時(shí)間：2023-10-20 10:36:49
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論文關(guān)鍵詞:商業(yè)銀行監(jiān)管法律制度
論文摘要:金融業(yè)處于一國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心地位，一國(guó)金融機(jī)構(gòu)若要有效地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能保持較為穩(wěn)健的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，離不開金融監(jiān)管，必須具有一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)健周延的金融制度與法規(guī)框架和符合市場(chǎng)規(guī)律的制度與法規(guī)在一國(guó)的金融體系中，商業(yè)銀行是最重要的銀行金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行的制度與法規(guī)則是金融法規(guī)修仃完善的重點(diǎn)。美國(guó)的銀行業(yè)是世界上最發(fā)達(dá)的，我們?cè)噲D通過(guò)對(duì)美國(guó)銀行法律制度的了解分析，找到我們可以借鑒之處，以提高我國(guó)銀行業(yè)尤其是商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。
一、比較中美商業(yè)銀行監(jiān)管法律制度
(一)法律框架
美國(guó)的金融監(jiān)管制度的發(fā)展是緊緊伴隨著法規(guī)的建立而成長(zhǎng)起來(lái)的。美國(guó)銀行監(jiān)管的主要法規(guī)有:《1863年國(guó)民銀行法》,《1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備法》、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》《1933年銀行法》、們956銀行控股公司法》、們980年存款機(jī)構(gòu)管制放松與貨幣控制法》,K1991聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》.《1991年外資銀行監(jiān)督改善法》、《1996年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金法》、X1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》。
自1949年建國(guó)以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國(guó)初期的開創(chuàng)階段、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，199-5通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》標(biāo)志著我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系初步形成。2003年對(duì)《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》的修正及新頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》標(biāo)志著銀行監(jiān)管體制的進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行或銀監(jiān)會(huì)制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問(wèn)題。
(二)監(jiān)管機(jī)構(gòu)
美國(guó)銀行業(yè)主要管理機(jī)構(gòu)主要包括以下機(jī)構(gòu):聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、貨幣管理局、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、司法部、證券與交易委員會(huì)、州銀行委員會(huì)。根據(jù)《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》規(guī)定，我國(guó)銀行業(yè)由人民銀行和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。
(三)監(jiān)管內(nèi)容
1.美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管內(nèi)容
(1)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管
在美國(guó)注冊(cè)不同性質(zhì)的銀行要由不同管理機(jī)構(gòu)審批。貨幣管理局管理國(guó)民銀行注冊(cè)和頒發(fā)執(zhí)照，并對(duì)其營(yíng)業(yè)宗旨、組織章程、資本結(jié)構(gòu)、董事、官員資歷、管理業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)、獲利能力和所有權(quán)要求等因素進(jìn)行考慮和調(diào)查。
(2)資本充足率的監(jiān)管
1981年，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、貨幣管理局和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同制定了衡量資木充足率的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn):將資本分為一級(jí)資本和二級(jí)資本。《巴塞爾協(xié)議》簽定后，美國(guó)于1990年底開始試用，并作為駱駝評(píng)級(jí)制度的資本檢查標(biāo)準(zhǔn)，以此評(píng)價(jià)銀行資本的充足性。
（3)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損失準(zhǔn)備金的監(jiān)管
美國(guó)對(duì)壞帳的法律定義是指本金或利息逾期6個(gè)月以上的貸款，以及擔(dān)保和抵押不落實(shí)的催收貸款。按規(guī)定，壞帳必須在分紅前核銷。各家銀行也可以對(duì)其認(rèn)為必須核銷的資產(chǎn)進(jìn)行主動(dòng)核銷。為防上匯兌風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行可以根據(jù)其對(duì)銀行國(guó)際貸款質(zhì)量的評(píng)價(jià)，要求有關(guān)銀行建立并保持一定數(shù)量的專項(xiàng)儲(chǔ)備。
(4)對(duì)存款保險(xiǎn)的監(jiān)管
聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行要求其所有成員都必須參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)。大多數(shù)州也要求州立銀行參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司一身二任，既是保險(xiǎn)公司，又是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將業(yè)務(wù)職能與監(jiān)管職能緊密結(jié)合，以檢查投保銀行安全狀況的方式，監(jiān)管美國(guó)所有銀行，對(duì)穩(wěn)定美國(guó)金融體系起到重要的作用。
此外，還對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)范圍、資產(chǎn)集中、銀行流動(dòng)性、銀行合并機(jī)銀行破產(chǎn)和倒閉進(jìn)行監(jiān)管。
2.中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管內(nèi)容
（1）人民銀行
人民銀行依法監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的運(yùn)行情況，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展。人民銀行主要履行下列職責(zé):與履行其職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章;依法制定和執(zhí)行貨幣政策;發(fā)行人民幣，管理人民幣流通;監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng);實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng);監(jiān)督管理黃金市場(chǎng);持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備:經(jīng)理國(guó)庫(kù);維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行;作為國(guó)家的中央銀行，從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)等。
（2)國(guó)務(wù)院
國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理。依法制定并對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序，審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍。并對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的董事和高級(jí)管理人員實(shí)行任職資格管理。
