時(shí)間：2023-10-11 10:17:22
導(dǎo)語(yǔ)：在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)意義的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；城鎮(zhèn)化；規(guī)劃；制度
隨著三次工業(yè)革命的相繼發(fā)生，現(xiàn)代工業(yè)迅速發(fā)展，城市這一便于各種工業(yè)生產(chǎn)要素分配的空間組合形態(tài)得到了快速發(fā)展，在創(chuàng)造巨大財(cái)富的同時(shí)，也產(chǎn)生了各種各樣的問(wèn)題。城市由于可以提供更高的收入、更好的生活環(huán)境和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了周邊區(qū)域的人們大量涌入，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境、治安、失業(yè)和犯罪等問(wèn)題，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)由于資本和人力缺乏，處于相對(duì)欠發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題開(kāi)始凸顯。城市經(jīng)濟(jì)在發(fā)展到一定程度后，市場(chǎng)空間逐漸飽和，產(chǎn)業(yè)之間及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)漸趨激烈，導(dǎo)致發(fā)展受限，增長(zhǎng)速度減緩，與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后，由于農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)力較弱，農(nóng)村與城市之間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)不但無(wú)法形成良性循環(huán)，還會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)差距太大導(dǎo)致社會(huì)公平問(wèn)題的出現(xiàn)，因此推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村之間的資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展成為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后的必然抉擇。
隨著近30年來(lái)的快速城市化，我國(guó)城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距過(guò)大的矛盾已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出來(lái)，并成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一大障礙。建國(guó)后，由于我國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，為了盡快發(fā)展工業(yè)體系，國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的政策，農(nóng)村創(chuàng)造的大量財(cái)富無(wú)償?shù)刂С至顺鞘泄I(yè)建設(shè)，長(zhǎng)期積累，造成了目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為應(yīng)對(duì)這種城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況，黨的十七大和十均重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。目前，我國(guó)正處于從城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于積極穩(wěn)妥的推進(jìn)這一轉(zhuǎn)變過(guò)程，有重要的意義。
1.國(guó)外城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
1.1美國(guó)的“三步走”模式
美國(guó)的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略可以分為三步走：首先制定跨行政區(qū)的大都市區(qū)規(guī)劃，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)整個(gè)規(guī)劃區(qū)的土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，并通過(guò)稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)在城市郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行投資；最后，推動(dòng)大型農(nóng)場(chǎng)式的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為農(nóng)業(yè)人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。美國(guó)的城鄉(xiāng)一體化過(guò)程可歸納為城市化―城郊化―城鄉(xiāng)交融一體化，是由城市開(kāi)始逐漸向外拓展的一體化方式。
1.2 英國(guó)的“大倫敦計(jì)劃”
第二次世界大戰(zhàn)對(duì)老倫敦市區(qū)造成了嚴(yán)重破壞，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，倫敦地區(qū)亟需重建，但由于房屋損壞嚴(yán)重，城市人口數(shù)量大，住房需求量大，再加上戰(zhàn)后失業(yè)率高、環(huán)境質(zhì)量差、犯罪率高，整個(gè)倫敦地區(qū)城鄉(xiāng)矛盾相當(dāng)尖銳。英國(guó)為解決這些問(wèn)題，制定了“大倫敦計(jì)劃”。其基本思路圍繞倫敦市區(qū)，選擇地價(jià)相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)區(qū)建立衛(wèi)星城，吸引城市人口向新建衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，據(jù)此建成“一主多衛(wèi)”的城鄉(xiāng)一體化城市分布格局，有效解決了城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的問(wèn)題。
1.3 法國(guó)的“大巴黎”建設(shè)
法國(guó)巴黎的城鄉(xiāng)一體化模式與英國(guó)相似，但有所區(qū)別。巴黎是法國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，隨著全國(guó)各地人口涌入巴黎，雖然促進(jìn)了巴黎的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，但也造成老城區(qū)人口密度過(guò)高，城市環(huán)境不堪重負(fù)。而與此同時(shí)，巴黎郊區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市區(qū)的差距越拉越大，進(jìn)而產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問(wèn)題，為了緩減城鄉(xiāng)矛盾及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，1965年，政府制定了“巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃方案”，該方案的提出的主要措施是在巴黎郊區(qū)建立衛(wèi)星城，通過(guò)快速交通線路，包括公路和鐵路，與中心城區(qū)聯(lián)結(jié)在一起，從而形成新的城市網(wǎng)絡(luò)，中心城區(qū)帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)快速城市化，農(nóng)村地區(qū)化解了中心城區(qū)存在的各種社會(huì)環(huán)境問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)了“大巴黎”的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。
1.4 日本的國(guó)家綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃
日本的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程同樣與快速工業(yè)化導(dǎo)致的城市人口過(guò)分集聚有關(guān)，二戰(zhàn)后日本實(shí)現(xiàn)了快速的工業(yè)化，由此導(dǎo)致城市人口急劇膨脹，失業(yè)、犯罪、環(huán)境問(wèn)題等城市病漸趨嚴(yán)重，而鄉(xiāng)村則地廣人稀，發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，日本制定了一系列的法律、法規(guī)以及行動(dòng)計(jì)劃。日本在1969年公布的“新全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（新全綜）”中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)要發(fā)展落后地區(qū)，疏導(dǎo)城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在1977年的“第三次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（三全綜）”中，提出要進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，著重建設(shè)中小城鎮(zhèn)，提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平，盡快縮小城鄉(xiāng)差距。經(jīng)過(guò)前面兩次開(kāi)發(fā)規(guī)劃的摸索，到了1987年的“第四次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（四全綜）”，從城鄉(xiāng)空間一體化的角度，明確提出了建設(shè)一體化生活區(qū)的策略，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)之間的生活、環(huán)境差距，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體融合的目標(biāo)。在國(guó)家綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃的原則指導(dǎo)下，從促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為農(nóng)民提供社會(huì)保障兩個(gè)角度著手，日本政府配套制定了一系列扶持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)，前者如《國(guó)土利用法》、《山區(qū)振興法》和《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》等，后者如《失業(yè)保險(xiǎn)法》、《生活保護(hù)法》、《職業(yè)安定法》等，這些法律法規(guī)有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村地區(qū)的人口稀疏、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)落后等問(wèn)題得到了解決，促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
2.1 珠三角地區(qū)――城鎮(zhèn)群模式
珠三角地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，改革開(kāi)放之初，隨著招商引資規(guī)模的快速擴(kuò)大，工業(yè)得到了迅速的發(fā)展，需要大量的勞動(dòng)力，因此改革開(kāi)放初到90年代初期，珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化表現(xiàn)為城市為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)條件。之后隨著城市建設(shè)用地越來(lái)越少，部分工業(yè)門(mén)類(lèi)開(kāi)始向城市周邊的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在這一階段，農(nóng)村的工業(yè)化推動(dòng)了農(nóng)村的城市化進(jìn)程。2010年，隨著《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃（2009- 2020年）》的推出，珠江三角洲地區(qū)開(kāi)始按照現(xiàn)代城市體系的要求，構(gòu)建以廣州、深圳為兩大中心的區(qū)域城鎮(zhèn)群體系。
2.2 蘇南地區(qū)――蘇南模式
蘇南模式已經(jīng)成為我國(guó)改革開(kāi)放的一種典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其典型特征是建設(shè)工業(yè)園區(qū)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從城鄉(xiāng)一體化的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)以工補(bǔ)農(nóng)、以工建農(nóng)的方式，積極推動(dòng)了蘇南地區(qū)農(nóng)村人口就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其它公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，促使城鄉(xiāng)之間大量的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展起來(lái)，成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶，加快了當(dāng)?shù)氐某鞘谢M(jìn)程。
2.3 上海――規(guī)劃先行模式
上海市推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是以統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)為前提的，在制定城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整體效益和綜合勞動(dòng)生產(chǎn)率是主要的考慮方面，以此為基礎(chǔ)去統(tǒng)籌規(guī)劃處理市區(qū)和郊區(qū)的關(guān)系、市區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)諸縣市農(nóng)村的關(guān)系，通過(guò)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去促進(jìn)當(dāng)?shù)刭Y源的綜合開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的共同發(fā)展。
3.國(guó)內(nèi)外實(shí)踐比較及借鑒意義
3.1 國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐比較
第一，從整體的角度，美國(guó)、日本、英國(guó)和法國(guó)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展由于起步比我國(guó)要早，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)之間已經(jīng)不存在明顯差距，而我國(guó)尚處于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的初期，現(xiàn)階段只有經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，其余地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的步伐受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，推進(jìn)速度較慢。
第二，從制度建設(shè)的角度，國(guó)外的城鄉(xiāng)一體化有完善的總領(lǐng)性規(guī)劃綱領(lǐng)，并據(jù)此配套一系列的法律、法規(guī)保證規(guī)劃的有效執(zhí)行，如美國(guó)的大都市區(qū)規(guī)劃和日本的全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃等全國(guó)性規(guī)劃，以及倫敦和巴黎的區(qū)
