸稈禁燒與綜合利用、農(nóng)用化學品環(huán)境安全管理等工作。
（六）認真做好全市土壤污染防治調(diào)查工作。根據(jù)國家總局、省局規(guī)定，在全市范圍內(nèi)系統(tǒng)地開展土壤現(xiàn)狀調(diào)查，分析重金屬、農(nóng)藥殘留、有機污染物等項目及土壤理化性質(zhì)，通過開展全市土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查與評價，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況，闡明區(qū)域土壤污染的特征，為建立符合我市的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理體系，保護和合理利用土地資源，防治土壤污染提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息。
（七）加強自然保護區(qū)與生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)。建成蒙山省級自然保護區(qū)和3個市級自然保護區(qū)，建成沭河源頭區(qū)、云蒙湖、跋山水庫飲用水源地3個省級生態(tài)功能保護區(qū)和3個市級生態(tài)功能保護區(qū)。加強重點資源開發(fā)及旅游資源生態(tài)保護，對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園生態(tài)保護情況進行監(jiān)督檢查。
（八）建立生態(tài)市建設(shè)財政支持制度。協(xié)調(diào)市財政設(shè)立專項資金支持生態(tài)市建設(shè)事項，爭取制定生態(tài)市、縣區(qū)建設(shè)專項資金使用管理辦法，落實財政設(shè)立專項資金。開展全市生態(tài)補償機制研究，以云蒙湖飲用水源地生態(tài)補償為試點，爭取建立全市上下游之間的生態(tài)資源補償機制。
（九）開展生態(tài)環(huán)境狀況評價。依據(jù)國家環(huán)?？偩肿罱?年5月1日實施的《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術(shù)規(guī)范（試行）》，開展全市及各縣區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及動態(tài)趨勢的年度綜合評價。
四、建議
（一）強化保障措施。一是加強組織保障。建議省里出臺專門的生態(tài)省建設(shè)考核獎懲機制。二是加強資金保障。建議省里出臺文件，進一步明確生態(tài)省、市、縣建設(shè)資金列入本級預(yù)算的規(guī)定，做到必要的資金保障。對生態(tài)示范系列創(chuàng)建落實配套支持資金，省級及以上級別創(chuàng)建，省里應(yīng)給予部分資金扶持。三是加強法制保障。建議省里制定相應(yīng)的操作性強的法律法規(guī)措施，面對破壞生態(tài)環(huán)境的行為，使基層環(huán)保部門有法可依，有明確地的處罰依據(jù)和處罰標準。
作為改革，必然要經(jīng)過探索、漸進、完善的過程。農(nóng)村稅費改革后，也不可避免地出現(xiàn)了一些新的問題，亟待在農(nóng)村綜合改革過程中加以解決。
歷經(jīng)幾次改革，農(nóng)村機構(gòu)設(shè)置和管理體制得到明顯優(yōu)化，但按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，仍然存在著體制不理順、機制不健全的問題。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不到位。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革及人員分流的有關(guān)政策，我們認為是可行的。但是也存在著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置上要求過死，模式單一，沒有兼顧到不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同區(qū)域的實際情況，以及人員分流渠道不暢和措施方法單一，沒有達到編制人數(shù)與財政開支相應(yīng)減少的目的等問題。尤其在事業(yè)單位改革上，一是體制上政事不分。有的地方將行政與事業(yè)捆在一起辦公，事業(yè)單位干了一些不屬于業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事情。事業(yè)單位不能獨立開展專業(yè)技術(shù)服務(wù)工作，聽從或依賴于行政命令，荒廢了自身的主業(yè)。二是服務(wù)質(zhì)量不高，主動性還不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中進編人員等于進了“保險箱”，一些事業(yè)單位工作人員存在著工作職責不清、任務(wù)不明、紀律松散、分配大鍋飯等問題，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還起不到應(yīng)有的作用。三是高層次人才匱乏。全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位競崗后有工作人員264人，其中，全日制?？埔陨系漠厴I(yè)生僅有15人，中級職稱以上人員15人，副高級職稱只有1人。專業(yè)技術(shù)人員比例偏低，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)有專業(yè)技術(shù)職稱的僅有28人，全日制涉農(nóng)院校畢業(yè)生僅有22人。受編制和財力限制，新畢業(yè)的大中專畢業(yè)生難以補充。四是技術(shù)力量薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧綜合服務(wù)中心雖然設(shè)有專業(yè)技術(shù)人員，但最多也只有一至二人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至一個專業(yè)技術(shù)人員都沒有，每當遇到農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害時，難以及時拿出有效措施。五是文化體育職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化體育機構(gòu)，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧中心設(shè)置了文化體育崗位。但占用這個崗位的人員都是其他工作干不了的，群眾性文化體育活動開展不起來，這與社會主義新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)風文明的要求不相符。
如何推動和深化下步機構(gòu)改革問題，我們建議：一是對人口少、土地面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能合并的盡量合并，擴大單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，相應(yīng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政編制和人員。二是在機構(gòu)設(shè)置上，可適當靈活一些，不強求統(tǒng)一模式，在機構(gòu)編制部門的宏觀控制下，允許縣鄉(xiāng)因地制宜設(shè)置機構(gòu)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)區(qū)劃和地域特點，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置各類區(qū)域中心站，作為縣（市）、區(qū)業(yè)務(wù)主管部門的派出單位，實行條塊結(jié)合，以條為主的管理體制，使專業(yè)技術(shù)力量整合起來，更好地發(fā)揮作用。應(yīng)設(shè)立文化體育站，加強群眾性文化體育建設(shè)。改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對事業(yè)單位的管理模式，給事業(yè)單位更多的自。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及事業(yè)單位人員的管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年初分別確定工作目標，根據(jù)年終考核情況，采取工資活發(fā)形式，兌現(xiàn)獎懲。四是制定人員分流政策時，不應(yīng)單獨考慮年齡條件，應(yīng)將那些雖然年齡不大，但能力水平低、素質(zhì)差，不勝任工作的人員通過離職上學提高或直接分流到位，空出編制補充新的高層次專業(yè)技術(shù)人員。