(四)監(jiān)管方式
1.美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式
美國(guó)的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度是由聯(lián)邦金融管理部門派出檢查小組到商業(yè)銀行進(jìn)行實(shí)地檢查。按1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》規(guī)定，銀行監(jiān)管者每年至少對(duì)所有銀行現(xiàn)場(chǎng)檢查一次。美國(guó)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督注重于統(tǒng)一性、綜合性、比較性和預(yù)測(cè)性的系統(tǒng)監(jiān)管。綜合每家銀行的業(yè)務(wù)全面情況，通過(guò)進(jìn)行駱駝評(píng)級(jí)來(lái)比較同類銀行狀況，確定各家銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管級(jí)數(shù)，并由此確定現(xiàn)場(chǎng)檢查的必要性。
2.中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式
銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，分析、評(píng)價(jià)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，應(yīng)制定現(xiàn)場(chǎng)檢查程序，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)檢查行為。建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理評(píng)級(jí)體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)情況和風(fēng)險(xiǎn)狀祝，確定對(duì)其現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施。
二、我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管法律制度的完善
1、健全國(guó)家金融監(jiān)管體制，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部自律機(jī)制
對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管包括他律與自律兩個(gè)層次。他律即中央銀行和其他監(jiān)管主體依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，屬于強(qiáng)制性監(jiān)管。
自律即金融機(jī)構(gòu)自身為有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全而建立的自我監(jiān)控機(jī)制，是國(guó)家實(shí)行金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。有效的金融監(jiān)管必須注重外在約束和自我約束的統(tǒng)一。在國(guó)家宏觀金融監(jiān)管確立的條件下，完善金融機(jī)構(gòu)自律管理水平，加強(qiáng)金融業(yè)同業(yè)公會(huì)或協(xié)會(huì)自律性組織建設(shè)，是構(gòu)建我國(guó)金融監(jiān)管體系中不可缺少的部分。
2.金融監(jiān)管方式應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范
我國(guó)金融監(jiān)管存在重合規(guī)性、輕風(fēng)險(xiǎn)性的問(wèn)題。要改變這一狀況，應(yīng)從以下方面著手:首先要調(diào)整監(jiān)管思路，實(shí)現(xiàn)從，事后化解”到”事前防范"的轉(zhuǎn)變。
合規(guī)性監(jiān)管偏重于事后化解，這種方式較為被動(dòng)，糾正成本也很高。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管則是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量以及內(nèi)部管理的評(píng)價(jià)，提高監(jiān)管要求，注重于事前防范，能最大限度地減少各種風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。因此，我們要逐步推行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管;其次，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系和早期預(yù)警系統(tǒng);再次，要確定監(jiān)管周期，實(shí)施動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的、全方位的、多角度的監(jiān)管。
現(xiàn)階段，我國(guó)的金融業(yè)正處在發(fā)展兼轉(zhuǎn)軌時(shí)期，健全的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是促進(jìn)分業(yè)監(jiān)管體制下的金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要前提條件與制度保障。目前我國(guó)實(shí)行“一行三會(huì)”金融分業(yè)監(jiān)管體制，由于立法與制度方面的缺陷，現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制還存在一些問(wèn)題。本文首先提出我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之中存在的立法與制度方面存在的問(wèn)題，進(jìn)而從美國(guó)在此方面的做法對(duì)其進(jìn)行分析與借鑒，最后在法律思考的基礎(chǔ)上提出解決問(wèn)題的建議。
【關(guān)鍵詞】
金融監(jiān)管；金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制；法律思考
一、我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀
我國(guó)的金融監(jiān)管的主體為銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。我國(guó)實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式，三大監(jiān)管主體在自己監(jiān)管的行業(yè)獨(dú)立監(jiān)管：銀監(jiān)會(huì)依法負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機(jī)構(gòu)；證監(jiān)會(huì)依法對(duì)全國(guó)證券、期貨市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理；保監(jiān)會(huì)依法監(jiān)督管理全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)。
1. 我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的法律依據(jù)
我國(guó)在多部法律上明確要求建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制：《中國(guó)人民銀行法》第9 條，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6 條，《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。
2. 我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制模式——《備忘錄》與“三定方案”
2003年6月，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立了專門工作小組，討論并通過(guò)了《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱《備忘錄》）?！秱渫洝芬?guī)定了我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制：一是監(jiān)管框架，二是信息的收集與共享，三是工作機(jī)制。為健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，2008年7月10日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“央行的三定方案”），重構(gòu)了我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制：中國(guó)人民銀行會(huì)同中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度。
金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建立的必要性：（1）適應(yīng)時(shí)展變化提出的新要求。（2）確保監(jiān)管主體職責(zé)明確到位。（3）解決監(jiān)管具體分工中可能出現(xiàn)的矛盾。（4）提高金融監(jiān)管整體效益。
二、我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問(wèn)題