域性規(guī)劃。城鄉(xiāng)一體化涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散和協(xié)作，農(nóng)村人口的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題需要配套法律法規(guī)的保證，發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐給了我們很好的借鑒。國(guó)內(nèi)一些省市近年來(lái)制定了各自的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，相關(guān)工作在根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際積極推進(jìn)，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，以及相應(yīng)必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)保障相關(guān)工作也在逐步推進(jìn)，但還缺乏系統(tǒng)的制度保障。
第三，從制度創(chuàng)新的角度，國(guó)外的城鄉(xiāng)一體化是根據(jù)各自的社會(huì)經(jīng)濟(jì)歷史條件和區(qū)域空間形態(tài)制定規(guī)劃和相關(guān)制度，一體化進(jìn)程各具特色。美國(guó)地廣人稀，只需要圍繞城市，向城郊適度擴(kuò)散即可實(shí)現(xiàn)促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的城鄉(xiāng)一體化，因此其發(fā)展模式為城郊化為指導(dǎo)的“三步走”模式；日本國(guó)土面積小，人口稠密，需要在全國(guó)范圍內(nèi)綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的土地利用，盡量使每一寸土地物盡其用，因此在全國(guó)性綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立法律法規(guī)保障體系，促使規(guī)劃有效執(zhí)行；倫敦和巴黎根據(jù)自身的城市特征，通過(guò)衛(wèi)星城的建設(shè)緩減中心城區(qū)的各種矛盾，建成功能互補(bǔ)、社會(huì)和諧、生態(tài)高效的城鎮(zhèn)體系。國(guó)內(nèi)的珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)根據(jù)各自所處區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和行政區(qū)劃特征，制定了相應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展策略，在城鎮(zhèn)體系建設(shè)中取得了很大進(jìn)展。珠三角地區(qū)是中心城帶動(dòng)的中小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，而長(zhǎng)三角是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)的遍地開(kāi)花式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從發(fā)展歷程來(lái)看，無(wú)論珠三角地區(qū)還是長(zhǎng)三角地區(qū)，規(guī)劃的作用其實(shí)更多是服務(wù)于或者依從于經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性并不足，這一點(diǎn)近年來(lái)在逐步改進(jìn)，如2010年廣東省公布的《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃（2009-2020年）》，就對(duì)珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)群體系建設(shè)做出了明確的規(guī)劃。社會(huì)保障方面，近年來(lái)也逐步得到了國(guó)家的重視，但為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)配套的保障政策尚顯滯后。
第四，從實(shí)踐過(guò)程的角度，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。從開(kāi)始制定規(guī)劃，到規(guī)劃實(shí)行，配套法律法規(guī)等保障制度的建立，以及根據(jù)新情況對(duì)規(guī)劃的不斷修訂，政策的改進(jìn)，國(guó)外的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)至少需要30年的時(shí)間。我國(guó)由于長(zhǎng)期以來(lái)造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，城鄉(xiāng)差距大，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)所需時(shí)間很可能更長(zhǎng)，并且由于區(qū)域之間發(fā)展不平衡，所面對(duì)的問(wèn)題可能更復(fù)雜。
3.2 借鑒意義
發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)內(nèi)部分發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)今后的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有多方面的借鑒意義。
第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，規(guī)劃要先行。從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)看，制定基于本國(guó)或本地客觀條件的總領(lǐng)性規(guī)劃，對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的順利推進(jìn)是必要的前提。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的基本保障。從美、英、法、日的實(shí)踐看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)一例外是城鄉(xiāng)一體化首先要進(jìn)行的工作?；A(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，可以有效促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的相互交流，促進(jìn)資本、人力、信息的雙向流動(dòng)，為城鄉(xiāng)融合打好基礎(chǔ)。
第三，城鄉(xiāng)一體化需要完善的制度保障。促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)和對(duì)其提供社會(huì)保障的法律法規(guī)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必要制度保障。
第四，鑒于我國(guó)國(guó)土面積大，區(qū)域之間發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間差距大，我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)在中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，主要以省為單位進(jìn)行，并分區(qū)域分步驟推進(jìn)。
第五，各地要充分依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行制度創(chuàng)新，不拘一格，制定適合本地的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和輔法律法規(guī)體系。
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[4]朱建達(dá)， 蘇群. 村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè). 南京：東南大學(xué)出版社， 2008.
黨和政府歷來(lái)重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，黨的十報(bào)告明確指出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應(yīng)堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。這為我國(guó)以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助推城鄉(xiāng)一體化、全面建成小康社會(huì)指明了發(fā)展方向。
基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。蓋爾?約翰遜（2004）認(rèn)為，中國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給上存在城鄉(xiāng)差異，要縮小差距，就應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施不僅是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)農(nóng)民福利水平的提高也有賴(lài)于基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。Reardon et al.（2001）在對(duì)拉美國(guó)家進(jìn)行分析后指出，完善的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)為農(nóng)民創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。Fan和Zhang（2004）、Gibson和Olivia（2009）在分析中國(guó)、印尼等國(guó)之后得出結(jié)論：鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要保證。Poletti et al（2007）指出，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的滯后會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)及社保覆蓋范圍偏小；Ulubasoglu和Cardak（2007）認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)于落后造成的，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件的改變有利于提高其社會(huì)福利水平?？傊?，與農(nóng)民社會(huì)福利水平密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，在很大程度上取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平。要全面建成小康社會(huì)，就應(yīng)改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化進(jìn)程。
一、我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的問(wèn)題及運(yùn)營(yíng)障礙
基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重點(diǎn)領(lǐng)域，多年來(lái)，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)力度一直在不斷加大，但對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入?yún)s嚴(yán)重不足，存在運(yùn)營(yíng)管理短板等問(wèn)題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件差距不斷擴(kuò)大之勢(shì)。一是資金來(lái)源過(guò)于單一，農(nóng)村投資份額偏小。在我國(guó)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的所需資金多數(shù)是由農(nóng)村集體及農(nóng)戶自主承擔(dān)，政府投入、外資及金融機(jī)構(gòu)貸款比例較小。從絕對(duì)總量上看，財(cái)政支農(nóng)資金雖在逐年增加，但增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)政總
收稿日期：2012―12―15
支出的增長(zhǎng)率，所占比例也趨于下降。二是設(shè)施供給不足，無(wú)法滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活需求。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，水利、道路、電力等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期投入不足，且多數(shù)存在功能落后、更新緩慢等問(wèn)題。與農(nóng)民生活密切相關(guān)的供水、通訊、醫(yī)療及文化娛樂(lè)等生活性基礎(chǔ)設(shè)施，也普遍存在供給不足問(wèn)題，難以滿足居民的物質(zhì)文化生活需求。三是管理體制不完善，利用效率低下。在管理方面，普遍存在產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)利分割嚴(yán)重等問(wèn)題；財(cái)政、信貸與投資三者職能不分，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)效益低下。投資管理上存在責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一問(wèn)題，營(yíng)運(yùn)上存在責(zé)任制執(zhí)行力不足、壟斷定價(jià)等問(wèn)題。
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因主要在于以下兩大方面：
從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的特性上看，所需的投入量大，且投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的間接效益難以衡量。同時(shí)，其效益的發(fā)揮通常具有一定的延滯性，項(xiàng)目收益在短期內(nèi)很難見(jiàn)效，地方政府往往缺乏投入積極性，影響城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的順利推進(jìn)。比如大型水利工程，只有當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，其作用才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，政府投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還面臨著自然環(huán)境和市場(chǎng)不確定性的雙重風(fēng)險(xiǎn)，容易因決策主觀化而導(dǎo)致投資失誤。在當(dāng)前基本上仍處于“唯GDP”的政績(jī)考核體制下，為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，地方政府進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性不高。從地方財(cái)力方面來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的迅猛發(fā)展，地方政府的財(cái)政支出量迅速增加，收支壓力持續(xù)增大。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來(lái)源于地方財(cái)政的背景下，財(cái)政收支壓力造成了地方政府無(wú)力滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入需求。
農(nóng)村稅費(fèi)體制改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，卻也收窄了基礎(chǔ)設(shè)施投入的籌資渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的財(cái)政投入體制，城市主要由政府財(cái)政預(yù)算安排，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施則主要由基層政府和農(nóng)戶負(fù)責(zé)，國(guó)家僅給予一定補(bǔ)助。這種二元投入體制的必然結(jié)果就是國(guó)家財(cái)政過(guò)于偏重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)村地區(qū)投入則不足。此外，由于城鄉(xiāng)各行政主體間缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，加上業(yè)已存在的城鄉(xiāng)二元體制，使得我國(guó)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終未能放在一體化的視野內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)常不能形成有機(jī)銜接，往往是先城市，后城鎮(zhèn)，形成了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“貌合神離”的二元格局。
二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入關(guān)系的相互協(xié)調(diào)