2、國有農(nóng)場改革不同步。我縣設(shè)有良種場、豬場和馬場等農(nóng)牧“三場”，目前存在的問題主要有：一是“三場”的單位性質(zhì)難界定，管理出空當。體制機制不協(xié)調(diào)，它們一直按事業(yè)單位性質(zhì)管理，但在生產(chǎn)經(jīng)營方面實行承包制的企業(yè)化管理。職工身份難界定，自1979年后再未辦理過農(nóng)工轉(zhuǎn)正手續(xù)，正式農(nóng)工也是承包土地，與臨時工在待遇上并無區(qū)別。二是經(jīng)費無保障，無法正常運轉(zhuǎn)。目前，“農(nóng)牧三場”的經(jīng)費來源僅限于土地發(fā)包收益，沒有享受到村組織那樣的財政補貼，連管理人員的工資都難以兌現(xiàn)，而且隨著工資上調(diào)、退休人員增多等剛性支出的增加，有時不得不舉債維持?！叭龍觥蓖恋鼐o了職工，職工與農(nóng)民攀比思想嚴重，有的拒不繳納承包費用。在上級政府沒有出臺相關(guān)政策之前，為了“三場”的生存與發(fā)展，我們無奈還得向職工收繳土地承包費。這項工作十分難辦。三是企業(yè)辦社會的沉重包袱已使兩場難承受。豬場和馬場都設(shè)有小學，共配置教師18人，每年僅此一項就需要20萬元左右的經(jīng)費，教師的身份屬于場內(nèi)自聘，在職稱與工資及業(yè)務(wù)培訓等方面都遇到難以解決的問題。
針對上述問題，我們建議：一是盡快出臺政策，確定“三場”的體制及今后發(fā)展走向。二是對于國營農(nóng)場職工承包場里的土地是否應(yīng)該交費，要盡快由相關(guān)部門出臺政策，以便基層在具體執(zhí)行中有據(jù)可依。三是建議有關(guān)部門也將國營農(nóng)場涉及的類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌費統(tǒng)一納入地方財政轉(zhuǎn)移支付予以解決。四是建議對于國營農(nóng)場在企業(yè)辦社會方面給予政策支持，或納入地方教育統(tǒng)一規(guī)范管理。五是對于農(nóng)村已得到的惠民政策也要把國有“三場”納入其中，對在職農(nóng)工應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付全部納入社會養(yǎng)老保險范疇。
3、土地矛盾難以徹底解決。目前，涉地糾紛較多，我們縣通過土地“三清”工作使這一問題得到了較好解決，但難以做到全部徹底解決。一是二輪承包時外出打工戶、逃債戶等農(nóng)民當時未分到地，且村里未作為預(yù)留地留出來，現(xiàn)在這些農(nóng)民回來要地，機動地早就長期發(fā)包出去了，村里暫時拿不出地來補給這些戶。二是少部分村近幾年有些開荒地，如果都打入機動地，那么機動地比例過高，農(nóng)戶要求把超標準的那部分地按人均分，但這些地已長期發(fā)包出去，集體無力贖回。三是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，有的無合同，有的合同主要內(nèi)容表達錯誤或含義模糊，甲乙雙方易產(chǎn)生糾紛。四是戶與戶之間土地邊界不穩(wěn)定、旱田挨水田的易受水氣，導致糾紛較多。
建議在下步改革中推廣我縣土地“三清”工作經(jīng)驗，并將其中的一些做法以制度的形式確定下來。一是發(fā)證確權(quán)。二是建立嚴格的規(guī)范流轉(zhuǎn)制度。三是在縣一級盡快建立健全權(quán)威的農(nóng)村承包合同管理和仲裁專門機構(gòu)，依法調(diào)處合同糾紛。四是在丈量清楚、劃清界限的基礎(chǔ)上，在戶與戶之間深埋界碑。
鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，自身發(fā)展能力較弱，一些村的經(jīng)濟已經(jīng)崩潰。
1、集體經(jīng)濟薄弱。稅費改革后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟受到嚴重沖擊。取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，鄉(xiāng)村集體失去了起碼的收入來源，加之二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，鄉(xiāng)村兩級組織運轉(zhuǎn)要靠上級轉(zhuǎn)移支付維持，基本無能力投資搞建設(shè)。但是公益事業(yè)不辦不行，辦又沒有來錢道，對上爭取政策性資金時，往往要求匹配部分資金，目前這類的隱性負擔較重，解決不好會成為誘發(fā)農(nóng)民負擔反彈的一大隱患。為了保證鄉(xiāng)村兩級組織的正常運轉(zhuǎn)，近幾年來我們實行了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度、財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一、縣鄉(xiāng)干部工資統(tǒng)發(fā)等辦法，但還沒有從根本上解決問題。
2、無力化解歷史債務(wù)。在稅費改革試點過程中，對鄉(xiāng)村的以往債權(quán)處理得很低調(diào)，只是清收鄉(xiāng)村干部、其他個人和外單位占用的鄉(xiāng)村資金，而農(nóng)民的絕大多數(shù)欠款沒有回收。我們針對＊＊（實際，通過拍賣資產(chǎn)、清理債權(quán)、機動地發(fā)包、清理三角債等形式，已經(jīng)化解掉2200萬元的債務(wù)。但據(jù)不完全統(tǒng)計，到2005年末全縣鄉(xiāng)村兩級債務(wù)仍然高達2.5億元。目前，鄉(xiāng)村兩級組織的資源枯竭、收入萎縮、生財無源，已無力繼續(xù)化解債務(wù)，而且省里的獎勵政策在實際操作過程中也很難執(zhí)行。農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織之間的債務(wù)糾紛已成為繼土地問題之后的又一焦點。雖然我們?yōu)榻鉀Q上述問題探索了一些，途徑和辦法，但還只是權(quán)宜之計，要從根本上解決問題，還得依靠上級的政策支持。
3、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)仍不合理。以我縣2005年農(nóng)民人均純收入為例，在2401元的收入中，種植業(yè)收入占49.6％，勞務(wù)輸出收入占35.8％，養(yǎng)殖業(yè)收入占6.9％，其它收入占7.7％。可見，種植業(yè)收入仍然占據(jù)相當比例，農(nóng)民靠天吃飯問題還很嚴重。
針對上述問題，我們建議：應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。我縣在農(nóng)村稅費改革初期，不是享受轉(zhuǎn)移支付的縣份，只享受到農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付縣的60%左右。同時，省對我縣的村級轉(zhuǎn)移支付資金與改革前村級農(nóng)業(yè)稅附加相差懸殊。因此，建議省財政廳對像我們這樣的既不是十弱縣，又不是省級貧困縣，但實際上比貧困縣還困難的縣份應(yīng)該在轉(zhuǎn)移支付上特別在下一個轉(zhuǎn)移支付周期上給予我們特殊的支持，在財源建設(shè)考核上也不能與發(fā)達縣份等同考慮。在此基礎(chǔ)上，縣級財政再加大對鄉(xiāng)村的支持力度，逐步解決一些實質(zhì)性問題。應(yīng)進一步完善化解鄉(xiāng)村債務(wù)的獎勵政策?，F(xiàn)行的獎勵政策只考慮到償還公益事業(yè)發(fā)展方面的債務(wù)，但從實踐看，按照這種債務(wù)分類進行獎勵，執(zhí)行起來很困難。建議上級出臺更寬松的獎勵政策，對于墊付稅款、興辦公益事業(yè)方面?zhèn)鶆?wù)應(yīng)全部由國家承擔，對于其他類債務(wù)按一定比例獎勵。同時，還應(yīng)該針對鄉(xiāng)村兩級回收債權(quán)問題出臺相應(yīng)保護政策，以增強自我還債能力。應(yīng)探索土地規(guī)模經(jīng)營的路子。將有限的土地集中到少數(shù)懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)民手中，甚至可以由公司化的各種協(xié)會代為經(jīng)營，提高土地的產(chǎn)出率。農(nóng)民只有完全脫離開土地，才能安心在外務(wù)工，甚至真正地轉(zhuǎn)化為市民、產(chǎn)業(yè)工人。
由于投入不足，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展停滯，甚至出現(xiàn)滑坡退步問題，現(xiàn)狀令人堪憂。稅費改革后，由于投入機制的改變，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展存在著十分嚴重的問題，從農(nóng)村實際看，行路難、吃水難、上學難、看病難、養(yǎng)老難等問題突出，與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求極不適應(yīng)。
1、無力投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。稅費改革后，取消了對農(nóng)民的籌資、籌勞，要求農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過村民“一事一議”來解決，從實際看，這個辦法在操作中遭遇到很多難題。除非村民都非常迫切需要這項公益事業(yè)，或者鄉(xiāng)村干部在這個地方很有號召力，這事才勉強能辦，而一般情況下都很難議成。
為了減輕縣鄉(xiāng)財政的壓力，快速發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，建議省里出臺新的政策，代替“一事一議”辦法，能不能將“兩補”資金作為興辦農(nóng)村社會公益事業(yè)的專項基金，由村集體統(tǒng)一使用，由群眾參與資金管理和使用監(jiān)督。另一方面，建議取消關(guān)于縣級財政對省以上專項建設(shè)資金進行匹配的政策。