自2008年1月《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的空間規(guī)劃已由過(guò)去單純的城市中心擴(kuò)展到整個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域，這對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出了更高的要求。在對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)整體布局的協(xié)調(diào)性，處理好各投入主體的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間及區(qū)位等方面的城鄉(xiāng)無(wú)縫銜接?；谡?cái)政收支狀況及農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，單靠地方政府或農(nóng)村自身力量，很難為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供所需的龐大投入規(guī)模。為建立起穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各方力量，構(gòu)建多元化投資體系，并協(xié)調(diào)好各投入主體相互關(guān)系。
1.政府與市場(chǎng)
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)屬純公共品或準(zhǔn)公共品，其建設(shè)投入決策的關(guān)鍵之處在于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同性質(zhì)，決定是由政府財(cái)政直接供給還是引入其他力量參與。純公共品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，由于市場(chǎng)提供是以購(gòu)買(mǎi)為前提，所以該類(lèi)設(shè)施只能由政府（中央或地方政府）提供，以稅收等形式實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)。準(zhǔn)公共品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施兼具公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品性質(zhì)，實(shí)踐證明，準(zhǔn)公共品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施在引入多元化投入主體時(shí)，可有效緩解供給不足問(wèn)題，減輕地方政府財(cái)政壓力。
無(wú)論是何種性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，其投入都應(yīng)避免讓農(nóng)民成為主要承擔(dān)者。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化時(shí)期均不同程度的對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村加以特別保護(hù)。在日本，不僅道路、農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由政府全資建設(shè)，而且農(nóng)民在購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)用機(jī)械時(shí)，也可獲得政府補(bǔ)貼。政府為確保糧食安全和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投入，是符合國(guó)際慣例的。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)地位依舊脆弱，政府應(yīng)切實(shí)履行公共管理職能，擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)角色。
2.中央政府與地方政府
為確保政府作用在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的正常發(fā)揮，需處理好中央政府與地方政府的投入關(guān)系。假設(shè)中央政府（C）和地方政府（L）共同投資建設(shè)某地的城市基礎(chǔ)設(shè)施（投資額U）、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（投資額F）及工業(yè)項(xiàng)目（投資額I），中央政府和地方政府預(yù)算資金分別為BC和BL。中央和地方共同投入地方（包括城市和農(nóng)村）基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)后，對(duì)建設(shè)成果的滿意度（即效用）分別為RC、RL，效用函數(shù)取C-D形式，建立如下決策模型：
該函數(shù)表明：當(dāng)中央政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上增加投入時(shí)，地方政府卻會(huì)削減等額的資金投入量，存在著此消彼長(zhǎng)的博弈結(jié)果。要克服該問(wèn)題，中央政府需激勵(lì)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施一體化事業(yè)中的積極性，即促使θ趨近于a，λ趨近于β。
為此，可從以下三方面著手：第一，明晰中央與地方政府的責(zé)任范疇?？筛鶕?jù)所涉區(qū)域范圍，跨省區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬?lài)?guó)家級(jí)公共品，跨地區(qū)的屬省域公共品，跨縣的歸為地市級(jí)公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的則屬縣市級(jí)公共品。以此為據(jù)，中央及省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)投入建設(shè)跨省及跨市的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，縣、市級(jí)地方政府則負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的投資工作。
第二，依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定投入主體。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，其農(nóng)村地區(qū)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以地方投入為主，中央政府給予必要的配套補(bǔ)貼；而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的區(qū)域，其農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入主體則應(yīng)是中央政府。
第三，建立資金使用的監(jiān)督管理機(jī)制。由于工程項(xiàng)目資金使用信息的非對(duì)稱(chēng)性，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金被截留、擠占、挪用或地方配套不足的情況時(shí)有發(fā)生。據(jù)初步估計(jì)，國(guó)家的涉農(nóng)財(cái)政投入中約有三成不能及時(shí)到位或不到位。因此，應(yīng)建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用監(jiān)督機(jī)制，確保涉農(nóng)資金發(fā)揮最大作用。
三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資運(yùn)營(yíng)模式的創(chuàng)新
目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中的部分項(xiàng)目主要由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)，如農(nóng)網(wǎng)改造項(xiàng)目的投資方是電網(wǎng)公司，村村通電話則是由電信運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)投資建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮了重要作用，但其他多數(shù)設(shè)施項(xiàng)目存在籌資渠道單一、權(quán)利分割嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益低下等問(wèn)題。為加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，還應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資運(yùn)營(yíng)體制，選擇適合的運(yùn)營(yíng)管理模式。
1.融資方式選擇
（1）基礎(chǔ)設(shè)施投融資的階段性。根據(jù)一國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)育狀況和政府行政管理水平，可將基礎(chǔ)設(shè)施融資方式演變分為三個(gè)階段：第一階段為項(xiàng)目融資。BOT、TOT（特別是BOT）是多數(shù)國(guó)家在發(fā)展初期通常采用的融資方式，操作相對(duì)簡(jiǎn)便，對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的沖擊風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，是適用于資本市場(chǎng)發(fā)育和行政管理水平較低的融資方式。第二階段為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)融資。此時(shí)，政府的行政管理水平較高，且國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)已發(fā)展到一定水平，以專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作為主。第三階段為資本市場(chǎng)融資。以債券市場(chǎng)融資、資產(chǎn)證券化融資（ABS）及股票市場(chǎng)等融資方式為主，該方式接近于完全市場(chǎng)化，需要政府擁有更高的行政管理水平以確保市場(chǎng)化運(yùn)作的順利進(jìn)行。
（2）適合我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式。鑒于我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)育及行政管理水平，對(duì)于具有很強(qiáng)社會(huì)性的農(nóng)村基礎(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、能源等項(xiàng)目，適合的融資方式應(yīng)為BOT模式。由地方政府或項(xiàng)目行政管理部門(mén)提供的特許協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，企業(yè)作為投資方和經(jīng)營(yíng)方安排融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)。在特許期內(nèi)，企業(yè)向基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定費(fèi)用，回收投入并獲取合理回報(bào)。待特許期滿，無(wú)償移交給政府部門(mén)。相對(duì)于完全由政府財(cái)政投入而言，通過(guò)BOT方式，在政府財(cái)力有限的情況下，仍能建設(shè)一些項(xiàng)目，而風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了企業(yè)，政府則可以集中有限財(cái)力去建設(shè)其他更具戰(zhàn)略意義的發(fā)展項(xiàng)目。同時(shí)，BOT方式將企業(yè)運(yùn)營(yíng)的高效率引入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，利于提高建設(shè)質(zhì)量和速度。
2.運(yùn)營(yíng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變
在確定運(yùn)營(yíng)模式時(shí)，應(yīng)先判定其性質(zhì)，對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求較低、民營(yíng)化效率更高的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)，宜采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營(yíng)管理模式；具有自然壟斷的水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，則采取變通的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)方式，如特許經(jīng)營(yíng)合同等；大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既包括自然壟斷業(yè)務(wù)又包括競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)部分，PPP（Public Private Partnership）為適合于此類(lèi)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)作過(guò)程如圖1。該類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施可實(shí)行業(yè)務(wù)分離，即部分業(yè)務(wù)采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，其余部分則采取變通競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，公共機(jī)構(gòu)與私人企業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)簽署基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)合作協(xié)議，明確各自的權(quán)利及義務(wù)，共同出資經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。
圖1基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)PPP模式圖2監(jiān)管架構(gòu)為確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的正常運(yùn)作，實(shí)施有效監(jiān)管是關(guān)鍵。如圖2所示，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的法律規(guī)制框架，在項(xiàng)目決策方式、招投標(biāo)及評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議擬定、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享、服務(wù)質(zhì)量、合同執(zhí)行、爭(zhēng)議協(xié)商與解決等方面進(jìn)行必要的規(guī)范和監(jiān)督。私人企業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與項(xiàng)目，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。
[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；現(xiàn)狀；制約；對(duì)策
[中圖分類(lèi)號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）07 — 0091 — 02
城市和農(nóng)村的分離和對(duì)立是人類(lèi)歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，聚集效應(yīng)下，生產(chǎn)要素和社會(huì)資本不斷地向城市集聚，大部分的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市空間內(nèi)發(fā)生。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日益嚴(yán)重，進(jìn)一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越大，城鄉(xiāng)一體化的思想應(yīng)運(yùn)而生。
城鄉(xiāng)一體化有兩層不同的含義，第一層含義是指在城市和農(nóng)村行政區(qū)域范圍內(nèi)，要求統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，利用城市先進(jìn)的生產(chǎn)力帶動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，城市工業(yè)化要同農(nóng)村工業(yè)化、城市化結(jié)合起來(lái)，相互依存相互促進(jìn)，但是二者承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。第二層含義是指城市和農(nóng)村的對(duì)立消失，城市和農(nóng)村結(jié)為一體，城市邊緣區(qū)消失，城市和農(nóng)村的差別僅在于主體產(chǎn)業(yè)和景觀上的差別。這兩種含義都在于緩和城鄉(xiāng)矛盾、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，第一種含義側(cè)重于實(shí)踐中的指導(dǎo)方針，而第二種含義側(cè)重于發(fā)展的目標(biāo)?？偠灾青l(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的關(guān)系，在政策、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面享受平等的待遇。
城鄉(xiāng)一體化的概念在黨的十六大明確提出，認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)，十七大強(qiáng)調(diào)要求要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。十再次明確提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，同時(shí)提出要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在新的歷史背景下，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快建成小康社會(huì)的必然要求，是推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展改革、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本要求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀分析
目前我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程取得一定的成績(jī)，在一定程度上緩解了“三農(nóng)”問(wèn)題，但是城鄉(xiāng)矛盾和問(wèn)題仍然很突出，主要體現(xiàn)在以下兩方面。
（一）城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大
我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)村和城市的居民家庭人均可支配收入相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2011年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為21809.8元，而農(nóng)村的家庭人均純收入為6977.3元，差距為14832.5元，比例為3.126：1，而2009年、2010年的差距分別為12021.5元、13190.4元，明顯地說(shuō)明了我國(guó)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。同時(shí)農(nóng)村人口的生活水平相對(duì)于城市人來(lái)來(lái)說(shuō)也存在較大的差距，根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2011年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為40.4，而城市的恩格爾系數(shù)為36.3，這一數(shù)據(jù)明顯表明了農(nóng)村家庭收入的大部分支出用于基本生活必需品，生活水平較為低下。
（二）城鄉(xiāng)之間社會(huì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)
在社會(huì)發(fā)展水平方面，農(nóng)村在醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)，水電、交通、通信等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，和城市相比都存在著較大的差距。例如，根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2011年城市人口平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為14.19人，而農(nóng)村僅為5.50人，比例為2.58：1，說(shuō)明在醫(yī)療方面城鄉(xiāng)之間沒(méi)有一體化，且差距過(guò)大。城市的教育以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入幾乎全部來(lái)自于國(guó)家，而國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入相較而言少之又少，同時(shí)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制極為不健全。在國(guó)家政策的導(dǎo)向下良好的社會(huì)資源均向城市聚集，這是資源配置不公平的表現(xiàn)，會(huì)不斷地拉大城鄉(xiāng)之間社會(huì)發(fā)展水平的差距。
二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制約因素
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展理論認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)鍵因素，其代表人物諾斯“認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的根本原因是制度的變遷，除非現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)組織或者制度安排是有效率的，否則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)簡(jiǎn)單發(fā)生。我們有理由相信，有效的制度建設(shè)能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展、激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。然而我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在著很多的制度因素方面的制約，進(jìn)行制度機(jī)制的創(chuàng)新改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點(diǎn)和難題，也是有效開(kāi)展城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的基本前提。
影響我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的制度十分顯著。其中，以戶籍制度和土地制度為最?，F(xiàn)行的戶籍制度造成二元結(jié)構(gòu)的分割嚴(yán)重，限制了人口城市化的進(jìn)程，不利于農(nóng)村人口要素向城市轉(zhuǎn)移。雖然現(xiàn)在國(guó)家準(zhǔn)許農(nóng)村人口進(jìn)入城市，但是大多數(shù)是以進(jìn)城務(wù)工的身份進(jìn)入城市，“農(nóng)民工”成了他們的代號(hào)，戶籍制度以“貨幣”為他們筑起了一道城市人的高墻，戶籍制度的存在使得他們僅僅是一個(gè)“二等市民”，他們并沒(méi)有享受到與城市人一樣的均等的城市教育、公共服務(wù)和社會(huì)保障等待遇。戶籍制度的二元分割會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障制度等的二元化，從而為城市和農(nóng)村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，嚴(yán)重制約城市和農(nóng)村的一體化進(jìn)程。而土地制度也制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的自由流動(dòng)，把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村土地上。由于農(nóng)民不能從土地獲取財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民進(jìn)城的物質(zhì)基礎(chǔ)十分的薄弱，更多的農(nóng)民選擇亦農(nóng)亦工的狀態(tài)，往返于農(nóng)村和城市之間。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也不健全，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用缺乏有限的制度規(guī)范，使之不能以合法的途徑進(jìn)入工業(yè)化和城市化，在一定程度傻瓜阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在戶籍制度和土地制度的雙重制約下，加大了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本，農(nóng)民脫離土地在城市扎根的困難，使得農(nóng)民不敢貿(mào)然地離開(kāi)農(nóng)村離開(kāi)土地。如此惡性循環(huán)，使得土地資源極大地浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
三、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策研究
城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中重點(diǎn)在于農(nóng)村的改革和發(fā)展，而改革現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度是推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展的重點(diǎn)，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，首先要改革約束性的制度障礙，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)各項(xiàng)措施的進(jìn)行。
（一）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度
制度缺陷是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的最大的障礙，破解二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度，消除城鄉(xiāng)分割的根本性制度障礙，從而推動(dòng)公共服務(wù)、教育和社會(huì)保障制度的改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造制度條件。
首先，改革戶籍管理制度。我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下建立起來(lái)的，對(duì)人口流動(dòng)、尤其是對(duì)城市人口的流動(dòng)有著嚴(yán)格的管理和控制，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)背景下的新要求。應(yīng)該改革現(xiàn)有的劃分城市人口和農(nóng)村人口的標(biāo)準(zhǔn)，以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口，同時(shí)附加納稅時(shí)間條件，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。
其次，創(chuàng)新土地制度。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，要求破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革土地制度。要明晰各類(lèi)的土地的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，引入價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，并完善土地流轉(zhuǎn)程序和土地征用補(bǔ)償機(jī)制，提高土地資源價(jià)格，增加農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)收入，降低農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的成本。
（二）一體化城鄉(xiāng)規(guī)劃
我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不均衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割嚴(yán)重。城鎮(zhèn)各項(xiàng)規(guī)劃政出多門(mén)，大多數(shù)規(guī)劃以各自行政區(qū)位空間為規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行來(lái)編制，與農(nóng)村的發(fā)展相分離，不能充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的發(fā)展，將城市的發(fā)展和農(nóng)村相聯(lián)系，把二者看成一個(gè)總體進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，將城市和農(nóng)村進(jìn)行不同區(qū)位功能的劃分，每個(gè)功能區(qū)承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)，是城市和農(nóng)村相互銜接、相互促進(jìn)發(fā)展。
（三）加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施
加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本途徑。加大農(nóng)村公共品的投入力度關(guān)系到農(nóng)村人口的生存和發(fā)展的權(quán)利，關(guān)系到社會(huì)的長(zhǎng)治久安。政府要加大對(duì)農(nóng)村的政策性支出，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以縮小城市和農(nóng)村的公共服務(wù)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。首先要加快農(nóng)村的交通設(shè)施建設(shè)，改善交通運(yùn)輸條件，從而打破農(nóng)村的封閉落后狀態(tài)，加強(qiáng)農(nóng)村和城市之間的練習(xí)。其次，加快農(nóng)村的教育文化事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村人力資源的開(kāi)發(fā)和利用，提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)和傳統(tǒng)觀念的更新。再次，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)施的建設(shè)，改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，有利于提高農(nóng)村的生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；最后，加快農(nóng)村水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件。
（四）完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系的建設(shè)
不斷完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，將農(nóng)村人口納入社會(huì)保障網(wǎng)中使農(nóng)村人口無(wú)后顧之憂，從而拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系非常不完善，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，從而落入一個(gè)貧困的陷阱，不同于城市人口的社會(huì)保障，社會(huì)保障基金由個(gè)人、單位和國(guó)家三方共同承擔(dān)，社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部轉(zhuǎn)移到社會(huì)上，而農(nóng)村人口的保障完全依賴(lài)于個(gè)人。這樣的社會(huì)保障體制是有缺失的，在一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，阻礙城市一體化的實(shí)現(xiàn)。
破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有很深遠(yuǎn)的意義，是一項(xiàng)志在必行的大工程，必須從制度改革方面著手，同時(shí)結(jié)合國(guó)家宏觀投入等政策實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)有針對(duì)性地開(kāi)展改革，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的格局。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
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〔3〕楊榮南.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的幾個(gè)問(wèn)題〔J〕.城市規(guī)劃，1997，（05）.