2、農(nóng)村教育和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展嚴重滯后。就一個縣來說，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，原則上應(yīng)該由縣政府承擔，便于對與事業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施改善和人才隊伍建設(shè)等諸多方面進行通盤考慮，但限于財力，有些問題難以解決。
在教育事業(yè)發(fā)展上，一是經(jīng)費投入不足?！耙钥h為主”管理體制實行后，我縣基本建立起了農(nóng)村中小學公用經(jīng)費保障機制，能夠維持學校正常運轉(zhuǎn)。但是隨之而來的是鄉(xiāng)村兩級對教育投入的積極性大大降低，農(nóng)村教育投入明顯不足，農(nóng)村中小學公用經(jīng)費處于低標準狀態(tài)。二是教師編制核定過少。我縣是一個經(jīng)濟欠發(fā)達的半山區(qū)農(nóng)業(yè)縣份，轄區(qū)面積較大，辦學網(wǎng)點分散。幾年來我們按照上級教育部門的有關(guān)文件精神，合理調(diào)整了辦學網(wǎng)點布局，合并了一些學校。目前全縣共有中小學校150所，有學生43743人，教職工2981人。根據(jù)黑政辦發(fā)〔2002〕69號文件精神，給我縣核定的編制數(shù)是2052人，但目前看，這些編制無法保證教育教學工作的需要。據(jù)測算，我縣實際需要教職工編制總數(shù)為2760人，還需要增加編制708人。為此，一是建議進一步完善“政府辦學、管理以縣為主”的管理體制，制定嚴密的領(lǐng)導干部目標考核制度，充分調(diào)動鄉(xiāng)、村組織和領(lǐng)導抓教育工作的積極性。二是建議省里能夠根據(jù)我們的實際對教師編制進行重新核定，希望領(lǐng)導們將我縣的實際情況向省編委及省人事廳溝通，幫助我縣解決這一實際困難。
在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展上，縣鄉(xiāng)村三級投入明顯不足，農(nóng)民看病難、看病貴的問題十分突出。目前，村衛(wèi)生組織名存實亡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院力量薄弱，醫(yī)生整體素質(zhì)偏低，醫(yī)療設(shè)備簡陋，醫(yī)療條件很差，一些醫(yī)院連小手術(shù)都作不了。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；文化建設(shè)；困難；對策
中圖分類號：G127 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2014）23-0201-01
一、引言
誠如我們所知，相對于城市文化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)中普遍存在著文化經(jīng)費投入不足、文化立法效力層次偏低、基礎(chǔ)設(shè)施老化不配套、文化隊伍人才缺乏、文化需求與供給不對稱等現(xiàn)象。這些問題的存在，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民的文化需求無法得到很好地滿足，農(nóng)村居民的文化生活水平也難以得到提高。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級文化建設(shè)的困難
（一）文化隊伍素質(zhì)普遍偏低，執(zhí)行力低下
從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)現(xiàn)狀看來，不少基層文化工作人員普遍存在素質(zhì)低下，執(zhí)行力弱的問題。一方面，基層文化工作人員缺乏相應(yīng)的管理和組織能力，在文化建設(shè)中一味聽從上級的指導，卻鮮少會提出自己的意見和建議；另一方面，大部分基層工作人員被政府挪用缺乏對文化工作的積極性和主動性，對本職的文化建設(shè)工作抱著不負責任的態(tài)度，對任務(wù)的執(zhí)行也十分拖沓。
（二）文化建設(shè)供給與需求出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性失調(diào)”
所謂的“結(jié)構(gòu)性失調(diào)”是指文化配置上的無效供給過剩和有效供給不足，這也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的文化建設(shè)并沒有實事求是、落到實處，也沒有真正滿足農(nóng)村居民的需求。當前，隨著越來越多的資金投入到農(nóng)村文化建設(shè)當中來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也開始了“形象工程”的追逐――興建大量公共圖使館、閱覽室、電影放映室等等。但是，從現(xiàn)實情況看來，這些基礎(chǔ)設(shè)施工程鮮少對農(nóng)村居民實現(xiàn)真正的開放；與此同時，由于公共文化設(shè)施單一，農(nóng)村居民對公共文化生活的關(guān)注和重視也大大減少。
（三）農(nóng)村居民文化消費缺乏相應(yīng)的引導
文化消費是文化生活中的重要方面，它很大程度上代表著農(nóng)村居民文化生活水平和質(zhì)量的高低。然而，從當前農(nóng)村居民的文化生活現(xiàn)狀看來，農(nóng)村居民文化生活消費明顯缺乏相應(yīng)的指導。具體說來，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民滿足于電視、麻將、廣場舞等低層次的文化生活，而對教育性消費、娛樂性消費則缺乏關(guān)注，對攝像、攝影、旅游等城市居民習以為常的文化生活缺乏了解的興趣。
三、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)進程，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)質(zhì)量的對策
（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的人力資源保障
正如上文所分析的，文化建設(shè)的一大關(guān)鍵是文化骨干與基層文化工作人員。文化骨干承擔著領(lǐng)導文化建設(shè)方向和進度，調(diào)動農(nóng)村居民文化建設(shè)的主動性和積極性的重要作用，而基層文化工作人員則決定著文化建設(shè)任務(wù)的實踐情況和施行成果。
（二）充分聽取農(nóng)民群眾意見和建議，實現(xiàn)農(nóng)村文化建設(shè)的供需平衡
農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的服務(wù)主體，政府投入資金建設(shè)農(nóng)村文化，歸根究底是為了提高農(nóng)村文化生活水平，提高農(nóng)村居民的文化生活水平和生活質(zhì)量，使農(nóng)村的文化建設(shè)跟上經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的步伐。因此，為了更好地達到這一目的，關(guān)注農(nóng)民群眾的需求和建議就顯得尤為重要。
具體說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撥款的專項資金是用于何種文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面決定，而應(yīng)該讓農(nóng)村居民參與其中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過召開各種民主交流會、研討會，向農(nóng)民征求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共圖書館、閱覽室、健身館、籃球場等公共設(shè)施的建設(shè)需求和期望。通過民意調(diào)查，我們可以更好地了解農(nóng)民的需求，更好地運用專項建設(shè)基金。
（三）豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)休閑娛樂生活，加強農(nóng)村居民文化消費引導
不可否認的是，農(nóng)村居民的文化消費是受到他們的文化觀念影響的。因此，想要改變農(nóng)村文化消費模式和構(gòu)成，首先就要引導農(nóng)村居民的消費觀念進行改變。而觀念的改變，離不開物質(zhì)基礎(chǔ)，而這個物質(zhì)基礎(chǔ)就是更為豐富的休閑娛樂生活。
具體說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極開展基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)設(shè)施，豐富農(nóng)村休閑娛樂文化形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供豐富的休閑娛樂選擇。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以加強對農(nóng)民的消費觀念引導，讓農(nóng)民的消費重點從基礎(chǔ)生活需求逐步轉(zhuǎn)移到發(fā)展性需求和娛樂型需求上，從而更好地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的發(fā)展。