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〔7〕馮常生.新農(nóng)村建設(shè)背景下的城鄉(xiāng)一體化路徑選擇〔J〕.中州學(xué)刊，2011，（02）.
一、把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為首要任務(wù)
堅(jiān)持以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，既要統(tǒng)籌規(guī)劃全縣的產(chǎn)業(yè)布局，又要突出城鄉(xiāng)各自的資源優(yōu)勢(shì)和特色產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)民的持續(xù)增收建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上。按照“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)、規(guī)模成片”的要求，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)支撐作用，建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，著力建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展升級(jí)。圍繞特色產(chǎn)業(yè)，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。發(fā)展專(zhuān)業(yè)合作組織，完善流通體系，切實(shí)提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和進(jìn)入市場(chǎng)組織化程度，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品適應(yīng)市場(chǎng)的能力。充分利用本地資源，大力發(fā)展農(nóng)村旅游業(yè)，扶持開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，拓寬農(nóng)民增收渠道。
二、把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在突出位置
基礎(chǔ)設(shè)施落后是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的重要原因，是當(dāng)前制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村的延伸。下大力氣建設(shè)完善農(nóng)村公路、橋梁、供電、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施。不斷完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，加大對(duì)中低產(chǎn)田的改造力度，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
三、把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃作為基礎(chǔ)工程
為確保新農(nóng)村建設(shè)科學(xué)有序，必須規(guī)劃先行，以科學(xué)完善的規(guī)劃為指導(dǎo)，減少村鎮(zhèn)建設(shè)的盲目性、隨意性，提升建設(shè)水平，改善村民生活環(huán)境。立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，做好城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。著眼于推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，將城市規(guī)劃理念引入鄉(xiāng)村建設(shè)，編制新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃和村莊整建規(guī)劃。依據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、工業(yè)向發(fā)展帶集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，高水平地科學(xué)謀劃農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、建設(shè)等布局和實(shí)現(xiàn)途徑。進(jìn)一步優(yōu)化村莊布局，利用新一輪土地總體規(guī)劃調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，盤(pán)活村莊建設(shè)用地，盡可能將村莊建設(shè)的留用地留出來(lái)、調(diào)整好。
一、指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，標(biāo)本兼治”的原則，抓好城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理，進(jìn)一步提高我縣城鄉(xiāng)生活垃圾處理水平，創(chuàng)造整潔優(yōu)美、和諧宜居的城鄉(xiāng)環(huán)境。
二、工作目標(biāo)
完善農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全鎮(zhèn)村生活垃圾“戶集、村收、縣處理”體系，形成縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)齊抓共管的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)工作新格局，確保環(huán)衛(wèi)清掃保潔、垃圾清運(yùn)形成縱向到底的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理常態(tài)化，2012年農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到40%以上。
三、工作任務(wù)
（一）建立健全環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)。要建立健全環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)，配備保潔清運(yùn)人員。各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分別成立環(huán)衛(wèi)所，配備3—5名工作人員。負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)衛(wèi)保潔工作，管理清運(yùn)人員、保潔人員，負(fù)責(zé)垃圾桶、深埋桶、中轉(zhuǎn)站等環(huán)衛(wèi)設(shè)施的管理和運(yùn)行。按照每千人三名的標(biāo)準(zhǔn)配備保潔、清運(yùn)人員，負(fù)責(zé)責(zé)任區(qū)內(nèi)清掃保潔和生活垃圾清運(yùn)工作。環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員應(yīng)統(tǒng)一著裝，配備專(zhuān)業(yè)工具。
（二）加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2012年利用農(nóng)村環(huán)境連片整治專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)施南魯山鎮(zhèn)、魯村鎮(zhèn)、燕崖鎮(zhèn)、西里鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，覆蓋四個(gè)鎮(zhèn)40%以上的村莊和人口。環(huán)衛(wèi)設(shè)施主要有塑料垃圾桶、人力收集車(chē)、可移動(dòng)垃圾箱、小型拉臂車(chē)、壓縮中轉(zhuǎn)站、大型拉臂車(chē)。加快縣垃圾處理廠三期工程建設(shè)，確保12月1日前建成并投入運(yùn)行。購(gòu)置垃圾鋪攤壓實(shí)機(jī)、洗掃車(chē)、垃圾壓縮車(chē)等設(shè)備，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械化程度。
（三）建立健全運(yùn)行機(jī)制。按照市政府辦公廳《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)生活垃圾清掃集運(yùn)和處理的意見(jiàn)》，健全環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)和作業(yè)隊(duì)伍，建立科學(xué)規(guī)范的生活垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處理運(yùn)行機(jī)制。城區(qū)：積極推行生活垃圾袋裝化收集，有物業(yè)管理單位的小區(qū)，生活垃圾袋裝化收集工作由物業(yè)管理單位負(fù)責(zé)；單位自管小區(qū)，生活垃圾袋裝化收集工作由所在單位自行負(fù)責(zé)。縣環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)將城區(qū)清掃保潔產(chǎn)生的生活垃圾和受單位、居民小區(qū)委托收集的生活垃圾收運(yùn)至縣生活垃圾無(wú)害化處理廠。鎮(zhèn)村：村莊負(fù)責(zé)將轄區(qū)的生活垃圾集中至垃圾收集設(shè)施；鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將村莊收集的生活垃圾集中至鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站或縣填埋廠；縣負(fù)責(zé)對(duì)各鎮(zhèn)運(yùn)至填埋廠的生活垃圾進(jìn)行無(wú)害化處理。
四、保障措施
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)體系建設(shè)工作的主體，要成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，制定具體方案，細(xì)化分解任務(wù)，將責(zé)任分解到各村和轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位。要明確完成時(shí)限，督促各村、各單位落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)，認(rèn)真履行各自職責(zé)，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。
（二）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。建立縣、鎮(zhèn)（街道、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）、村分級(jí)投入保障機(jī)制。縣級(jí)承擔(dān)垃圾填埋廠建設(shè)、生活垃圾無(wú)害化處理以及鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站至填埋廠的運(yùn)輸費(fèi)用；各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)要采取有力措施做好建設(shè)和管理資金的籌措，全額落實(shí)環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)，確保保潔清運(yùn)工作規(guī)范化、常態(tài)化和中轉(zhuǎn)站規(guī)范、高效、有序運(yùn)行，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)。
隨著招遠(yuǎn)市中心城區(qū)輻射帶動(dòng)能力的增強(qiáng)，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)贏得了重要的發(fā)展機(jī)遇，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局逐步形成。周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心城區(qū)的交通空間與功能聯(lián)系將進(jìn)一步增強(qiáng)，必須進(jìn)行前瞻性的規(guī)劃安排，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確立招遠(yuǎn)市未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展格局，協(xié)調(diào)中心城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，從而適應(yīng)招遠(yuǎn)市建設(shè)區(qū)域中心城市的需要。
一、招遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)現(xiàn)狀
第一，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。近年來(lái)，招遠(yuǎn)通過(guò)實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，膨脹城區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，對(duì)居住環(huán)境惡劣的村莊進(jìn)行整體搬遷，加快了“農(nóng)民”變“市民”的城市化進(jìn)程。自2010年以來(lái)，已有近4萬(wàn)農(nóng)民通過(guò)各種渠道走進(jìn)城區(qū)?！俺锋?zhèn)改辦”是招遠(yuǎn)市著眼東城新區(qū)建設(shè)發(fā)展大局提出的一項(xiàng)重大決策部署，對(duì)進(jìn)一步加快招遠(yuǎn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高行政管理效能，優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃，細(xì)化各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。目前，正加快中心城區(qū)東擴(kuò)北展步伐，預(yù)計(jì)到2015年，基本完成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，全市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%以上，中心城市人口發(fā)展到30萬(wàn)人，其中濱海新區(qū)5萬(wàn)人，達(dá)到中等城市規(guī)模，發(fā)展3萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)1個(gè)、2萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)2個(gè)。
第二，城中村改造進(jìn)展順利。截止目前，全市城區(qū)整（舊）村改造項(xiàng)目共18個(gè)，計(jì)劃改造戶數(shù)2548戶。其中開(kāi)發(fā)區(qū)舊村改造項(xiàng)目8個(gè)，計(jì)劃改造戶數(shù) 1528戶；羅峰辦舊村改造項(xiàng)目4個(gè)，計(jì)劃改造戶數(shù)454戶；泉山辦舊村改造項(xiàng)目3個(gè)，計(jì)劃改造戶數(shù)249戶；夢(mèng)芝辦舊村改造項(xiàng)目3個(gè)，計(jì)劃改造戶數(shù)317戶。18個(gè)舊村改造項(xiàng)目已有14個(gè)開(kāi)工建設(shè)，在建安置戶數(shù)1211戶。其中開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)工項(xiàng)目6個(gè)（街柳、埠后、滕家、北岔河、溫家、楊家大溝），在建安置戶數(shù)802戶；羅峰辦開(kāi)工項(xiàng)目3個(gè)（西呂家、城里、丁家莊子），在建安置戶數(shù)120戶；泉山辦開(kāi)工項(xiàng)目3個(gè)（郭家莊子、北關(guān)東、湯前），在建安置戶數(shù)249戶；夢(mèng)芝辦開(kāi)工項(xiàng)目2個(gè)（瓦里、張華劉家），在建安置戶數(shù)40戶。
二、招遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問(wèn)題和不足
第一，城市交通擁堵問(wèn)題。和其他的城市一樣，交通擁堵成為招遠(yuǎn)市城市化發(fā)展當(dāng)中非常突出的問(wèn)題。招遠(yuǎn)市的道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展形勢(shì)同步跟進(jìn)。一是立體交通設(shè)施缺乏。城區(qū)普遍是一元化的平面混合交通，導(dǎo)致車(chē)與車(chē)、車(chē)與人、人與人平面相交的交通沖突大量存在，城區(qū)主次干道路口時(shí)常行路難、行車(chē)難。二是沿街住宅區(qū)車(chē)輛高峰時(shí)段，車(chē)流量大，秩序混亂，常有擁堵現(xiàn)象。城區(qū)擺攤占道加重了交通壓力，如泉山路輪胎老廠區(qū)以西，由于商戶占道擺攤，經(jīng)常出現(xiàn)車(chē)輛擁堵現(xiàn)象，市民意見(jiàn)很大。
第二，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大。招遠(yuǎn)市中心城區(qū)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，基礎(chǔ)設(shè)施較完善，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)總量較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中在城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及礦產(chǎn)資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了中心城區(qū)工業(yè)外延帶動(dòng)城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的產(chǎn)業(yè)是礦產(chǎn)資源開(kāi)采業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)鏈完善的產(chǎn)業(yè)集群，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施布局還不完善，特別是供水設(shè)施普遍存在不足，供水水源與供水能力滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
三、招遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)思路
第一，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。科學(xué)的規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的前提，必須以發(fā)展的眼光和創(chuàng)新的意識(shí)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、各具特色、保護(hù)耕地、優(yōu)化環(huán)境、綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)”的要求，圍繞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的定位和性質(zhì)，將城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)，科學(xué)地、高水平地編制規(guī)劃。在制定城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃中必須遵循以下幾點(diǎn)：一是基礎(chǔ)設(shè)施要高標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)其防洪、道路、供電、排水、通訊、園林綠化、消防、市場(chǎng)、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，完善配套。二是城鄉(xiāng)一體化設(shè)計(jì)要體現(xiàn)地方特色。對(duì)主要街道、景點(diǎn)、小區(qū)等要搞好形象設(shè)計(jì)，要體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)文化特色，要堅(jiān)持執(zhí)行規(guī)劃方案和設(shè)計(jì)的審批制度。人類(lèi)與自然和諧相依，青山、碧水、綠地與城鎮(zhèn)溶為一體是現(xiàn)代文明城鎮(zhèn)的標(biāo)志。規(guī)劃要盡可能保護(hù)城鎮(zhèn)中現(xiàn)有的山、水、地景光，因地制宜，依山而建、傍山而建。三是要盡最大努力節(jié)約用地。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，不能盲目鋪攤子，而應(yīng)走節(jié)約化發(fā)展之路，在舊城改造上下功夫，變平面開(kāi)發(fā)為立體開(kāi)發(fā)，變分散開(kāi)發(fā)為集中開(kāi)發(fā)，變廢溪、廢地為城鎮(zhèn)景點(diǎn)，街道市場(chǎng)盡量少占耕地。四是要十分重視生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，生態(tài)環(huán)境越顯得重要。誰(shuí)擁有較好的生態(tài)環(huán)境，誰(shuí)就會(huì)取得可持續(xù)發(fā)展的空間，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)決不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)求得城市的一時(shí)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。一定要堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)同步。
縣域經(jīng)濟(jì)是屬于區(qū)域性經(jīng)濟(jì)概念，是一個(gè)縣（市）范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)總量的總和。它以縣城為中心，集鎮(zhèn)（尤其建制鎮(zhèn)）為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地，城鄉(xiāng)兼容，具有鮮明區(qū)域特色的經(jīng)濟(jì)總體。縣域經(jīng)濟(jì)是我省國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中具有基礎(chǔ)性的地位。
一、甘肅縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀
截止目前，我省行政區(qū)劃有86個(gè)縣（市、區(qū)）。其中有66個(gè)縣、19個(gè)區(qū)、1個(gè)縣級(jí)市。改革開(kāi)放以來(lái)，我省縣域經(jīng)濟(jì)通過(guò)幾十年的發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步?？h域的經(jīng)濟(jì)總量提升，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了可喜的變化。農(nóng)民群眾基本解決了溫飽并向小康邁進(jìn)。
（一） 縣域經(jīng)濟(jì)總量相差很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。甘肅是一個(gè)以農(nóng)牧業(yè)為主的省份，縣與縣經(jīng)濟(jì)差距較大，自然條件差，在很大程度上制約著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。截止2011年底我省縣級(jí)生產(chǎn)總值最高4505743萬(wàn)元、最底3419萬(wàn)元。財(cái)政收入最高137858萬(wàn)元、最低2464萬(wàn)元。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資，最高2532888萬(wàn)元、最低39812萬(wàn)元。就目前而言，我省縣域經(jīng)濟(jì)仍是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)。
（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，進(jìn)程緩慢。我省受自然條件限制，縣級(jí)城市建設(shè)差距也不小，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，城市化的必備條件不足，與東部縣市相差很遠(yuǎn)。截止2011年，我省城市化率平均為38.75%。近年來(lái)，我省城鎮(zhèn)化水平始終低于全國(guó)平均水平15%以上。如分縣看城市化率差距更大或者說(shuō)遠(yuǎn)達(dá)不到城市化標(biāo)準(zhǔn)。截止2011年全省縣（區(qū)）人口數(shù)為，最高128.53萬(wàn)人，最低為1.04萬(wàn)人。2011年全省農(nóng)民人均純收入，最高14175.88元，最低2061.65元。如果按城市化標(biāo)準(zhǔn)考量我省各縣綜合指標(biāo)，尚有很大差距，大多數(shù)縣級(jí)城市要達(dá)到城市化要求，尚有很長(zhǎng)的路要走。東部沿?？h市城市化基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化建設(shè)已和大、中城市接軌。而我省大多數(shù)縣級(jí)城市僅僅是起步階段。
（三） 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差。我省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)業(yè)為主，且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低；工業(yè)化比重小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。雖然我省中小企業(yè)逐年遞增，總體來(lái)看規(guī)模普遍較小，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
（四）多數(shù)縣域財(cái)政十分薄弱，入不敷出。截止2011年，全省縣級(jí)財(cái)政收入最高137858萬(wàn)元，最低2464萬(wàn)元。我省收支倒掛縣域比例高達(dá)87.2%，財(cái)政赤字從根本上制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多縣缺乏改善公共設(shè)施、提供社會(huì)服務(wù)的能力，帶來(lái)了一系列的社會(huì)矛盾。
二、推動(dòng)甘肅城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的建議
城鄉(xiāng)一體化是指農(nóng)村城市化，農(nóng)民生活生產(chǎn)方式的升級(jí)，逐步改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，加速全社會(huì)整體化推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
大家知道，城市是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是生產(chǎn)要素集約化和產(chǎn)業(yè)多樣化的社會(huì)有機(jī)體。城市化是指城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及生活方式等由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的歷史變遷過(guò)程。具體表現(xiàn)在城市的生產(chǎn)、生活、社會(huì)活動(dòng)，廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果和體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力水平和精神文明水平，從而使城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和諧全面地協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢哉f(shuō)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的助推器。
鑒于甘肅縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在著自然環(huán)境制約、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政收入不足等突出問(wèn)題，這些問(wèn)題制約著我省縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。筆者認(rèn)為從以下幾個(gè)方面入手，逐步解決制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。
（一） 尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
我省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受自然條件制約嚴(yán)重，又處西部于不發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展戰(zhàn)略必須實(shí)事求是，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)不能全部照搬東部地區(qū)的模式，而是應(yīng)該探索甘肅特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。各縣應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)等制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。要注重當(dāng)?shù)刭Y源的合理開(kāi)發(fā)與利用，同時(shí)也要注重自然資源的承載力及可持續(xù)發(fā)展能力。最終目的使縣級(jí)城市俱有經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能的完美結(jié)合。
（二） 發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，確立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。擺脫我省自我封閉的情況，依托國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向初步確立未來(lái)的前瞻性競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，使縣域經(jīng)濟(jì)融合于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮。重視發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，通過(guò)第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成具有我省特色的多元化產(chǎn)業(yè)格局。