四、總結(jié)
總的說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)存在著各種各樣的問題和不足，這是我們所不能忽視的。而我們更應(yīng)該重視的是，解決這些問題和不足，我們必須要立足實際、實事求是，從問題出發(fā)，這樣才能探尋出合理而高效的解決對策。
參考文獻：
__區(qū)下轄2鄉(xiāng)9鎮(zhèn)、 1個街道辦事處、1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、1個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實驗區(qū)， 171個村、19個社區(qū)，總?cè)丝?2.34萬人，農(nóng)業(yè)人口39.7萬。__區(qū)城鄉(xiāng)差別大、貧富差別大、東西部發(fā)展不平衡的區(qū)情決定了民政工作的極端重要性和特殊性，決定了人民群眾對民生保障強烈期盼和需求性。
全區(qū)14鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū)、試驗區(qū))均設(shè)置了民政辦公室，共有民政工作人員39人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2.7人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置了便民服務(wù)中心，按要求民政辦要安排1人到中心工作，面上工作力量平均為1.7人。人員情況如下 ：
人員構(gòu)成：公務(wù)員21人，民政社工14人，臨時工4人；專職民政干部24人，兼職15人，兼職近40%。
年齡結(jié)構(gòu)：50歲以上的15人，40～50歲的5人，30歲以下的19名。
文化結(jié)構(gòu)：大專及以上文化19人，中專5人，高中15人。
（一）思想認識上存在“三個誤區(qū)”
1．重經(jīng)濟發(fā)展輕社會事務(wù)。在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的大環(huán)境下，由于民政工作“只花錢，不掙錢”，無法直接體現(xiàn)經(jīng)濟效益和財稅收入增長,GDP政績“出不了彩”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府存在重經(jīng)濟發(fā)展輕社會事務(wù)的傾向，對民政工作持既重視又忽視，既需要又忽略，既有為又無位的雙重觀念，造成基層民政部門的地位始終不高，基層民政組織機構(gòu)建設(shè)難以加強。
2．民政做好事出不了問題。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導認為民政部門是做好事做善事的部門，出不了問題，在力量安排上多是安排從領(lǐng)導崗位上退下來的老同志擔任民政辦主任，在配備民政助理員時，大多安排的是退居二線的老同志。
3．民政資金上級統(tǒng)一安排。由于體制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍認為民政各項資金都是由上級統(tǒng)一安排，加上大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)要靠區(qū)財政補貼，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算安排上，主動投入不足，存在等、靠、要的思想，由此導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦缺錢辦事。
(二)工作任務(wù)存在“三個偏多”
1．業(yè)務(wù)工作偏多。一是工作職責多，隨著各級黨委政府對民生的高度重視，民政工作職能職責不斷增加和擴大。2010年以來新增加了12項職責和業(yè)務(wù)工作，如社會工作人才隊伍建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、高齡老人
“幸福津貼”、社會組織黨建和反腐倡廉工作等，以及區(qū)政府出臺的地方性政策“大病關(guān)愛基金”、“關(guān)愛困境少年兒童”幸福__陽光基金等。二是服務(wù)對象多，社會救助和社會福利由原來的補缺救助型轉(zhuǎn)向適度普惠型，服務(wù)對象急劇增加，民政直接服務(wù)對象就達20萬人，其中社會救助對象達9.6萬人，占總?cè)丝?8%，且絕大多數(shù)分散在偏遠的鄉(xiāng)村，服務(wù)半徑更大。
2．兼職工作偏多。全區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦干部沒有兼職，39名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員中兼職人員為15人，占總數(shù)的38%。主要兼職為機關(guān)會計、殘聯(lián)、扶貧、人民武裝、移民后扶等工作。
3．參與中心工作偏多?；鶎用裾刹吭诒韭毠ぷ魇址敝氐那闆r下，還必須從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的中心工作。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部參與的中心工作主要有：三萬活動、四心工程、聯(lián)系村工作、土地確權(quán)、精準扶貧、“我為群眾辦件事”等六大項，中心工作花費時間平均為50—70工作日，有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作占到法定工作日的50%(鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求每月到村工作必須達到12天)，造成民政干部無力抓主業(yè)，本職工作只能靠加班加點完成，質(zhì)量不高，疲于應(yīng)付。
(三)隊伍建設(shè)存在“三個偏低”
1．文化程度偏低。全區(qū)39名民政工作人員中，高中文化的就有15人，占總數(shù)的近40%。
2．工資待遇偏低。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政社工年收入僅為3萬元(含五險)，臨時用工更低，年收入只有1.5萬元—2萬元，低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他非在編人員收入(鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他非在編人員年收入為3.5萬元—4.5萬元)。
3．履職能力偏低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦為老少搭配，年齡結(jié)構(gòu)斷層。老同志大多年齡大，不懂電腦操作，表格填報審核吃力；年輕同志熱情有余，能力不足。總體上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦履職能力偏低，很多工作達不到“精、嚴、細、實”的要求，工作任務(wù)完成不及時，質(zhì)量不高，執(zhí)行政策規(guī)程不嚴格。
(四)工作保障存在“三個不穩(wěn)”
1．分管領(lǐng)導不穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委
政府對民政工作認識上的誤區(qū)，多是安排新進班子的年輕同志分管民政，且新近班子的年輕同志變動過于頻繁，致使對民政工作情況不熟、研究指導和解決問題不夠。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)分管民政三年以上的分管領(lǐng)導只有3人。2．干部隊伍不穩(wěn)。一是不愿意干，由于民政工作本身職能職責多，工作量大，人員配備不足，人少事多，任務(wù)壓力大，風險大，再加上民政干部兼職多、參與中心工作多，本職工作只能靠加班加點完成，十分辛苦，部分同志不愿從事民政工作。二是不安心干，即使被安排到民政工作崗位上，也不安心，找機會找理由，一心想走。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)39名民政工作人員中，從事民政工作3年以上的有11人(其中民政社工8人)， 5年以上的1人，10年以上的6人。三是留不住人，民政社工待遇偏低，編外人員存在雇傭思想和臨時思想，加緊備考公務(wù)員和事業(yè)單位人員，想辦法跳槽。據(jù)統(tǒng)計，目前14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員存在不安心的現(xiàn)象。
3．經(jīng)費保障不穩(wěn)。經(jīng)費保障水平不平衡，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作經(jīng)費安排不足或沒有安排。全區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū)、試驗區(qū))民政辦，2015年安排民政工作經(jīng)費 5-6萬元的有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)
，2-3萬元的有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 1萬元的有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有預(yù)算民政工作經(jīng)費，占42%，經(jīng)費保障不到位，影響民政工作的正常運轉(zhuǎn)。