（三） 解放思想、勇于創(chuàng)新。1.對(duì)我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，應(yīng)當(dāng)實(shí)施分層推進(jìn)戰(zhàn)略。夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，提高縣城城市化率，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面應(yīng)考慮各縣經(jīng)濟(jì)總最的大小及發(fā)展空間、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等因素。2.堅(jiān)持把民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，下大力氣扶持一批注重科技創(chuàng)新和農(nóng)副產(chǎn)品加工的外向型企業(yè)，力求把整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)化。3.著眼沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，承接勞動(dòng)力密集型、配套加工型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)初級(jí)產(chǎn)品的加工基地和輔助產(chǎn)品生產(chǎn)基地，形成縣域經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
（四） 著力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。壯大一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，提升一批中等發(fā)展水平縣，幫扶一批經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣。選擇一批優(yōu)勢(shì)縣及小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)其加快向城市轉(zhuǎn)化。對(duì)城市化率較高的縣，建議逐步就地城市化。當(dāng)前，不應(yīng)全面推行農(nóng)民轉(zhuǎn)入大、中城市。否則造成城市資源緊張，就學(xué)，就業(yè)等一系列社會(huì)問(wèn)題突顯，反阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。這是一種代價(jià)高昂的城市化道路。
新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化新路徑。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是黨的十作出的重要戰(zhàn)略部署，也是加快建設(shè)富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西的客觀要求。加快推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)于全省實(shí)現(xiàn)“拐彎超車(chē)”，在更長(zhǎng)時(shí)期保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。
（一）城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的潛力所在，是建設(shè)“富裕陜西”的現(xiàn)實(shí)選擇。城鎮(zhèn)化是當(dāng)前調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎，是今后五年實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。城鎮(zhèn)化能有效促進(jìn)人口在城鎮(zhèn)的集聚，發(fā)揮城市規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，創(chuàng)造新的消費(fèi)需求，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。據(jù)測(cè)算，我省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平是農(nóng)民的3.7倍，按照“十二五”規(guī)劃，全省城鎮(zhèn)化率到2015年將達(dá)到57%，平均每年增加2.3個(gè)百分點(diǎn)，每年有95萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，可增加消費(fèi)約63億元，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約200億元。由于城鎮(zhèn)人口的增加，帶動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)生活條件的投入，能有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，良性互動(dòng)，為全面建設(shè)“富裕陜西”注入持久動(dòng)力。
（二）城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建“和諧陜西”的重要途徑。通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑、實(shí)現(xiàn)百姓富裕的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我省已步入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，可以創(chuàng)造新的就業(yè)領(lǐng)域和用工需求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。據(jù)推算，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，GDP增加0.15個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)提高0.33個(gè)百分點(diǎn)。按照規(guī)劃建設(shè)一體、公共服務(wù)均等、收入水平相當(dāng)?shù)脑瓌t，通過(guò)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，使公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、現(xiàn)代文明向農(nóng)村拓展，可實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，為構(gòu)建“和諧陜西”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（三）城鎮(zhèn)化是建設(shè)和諧生態(tài)，實(shí)現(xiàn)“美麗陜西”的有力保障。我省的避災(zāi)移民搬遷、渭河、漢丹江綜合治理、退耕還林等工作，為減輕生態(tài)環(huán)境壓力，恢復(fù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)提供了前提。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量明顯減少，最大限度地降低了人類(lèi)活動(dòng)對(duì)自然資源的依賴(lài)程度和過(guò)度消耗。通過(guò)在城鎮(zhèn)社區(qū)化的集中安置，形成新的村鎮(zhèn)，擴(kuò)大原有城鎮(zhèn)規(guī)模，發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)，有效提升農(nóng)民的生活水平和質(zhì)量，體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展理念，為建設(shè)“美麗陜西”提供了有力保障。
近年來(lái)，我省按照“建好西安、做美城市、做強(qiáng)縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”的總體思路，以規(guī)劃為引領(lǐng)，以保障性住房建設(shè)、有條件農(nóng)民進(jìn)城落戶和避災(zāi)移民搬遷為抓手，推動(dòng)全省新型城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。2012年全省城鎮(zhèn)化率提高到50.02%，以西咸一體化為核心的關(guān)中城市群、3個(gè)大城市、6個(gè)中等城市、34個(gè)小城市、837個(gè)建制鎮(zhèn)組成的金字塔型城鎮(zhèn)體系基本形成，輻射引領(lǐng)作用日益凸顯，翻開(kāi)了我省城鎮(zhèn)化新的歷史篇章。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程步入關(guān)鍵時(shí)期，面臨著一些新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，必須統(tǒng)籌謀劃，通過(guò)加快發(fā)展積極應(yīng)對(duì)。
第一，以項(xiàng)目為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項(xiàng)目建設(shè)。加大以道路交通、污水垃圾處理設(shè)施為主的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和以學(xué)校、醫(yī)院等為重點(diǎn)的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，拉大城市骨架，增強(qiáng)城鎮(zhèn)功能。二是把保障性住房項(xiàng)目作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要手段，與棚戶區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)、縣城建設(shè)、重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)、移民搬遷相結(jié)合，促進(jìn)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。三是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。以項(xiàng)目為抓手，加快培育航空航天、新材料、新能源、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化并舉，協(xié)同發(fā)展。
第二，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一要完善政策。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村流動(dòng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)或就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。二要科學(xué)規(guī)劃。加強(qiáng)規(guī)劃的管控，引導(dǎo)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房等公共資源合理配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。抓好我省83個(gè)縣市城鄉(xiāng)一體建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)，增強(qiáng)縣域發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。三要抓好試點(diǎn)。加快43個(gè)重點(diǎn)縣城和31個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，力爭(zhēng)2015年重點(diǎn)示范鎮(zhèn)達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為全省城鎮(zhèn)化作出示范。
第三，要積極推進(jìn)戶籍制度改革。一是進(jìn)一步完善落戶政策。要逐步剝離依附在戶籍管理上的各項(xiàng)管理職能，使戶口登記能真實(shí)反映居民的個(gè)人身份、家庭關(guān)系、常住地址及變動(dòng)情況。二是加大力度對(duì)過(guò)時(shí)政策進(jìn)行清理。對(duì)實(shí)際居住在城鎮(zhèn)，但暫不具備進(jìn)城落戶條件或暫不愿遷轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民和流動(dòng)人口，實(shí)行居住證制度。三是完善人口信息平臺(tái)建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋創(chuàng)造條件。推動(dòng)各地以常住人口為依據(jù)，編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮常住人口在勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障等方面需求，實(shí)現(xiàn)公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)。
第四，要科學(xué)節(jié)約集約用地。城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)有利于土地的節(jié)約集約利用。要嚴(yán)格保護(hù)耕地，并盡可能地利用城鎮(zhèn)化所節(jié)約的土地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保護(hù)濕地和水資源。提高建設(shè)用地的利用效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)升級(jí)；一體化；效益
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.04.090
1 引言
1.1 新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀分析
1.1.1 國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀
我國(guó)城鎮(zhèn)化起步較晚，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化理論主要集中在城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制，城鄉(xiāng)關(guān)系和城鎮(zhèn)化道路選擇等方面，由于我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，政治，經(jīng)濟(jì)等方面的因素都對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生影響。2015年以來(lái)，承德市完成撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)11個(gè)，加快了就近，就地域城鎮(zhèn)化步伐，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度?！笆濉逼陂g，建設(shè)農(nóng)村公路6403公里，新改建橋梁321座。2015年城鎮(zhèn)化率新增15%，增幅居全省第四。
1.1.2 國(guó)外現(xiàn)狀
國(guó)外暫時(shí)沒(méi)有關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化”的研究，但是關(guān)于“城鎮(zhèn)化”的研究較為豐富，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于我國(guó)。國(guó)外專(zhuān)家學(xué)者從區(qū)域角度上認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的最終結(jié)果。美國(guó)提出的“全球區(qū)域城市”的觀點(diǎn)都表明當(dāng)今社會(huì)的城鎮(zhèn)化化發(fā)展的最明顯特征。
1.2 研究目的
提出的兩個(gè)一百年的奮斗目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，前提都是要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)，而體現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的全面的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域一體化。協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)在要求，而共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化能夠更好的讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力。
1.3 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意義
1.3.1 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化能夠產(chǎn)生比較效益
比較效益是產(chǎn)生在分工基礎(chǔ)上的貿(mào)易比較優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)業(yè)的比較效益低于二、三產(chǎn)業(yè)，它是城化發(fā)展的第一原動(dòng)力。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，有利于推動(dòng)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。
1.3.2 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化能夠產(chǎn)生規(guī)模效益
規(guī)模效益較大的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施可以實(shí)現(xiàn)共享，為人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中提供了市場(chǎng)動(dòng)力。企業(yè)，人口的集中可以節(jié)約運(yùn)輸成本，洽談等交易費(fèi)用，產(chǎn)生多方面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)的成本。
1.3.3 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化能夠產(chǎn)生集聚效益
地域上的集聚可以產(chǎn)生互補(bǔ)利益，人口，企業(yè)及相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集中，大大產(chǎn)生了信息交換和技術(shù)擴(kuò)散，同時(shí)刺激了新知識(shí)，新觀念的產(chǎn)生。
2 承德市推行新型城鎮(zhèn)化遇到的問(wèn)題
2.1 對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解不夠深刻
對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的片面理解，認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。近年來(lái)，承德市經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步提升，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不相適應(yīng)的是人民素質(zhì)及城市化意識(shí)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)新事物而不同于城市化，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于初級(jí)階段的承德市來(lái)說(shuō)，尚缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的規(guī)范。
2.2 市民化進(jìn)程滯后，存在二元結(jié)構(gòu)矛盾
大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。被納入城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，存在著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
2.3 土地利用不合理
土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效。承德市在進(jìn)行城鎮(zhèn)化的過(guò)程中存在著開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)多，建成區(qū)人口密度低，耕地減少過(guò)快的問(wèn)題，浪費(fèi)了大量的土地資源，同時(shí)也威脅了糧食安全。
2.4 城市病問(wèn)題突出，服務(wù)管理水平不高
一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)，人口過(guò)度密集，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)，輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，大氣、水、土壤等環(huán)境問(wèn)題加劇，這些問(wèn)題都給城鎮(zhèn)化建設(shè)造成很大的阻礙。
2.5 城鎮(zhèn)化體系建設(shè)機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
基于統(tǒng)計(jì)學(xué)的基本統(tǒng)計(jì)方法，運(yùn)用基期、環(huán)比等方式對(duì)我市現(xiàn)行的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障等方面進(jìn)行了具體計(jì)算與分析，發(fā)現(xiàn)在一定程度上，我市固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，嚴(yán)重的制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
3 對(duì)于承德市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的幾點(diǎn)建議
3.1 將城鎮(zhèn)化發(fā)展與承德市的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相結(jié)合
堅(jiān)持建設(shè)國(guó)際化旅游城市和國(guó)家生態(tài)文明城市目標(biāo)的定位不動(dòng)搖。加強(qiáng)文化建設(shè)，堅(jiān)持把中心城區(qū)作為國(guó)際旅游城市的主景區(qū)來(lái)打造，重點(diǎn)以發(fā)展文化旅游服務(wù)業(yè)為主。立足依山而建，雙水穿城，文化厚重的特征，以山為骨，以水為脈，以綠為韻 ，著力打造“山水林文相得益彰”的魅力之城。統(tǒng)籌避暑山莊及周?chē)乃聫R文物保護(hù)，文化建設(shè)和整個(gè)城市的發(fā)展，真正使承德老城區(qū)重現(xiàn)清朝盛世風(fēng)貌。
3.2 堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)
在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)化要促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，只有這樣，才能處理好城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。構(gòu)建獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)化格局，推進(jìn)中心城市與京津冀都市圈一體化，中心村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合互促，城鎮(zhèn)和農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)“一南一北”兩個(gè)新城建設(shè)，南部新城重點(diǎn)發(fā)展高端服務(wù)，打造未來(lái)城市財(cái)源的重要支撐，北部新城重點(diǎn)傳承歷史文脈，與山莊優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，突出縣城在縣域發(fā)展的帶動(dòng)作用，打造市域次中心城市和首都周邊地區(qū)各具特色的衛(wèi)星城。
3.3 著力解決農(nóng)村土地問(wèn)題
實(shí)行農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地同質(zhì)同價(jià)，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺乏問(wèn)題。把五位一體的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌考慮于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)、我市科學(xué)發(fā)展的必然要求，把土地城鎮(zhèn)化，努力把產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和老百姓的生活水平聯(lián)系在一起，老百姓的滿意度是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，符合人文屬性和人文情懷，是我市軟實(shí)力提升和可持續(xù)發(fā)展的重要體現(xiàn)。
4 承德市推行新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策方針
4.1 建立健全相關(guān)配套政策和法律法規(guī)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品。
不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策十分必要，可以通過(guò)收集大量信息資料，通過(guò)相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)獲取土地指標(biāo)，計(jì)算并得出一個(gè)合理的土地出讓分配政策，金融服展娣兜取
4.2 構(gòu)建服務(wù)型政府，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
從承德市具體情況出發(fā)，承德市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差異大，發(fā)展方向不盡相同，因此，承德市發(fā)展現(xiàn)代城鎮(zhèn)化應(yīng)該朝著區(qū)域個(gè)性化發(fā)展，通過(guò)相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，綜合考量區(qū)域的功能定位，從根本上消除政府短期行為的動(dòng)機(jī)，使各級(jí)政府真正由經(jīng)營(yíng)型政府變?yōu)榉?wù)型政府。
4.3 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，呼喚社會(huì)企業(yè)家。
作為社會(huì)企業(yè)家的城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商絕不是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的簡(jiǎn)單相加，城鎮(zhèn)化企業(yè)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)該幫助農(nóng)民改善生活條件，提供社會(huì)幫助，在授人以魚(yú)的過(guò)程中還應(yīng)該授人以漁，幫助農(nóng)民規(guī)劃出路，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)就業(yè)和收入掛鉤，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入多元化，盤(pán)活土地存量和農(nóng)村剛性需求。
4.4 優(yōu)化城市空間布局
積極推進(jìn)“一核、三帶、多點(diǎn)”的市域空間結(jié)構(gòu)，其中，中心城區(qū)按照“兩帶六組團(tuán)”形態(tài)布局?！皟蓭А奔礊春?2公里城市帶，五烈河城市帶，“六組團(tuán)”就是老城區(qū)、西區(qū)、北區(qū)、南區(qū)、綠核、上板城組團(tuán)，老城區(qū)的疏解方向主要是北部新區(qū)、南部新區(qū)和上板城地區(qū)。加大資金投入，全面啟動(dòng)道路、管網(wǎng)、店里、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。
4.5 推進(jìn)縣城擴(kuò)容提質(zhì)。
按照以產(chǎn)興城，以城興業(yè)、產(chǎn)城教融合的思路。加快推進(jìn)產(chǎn)城教一體化進(jìn)程，推動(dòng)圍場(chǎng)、豐寧、灤平3個(gè)縣教體園區(qū)順利推進(jìn)，以34個(gè)市級(jí)以上重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為抓手，著力培育特色小城鎮(zhèn)。
5 承德市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的社會(huì)效益
此篇論文的社會(huì)意義在于從從現(xiàn)實(shí)的層面對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出深入的探討分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的深層原因。在此基礎(chǔ)上，提出承德市新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇，這是最為重要的實(shí)踐意義。這將對(duì)承德市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有深厚的指導(dǎo)意義，為承德市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相關(guān)的決策依據(jù)，同時(shí)也為其他城市的新型城鎮(zhèn)化路徑體系選擇起到實(shí)際的借鑒作用。
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