(五)干部思想存在“三個偏大”
1．工作壓力偏大。一是基層民政辦普遍存在人員配備不足，力量薄弱，人少事多、工作任務(wù)壓頭。二是服務(wù)對象范圍廣、數(shù)量多，工作量壓頭。三是黨委政府、社會、服務(wù)對象對民政工作的要求高，期望值高，工作要求壓頭。
2．風險壓力偏大。新常態(tài)下，一是民政公共服務(wù)機構(gòu)及民政服務(wù)對象安全風險大；二是民政資金管理廉政風險大；三是民政政策涉及千家萬戶，公正、公平難保證，依法行政的追責風險大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部處于落實政策的第一線，直接責任不可逃避。
3．思想情緒偏大。一是由于人手少，工作量大，任務(wù)重，要求高，工作繁瑣，本職工作還要靠加班加點完成，普遍存在抱怨情緒和消極被動情緒，極大地影響了干部隊伍的工作激情和責任心。二是基層普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他部門安排專項工作都有專項工作經(jīng)費，且經(jīng)費下?lián)芗皶r，有效推進了工作的進展和完成，但民政部門只安排工作沒有經(jīng)費，加重了基層的抱怨情緒。
(六)工作績效存在“三個不優(yōu)”
1．工作效率不優(yōu)。由于人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，工作效率普遍偏低，制約了民政工作精細化和標準化，以及長期以來粗放式管理，導致民政業(yè)務(wù)工作質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計，在“工作效果自我評價”方面，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有60%的認為“一般”。
2．工作質(zhì)量不優(yōu)。人少事多，工作量大，另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)還安排其它工作，不得不擠占時間從事民政以外的工作，致使民政部門安排的工作任務(wù)不能按時按質(zhì)完成，工作的規(guī)范性和規(guī)范化建設(shè)水平低，致使工作被動應(yīng)付，質(zhì)量不優(yōu)。據(jù)統(tǒng)計，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級民政部門布置的工作任務(wù)，只是一般性的應(yīng)付和基本完成，30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示沒精力抓。
3．工作落實不優(yōu)。由于多方面的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦對上級民政部門安排的工作任務(wù)難以落實，有些工作需要一而再、再而三的催促才能完成，有些工作甚至是不了了之。
(一)增加人員，配齊配強民政干部。山區(qū)縣市區(qū)山大人稀，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和工作量配備工作人員，人口在1萬人左右的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)配2—3人，人口在2萬人—3.5萬人的中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配4人，人口在3.5萬人以上的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)配5人。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制緊且大量空編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)普遍缺人，難以充實民政力量，而公益性崗位是臨時救助政策，有三年一換的明確規(guī)定。建議省廳爭取省政府支持，改公益性崗位人員為社工，采取靈活用工方式或購買服務(wù)方式，按全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模及需要補充人員，劃撥專項經(jīng)費，由縣市區(qū)統(tǒng)一擇優(yōu)招考，從根本上解決人少事多的問題
(二)保障經(jīng)費，改善民政工作環(huán)境。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和工作量安排民政工作經(jīng)費預(yù)算，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排資金2萬元，中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排5萬元，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排7萬元。民政工作經(jīng)費主要用于：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部參加上級民政部門培訓和考察學習；二是村干部民政業(yè)務(wù)培訓；三是民政政策宣傳經(jīng)費；四是走村入戶、定期核查各種民政對象和救災(zāi)的交通費用。資金來源可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排一部分、區(qū)級民政部門補助一部分、省廳以獎代補補充一部分。
(三)提高待遇，穩(wěn)定基層民政隊伍。鑒于區(qū)、鄉(xiāng)兩級供養(yǎng)負擔重，財力不足，民政干部待遇低，尤其是民政社工的待遇低，人心不穩(wěn)，工作積極性不高，建議省廳按鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工每人3—4萬元補助資金，從根本上解決區(qū)鄉(xiāng)兩級財力不足的根本問題，提高民政基層工作人員的工資福利待遇，保持民政隊伍相對穩(wěn)定性和民政工作的連續(xù)性。
(四)加強培訓，提升干部隊伍素質(zhì)。加強民政業(yè)務(wù)培訓，有組織有計劃地加大對鎮(zhèn)民政干部的培訓力度，建立定期培訓制度和新上任民政干部培訓制度，通過開展系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓，使他們及時掌握民政業(yè)務(wù)知識，提高業(yè)務(wù)能力與服務(wù)水平。同時建議省廳加大對基層民政干部的培訓力度，把培訓范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員，開展民政實務(wù)培訓和參觀考察，拓展他們的視野和知識面，著力建設(shè)一支學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型基層民政干部隊伍。
[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；融資；原因；對策
1鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困境成因
1.1內(nèi)部因素。1.1.1對信用建設(shè)重視程度不夠。第一，銀行等金融機構(gòu)發(fā)放貸款的主要參考標準就是企業(yè)的信用等級，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對于大企業(yè)來說，較多的關(guān)注都放在了企業(yè)的經(jīng)營情況和盈利能力等方面，這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者會忽視對企業(yè)自身信用體系的建設(shè)；第二，信用建設(shè)認知不夠，對銀行等金融機構(gòu)完善企業(yè)信用等級狀況這一工作不夠配合，使銀行記錄和完善企業(yè)信用等級的工作難度加大；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模較小，而且分布相對零散，這就加大了銀行等金融機構(gòu)對這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用信息采集的難度。1.1.2內(nèi)部財務(wù)管理制度的滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍規(guī)模較小且大部分為私營企業(yè)，普遍存在企業(yè)內(nèi)部分工及財務(wù)權(quán)責不夠明確等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模較小、賬務(wù)不多而更傾向于雇傭代賬會計，相比駐廠會計，代賬會計對企業(yè)賬務(wù)處理不夠及時，這可能會導致會計做賬時發(fā)生偏差。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的會計人員普遍學歷較低，且專業(yè)素養(yǎng)不高，這也是造成會計資料不完整，記賬科目不完整，賬目不夠清晰的主要原因之一。第三，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的在崗會計人員都是高層領(lǐng)導者的親屬或好友，這種現(xiàn)象也造成了企業(yè)財務(wù)賬目管理上的不嚴謹性，也可能會加大對企業(yè)現(xiàn)金流和銀行存款控制的隨意性。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多對企業(yè)現(xiàn)金、存貨、應(yīng)收賬款和成本費用等方面管理制度不嚴謹，這就可能會導致企業(yè)出現(xiàn)兩種極端：資金運轉(zhuǎn)困難或是有大量閑置資金沒有得以運用，還有可能會造成產(chǎn)生壞賬等后果。1.1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整體規(guī)模偏小，創(chuàng)新能力、市場競爭力不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小主要原因是開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)所有者大多數(shù)是當?shù)鼐用?，其中不乏很多農(nóng)民，而這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營管理人員普遍素養(yǎng)達不到一定高度，且目光不夠長遠。這種現(xiàn)象下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營管理水平會相對滯后。企業(yè)規(guī)模的擴大也受到局部限制。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)新能力是遠遠不夠的，主要表現(xiàn)有：第一，企業(yè)創(chuàng)立者和高層管理者的創(chuàng)新意識薄弱，忽視了企業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品等創(chuàng)新重要性，而領(lǐng)導者創(chuàng)新意識的不足致使下屬工作人員在工作中也是嚴重缺乏創(chuàng)新概念，可能會一直錯誤的認為保持一貫做法就可以達到對企業(yè)發(fā)展的期望；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍客觀條件都是企業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)品單一，給員工的福利待遇不夠吸引人，這也直接導致企業(yè)留不住人才，吸引不來能夠有效創(chuàng)新的精英；第三，雖然現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)商品是有銷路的，大多數(shù)是在當?shù)厣a(chǎn)也在當?shù)劁N售，有效節(jié)約了運輸成本，經(jīng)濟效益也并不低下，但是市場份額的擴大等方面的發(fā)展受到限制。隨著社會的發(fā)展和國有企業(yè)的進步，創(chuàng)新將會是企業(yè)給予足夠重視的部分。1.2外部因素。1.2.1國家法律和經(jīng)濟政策的不完善。從國家法律和經(jīng)濟政策的角度來看，第一，國家對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持力度不夠，國家在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用管理規(guī)范》之后到現(xiàn)今為止還沒有公布其他針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律法規(guī)。國家法律文件的不夠系統(tǒng)全面，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的融資顯得很被動，在發(fā)展的道路上沒有被保駕護航的安全感；第二，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多采取鼓勵政策，而實際經(jīng)濟幫助和具體政策未能落實到實處，國家在這方面可督促政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以適當方式進行指導，如定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指導座談會、融資交流大會等；第三，中國人民銀行《貸款通則》第61條明確規(guī)定，企業(yè)之間不得違反國家規(guī)定辦理借貸或者變相借貸融資業(yè)務(wù)。國家這種不允許企業(yè)之間的相互借貸的條例規(guī)定的存在，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資又少了一條途徑。這也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨著融資渠道單一的困境。1.2.2為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)的金融機構(gòu)數(shù)量較少及“慎貸”現(xiàn)象普遍。我國的商業(yè)銀行更愿意服務(wù)于大型的企業(yè)，另外，商業(yè)銀行的貸款流程比較長，這并不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對資金及時性的需求。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)信用情況而言，銀行很難通過一般的途徑取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真實財務(wù)信息以及償還貸款能力的信息。為了規(guī)避自身的經(jīng)營風險和降低運營成本，只能選擇減少給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款額度。1.2.3民間融資的不規(guī)范性。民間融資已經(jīng)是一種普遍存在的融資方式，并且在我國整個金融體系中，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中占有絕對份額。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過銀行等金融機構(gòu)獲取貸款比較困難時，民間融資途徑就成了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金需求的“及時雨”?，F(xiàn)今，民間借貸已經(jīng)日漸發(fā)展起來，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重要的融資渠道之一。但民間融資大多存在高風險，一方面以高息吸收資金，另一方面以更高利率借出資金，隨時可能面臨著無法收回本息的風險。
2改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困境的建議
2.1加快對自身不足的改善。2.1.1加強企業(yè)信用建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在注重企業(yè)盈利能力的同時，應(yīng)該同樣關(guān)注企業(yè)信用體系的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)積極學習法律知識，樹立誠信意識，按時償還自己的債務(wù)，將誠信落實到日常經(jīng)營的實處。企業(yè)管理者應(yīng)督促財務(wù)部門與其他各部門積極溝通，熟知企業(yè)經(jīng)營流程，嚴格按照法律法規(guī)及企業(yè)內(nèi)部要求做好現(xiàn)金、應(yīng)收賬款等方面的管理。企業(yè)應(yīng)積極配合銀行等金融機構(gòu)記錄企業(yè)的信用等級信息，大力支持銀行等金融機構(gòu)這方面的工作，既有利于銀行工作的開展，也會方便日后貸款的順利申請。2.1.2優(yōu)化內(nèi)部財務(wù)管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在努力改善融資難問題時要記得優(yōu)化內(nèi)部財務(wù)管理制度，其中很重要的一點是要做到科學管理、有效管理。管理者應(yīng)盡量雇傭?qū)I(yè)素養(yǎng)相對高的財務(wù)人員，并且建立一個能提高員工熱情的、公平公正的工作模式以及能有效激勵員工積極性提高自身專業(yè)素養(yǎng)的晉升制度。另外領(lǐng)導層要時刻關(guān)注財務(wù)工作人員的工作狀態(tài)和心態(tài)，給予正確的引導，確保財務(wù)工作中財務(wù)數(shù)據(jù)的合法性、真實性。堅決不去觸碰做假賬等一系列違法行為。2.1.3擴大企業(yè)規(guī)模，提高創(chuàng)新能力、市場競爭力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍規(guī)模較小，創(chuàng)新意識薄弱，市場競爭力不夠。要改變這種狀況，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)至少做到以下幾點：第一，樹立創(chuàng)新意識，引進創(chuàng)新性人才，加強對制度、內(nèi)部管理、生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品方面的創(chuàng)新。第二，企業(yè)經(jīng)營管理者不要盲目攀比利潤的增加，目光要放得長遠一點，努力加強企業(yè)自身實力，提高企業(yè)的融資資質(zhì)，才能更好地從外部融資。第三，企業(yè)無關(guān)乎規(guī)模大小，都應(yīng)該擁有自己的企業(yè)文化，好的企業(yè)文化能有效帶動員工工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不例外，應(yīng)努力加強企業(yè)自身的文化建設(shè)，這會為企業(yè)提高市場競爭力提供精神支持。2.2優(yōu)化外部融資渠道。2.2.1國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)予引導以及政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當扶持。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資比較困難，建議國家適當充當一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資大方向的“指路明燈”，例如出臺針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律法規(guī)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資以實質(zhì)性的幫助；在一定程度上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)減免稅收等等。另外政府應(yīng)在國家給出的大方向下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具體融資的方式方法等方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以引導，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)導者大多是農(nóng)民或者當?shù)鼐用瘢抗饪吹貌粔蜷L遠，對國家政策了解也不夠及時充分，稍有盈利就覺得企業(yè)經(jīng)營得當，這種情況很容易盲目發(fā)展，可能會加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已出現(xiàn)的融資難的問題?？梢娻l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展不僅需要政府出面進行指導，還需要政府后續(xù)積極主動的行使監(jiān)督職能。2.2.2促進國家對金融機構(gòu)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸體制的改革。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困難的問題，應(yīng)積極促進國家對銀行等金融機構(gòu)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸體制的改革。建議具體可以從以下幾個方面著手：（1）從思想觀念上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以引導，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者普及誠信意識，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用建設(shè)的重要性，曉之以情，動之以理，適當時候也要定立關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加強信用建設(shè)的硬性要求，如有必要后期可強制實施；（2）鑒于存在銀行等金融機構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請貸款審批流程把控嚴格的情況，應(yīng)制定銀行等金融機構(gòu)發(fā)放貸款給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金上的相關(guān)扶持政策，既能緩解銀行等金融機構(gòu)方面的為難，也能緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在銀行等金融機構(gòu)借款的困難處境。2.2.3鼓勵民間融資方式并加以規(guī)范。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說，基本都達不到上市標準及發(fā)行債券的條件，而且由于信用等級信息不全面，從銀行等金融機構(gòu)進行貸款這條融資渠道也比較困難，另外銀行等金融機構(gòu)提供的貸款資金也是有限的。而民間資本市場這一融資渠道就能很好的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解決融資的問題。這種非正式的融資活動包括民間借貸和私募股本。除了從銀行等金融機構(gòu)申請貸款這種融資方式之外，民間借貸和私募股本對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說起到了很大的資金補充作用。建議國家與其看著民間融資活動屢禁不止，不如盡快建立相關(guān)法律法規(guī)來加以規(guī)范民間資本市場，用以更好地引導民間融資。同時地方政府也應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一些稅收優(yōu)惠等政策支持，成立相關(guān)職能部門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞活資金流通。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供一個健康的、有秩序的民間融資渠道，真正緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資難的問題。
作者:王辛玉 邵冠男 單位:吉林師范大學
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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃 統(tǒng)籌發(fā)展 問題分析
1桐廬縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)規(guī)劃問題分析
1.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題
（1）城鄉(xiāng)化水平落后于工業(yè)化進程
桐廬的農(nóng)村工業(yè)化和小城鄉(xiāng)化演變方式形成了與經(jīng)典工業(yè)化、城鄉(xiāng)化不同的演變方式，由此產(chǎn)生了當前面臨的問題，如：土地資源集約度不高、鄉(xiāng)村環(huán)境急需整治，人口未能有效向城鄉(xiāng)集中，城鄉(xiāng)化水平滯后于工業(yè)化進程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實施力度不夠，環(huán)境污染的集中處理難度較大。
（2）城鄉(xiāng)功能亟待提升
農(nóng)村的工業(yè)化導致城鄉(xiāng)各功能用地混雜，存在布局不合理現(xiàn)象；城鄉(xiāng)規(guī)模偏小，各項目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對比較薄弱，存在功能不完善等問題。
（3）土地資源仍然十分緊張
城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間與資源十分緊缺。需要各級各層面進一步樹立節(jié)約集約利用土地的意識，通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，加強調(diào)整、改造、挖潛等手段，進一步提高土地利用效率。
（4）城鄉(xiāng)風貌特色缺失
在過去的城鄉(xiāng)建設(shè)中，由于缺乏對城鄉(xiāng)風貌和建筑文化的研究，導致地域區(qū)別和建筑文化多樣性的消失，使城鄉(xiāng)的風貌趨于雷同，城鄉(xiāng)和村莊面貌缺乏特色和鮮明的個性。
1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃當前存在的問題
（1）規(guī)劃理念的先進性和適應(yīng)性不夠
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展理念尚未在城鄉(xiāng)規(guī)劃中全面落實。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制偏重于物質(zhì)空間規(guī)劃，對于經(jīng)濟社會發(fā)展各項要素的規(guī)劃研究不夠，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展綜合調(diào)控作用的發(fā)揮。規(guī)劃制度受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的現(xiàn)象還存在。規(guī)劃編制往往注重城鎮(zhèn)發(fā)展速度，忽視提升城市功能質(zhì)量，效率與公平難以兼顧。
（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期研究工作欠佳
城鄉(xiāng)規(guī)劃是空間資源配置的基本手段，要體現(xiàn)其公共政策屬性，體現(xiàn)其前瞻性、科學性和實效性，規(guī)劃研究是規(guī)劃工作重要的技術(shù)支撐。我們不僅要重視城鄉(xiāng)空間形態(tài)的規(guī)劃，更要重視形態(tài)層面以外的軟性規(guī)劃，如社會的、經(jīng)濟的和文化的層面等。因此，更要加強規(guī)劃的先導性研究和綜合研究。
（3）規(guī)劃內(nèi)容的科學性和可行性有待提高
城鄉(xiāng)規(guī)劃的質(zhì)量和水平有待進一步提高。部分規(guī)劃，特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前瞻性不強。編制規(guī)劃僅注重遠期或遠景的藍圖，忽視對發(fā)展時序的合理安排，沒有很好地處理近期建設(shè)和遠期發(fā)展、遠景控制的關(guān)系。對社會經(jīng)濟發(fā)展中的新問題，如市場化進程加快、流動人口激增、老齡化社會迫近、小汽車進入家庭等，缺乏足夠的重視和合理的應(yīng)對。缺乏規(guī)劃實施的經(jīng)濟分析，城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃等較難適應(yīng)市場經(jīng)濟下規(guī)劃管理的需要。
（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與不足
城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項公共政策，除了政府、專家還需公眾廣泛參與。目前公眾參與雖已涉及在規(guī)劃編制過程中的民意調(diào)查、規(guī)劃方案的公示和規(guī)劃實施階段的公共監(jiān)督等方面，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與，但公眾參與規(guī)劃聽證、規(guī)劃決策機制、公眾參與制度等尚未建立。
2 對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的幾點建議
2.1加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期研究
（1）深入研究“十二五”期間桐廬縣新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略，科學制訂桐廬縣新型城市化“十二五”發(fā)展規(guī)劃。
（2）加強城市功能品質(zhì)提升研究。找尋未來城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的載體，深入把握產(chǎn)業(yè)升級、城市升級的方向所在、動力所在，結(jié)合重大建設(shè)發(fā)展項目，布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點空間，提升城鄉(xiāng)空間品質(zhì)和功能品質(zhì)。
（3）加快區(qū)域空間協(xié)調(diào)規(guī)劃編制工作。積極配合杭州市做好杭州大都市經(jīng)濟圈的各類空間規(guī)劃，做好本縣規(guī)劃與都市圈規(guī)劃的對接融合。
（4）利用杭州大都市圈軌道交通規(guī)劃研究的契機，加快桐廬縣軌道交通的前期研究工作，在兩地空間規(guī)劃中做好輕軌廊道的預(yù)留。
2.2 實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制全覆蓋
2.2.1 科學編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃
應(yīng)在桐廬縣域總體規(guī)劃得指導下，組織編制《桐廬縣城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局規(guī)劃》，規(guī)劃將桐廬全域作為一個整體，整合城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局形態(tài)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)分工，明確一、二、三產(chǎn)業(yè)的空間布局；合理框定近遠期城鄉(xiāng)用地規(guī)模，明確劃定城鄉(xiāng)生態(tài)空間，維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。
2.2.2 全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋
認真落實城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋任務(wù)，積極推進鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為契機，加快推進鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃、村規(guī)劃的編制工作。二是加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃的編制，實現(xiàn)全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地控規(guī)全覆蓋。
2.2.3 重視城市設(shè)計和城鄉(xiāng)風貌特色規(guī)劃
在規(guī)劃編制過程中，通過城市設(shè)計的手法，編制風貌特色規(guī)劃，進一步優(yōu)化、提升城鄉(xiāng)形象，避免“千村一面”，統(tǒng)籌與突出城鄉(xiāng)建設(shè)特色。建議組織編制《桐廬整體風貌研究》，把握桐廬風貌特色，指導城鄉(xiāng)建設(shè)。
2.3加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理
2.3.1、加快城鄉(xiāng)規(guī)劃隊伍建設(shè)
現(xiàn)行鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土資源所履行管理職能，這種管理以土地管理為核心，缺乏城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效引導。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理辦公室，或在現(xiàn)有基礎(chǔ)上落實規(guī)劃專職管理人員，保證每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)配備1名以上熟悉村鎮(zhèn)規(guī)劃編制管理的技術(shù)人員。負責協(xié)調(diào)規(guī)劃的制定、實施和各方面的意見，從而真正實現(xiàn)規(guī)劃管理的城鄉(xiāng)全面覆蓋。
2.3.1 拓展規(guī)劃管理的手段，建立激勵機制
鼓勵規(guī)劃管理人員理論聯(lián)系實際，通過管理實踐提升理論水平，建立規(guī)劃管理論壇，開展有關(guān)規(guī)劃管理調(diào)研的有獎?wù)魑幕顒?；三是要加強學習調(diào)研。定期組織規(guī)劃管理人員，尤其是基層規(guī)劃管理隊伍，向先進地區(qū)學習和交流，積累城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實際經(jīng)驗，提升管理水平。
2.3.2建立定期或不定期人才、技術(shù)支持制度
建議建立定期或不定期人才、技術(shù)支持制度。可采用多種形式加強杭州市區(qū)對桐廬縣的人才、技術(shù)支持力度。如對規(guī)劃方案的編制、評審，或邀請專業(yè)技術(shù)人員掛職鍛煉、規(guī)劃專家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導和規(guī)劃管理人員講課培訓、作為鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的長期顧問等。
2.4 創(chuàng)新規(guī)劃實施管理
2.4.1理順城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理體制
依法推進規(guī)劃管理全覆蓋。推進城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施管理，完善規(guī)劃選址管理，加強重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的布局調(diào)控。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理的體制。規(guī)劃工作重點由以城市為中心，向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變。
2.4.2創(chuàng)新規(guī)劃審查制度
為進一步加強桐廬縣城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計水平，全面提高城鄉(xiāng)整體建設(shè)水平，盡快提升城鄉(xiāng)整體形象，建議按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”這一原則的嚴格執(zhí)行，完善設(shè)計單位庫與專家?guī)?，定期邀請專家進行審查把關(guān)。規(guī)劃與設(shè)計方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，向社會進行規(guī)劃公示，通過向民眾廣泛征求意見、科學采納建議來完善規(guī)劃與設(shè)計水平。