首先是“牽頭人”概念不明確。自2004年銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)召開了第二次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議后，“三會(huì)”共同參與的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議便罕有召開。因此“牽頭人”不明確成為阻礙監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議及時(shí)召開的“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>
再次是缺乏相應(yīng)的法律保障，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)監(jiān)管主體行為約束力不強(qiáng)?，F(xiàn)有的三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都為正部級(jí)單位，彼此之間權(quán)力相同。由于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)監(jiān)管主體行為約束力不強(qiáng)，使監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議達(dá)成的協(xié)議最終成為一紙空文。
三、美國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之借鑒
1. 美國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)制
美國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管模式被稱為雙重多頭監(jiān)管，所謂“雙重”即指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)既有基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又有基于各州法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；所謂“多頭”即指多個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管職能，如美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（FED）美國(guó)財(cái)政部貨幣監(jiān)理署（OCC）等機(jī)構(gòu)。我國(guó)金融法的監(jiān)管體制的確立方面對(duì)美國(guó)的借鑒與移植比較多，因此，借鑒美國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展也有顯著的作用。
2.美國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制
高舉分業(yè)監(jiān)管旗幟的美國(guó)于1999年通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，允許以金融控股公司的形式從事相對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，并采取由中央銀行牽頭，銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自負(fù)責(zé)監(jiān)管金融控股公司相應(yīng)業(yè)務(wù)的所謂“功能監(jiān)管”（functional regulation），并建立各機(jī)構(gòu)間的信息共享、協(xié)商協(xié)調(diào)及沖突解決機(jī)制。這種功能監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)機(jī)制可以從四個(gè)方面來(lái)描述，即信息共享、事前協(xié)商、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機(jī)制。
美國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中存在一個(gè)最高監(jiān)管者，即在位于傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)頂端的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體監(jiān)督和控制。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間（在綜合監(jiān)管模式下成為金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部）的協(xié)調(diào)才具有堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行間的合作才具有充分的前提，而中央銀行對(duì)金融市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)督也才能擁有廣闊的空間。
四、完善我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的法律意見
1. 明確“帶頭人”概念。有人建議確立人民銀行作為總體監(jiān)管者的特殊地位。還有建議成立金融協(xié)調(diào)委員會(huì)。筆者認(rèn)為，我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的帶頭人應(yīng)該由國(guó)務(wù)院專門成立，而不應(yīng)由聯(lián)席會(huì)議或者央行來(lái)兼任。
2. 帶頭人明確后，還應(yīng)通過(guò)立法或在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》增補(bǔ)相應(yīng)條款，確定全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)的權(quán)利和職責(zé)，進(jìn)一步明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。尤其是對(duì)近年來(lái)不斷涌現(xiàn)的金融創(chuàng)新和金融控股公司的監(jiān)管要協(xié)調(diào)合作，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。
3. 建立對(duì)功能性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約機(jī)構(gòu)。權(quán)力本身就是一種毒藥，其必須存在另一種權(quán)力以達(dá)到以毒攻毒的效果。否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用及可能的監(jiān)管權(quán)力的尋租效應(yīng)。
4. 應(yīng)該注意引進(jìn)制度與法律法規(guī)的本土化。如果僅僅是注重引進(jìn)的法律的量，或者是僅僅是為了應(yīng)付法律的空白而引入外國(guó)的法律，不去進(jìn)行本土化步驟，使外來(lái)法律“入鄉(xiāng)隨俗”，則法律必定會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象，這樣的后果是不堪設(shè)想的。
由于2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，我國(guó)已經(jīng)開始意識(shí)到完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性，已經(jīng)將建立高層次地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制提上日程。相信以后我國(guó)學(xué)術(shù)界在這個(gè)問(wèn)題上的研究會(huì)越來(lái)越多樣化。
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一、外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的背景及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源
中國(guó)自2001年加入WTO后，作為成員按照協(xié)議進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，積極融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中。在銀行方面，根據(jù)入世所做的金融承諾，入世后兩年內(nèi)允許外資銀行與中國(guó)企業(yè)進(jìn)行本地人民幣業(yè)務(wù)往來(lái)；入世五年后允許外資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣零售業(yè)務(wù)。我國(guó)銀行業(yè)已于2006年12月11日全面開放，就在這一天，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)受理了匯豐、花旗、渣打等八家外資銀行的申請(qǐng)，將中國(guó)境內(nèi)分行改制為外資法人銀行，在完成注冊(cè)和轉(zhuǎn)制后花旗、匯豐、東亞三家銀行率先開始為中國(guó)居民提供人民幣業(yè)務(wù)。
直至今日，外資銀行、中外合資銀行全面開放人民幣業(yè)務(wù)已5年有余，我們看到它給國(guó)內(nèi)金融行業(yè)帶來(lái)的各種好處，最為明顯的就是為我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展注入了新的活力和競(jìng)爭(zhēng)因素。調(diào)查研究表明，對(duì)外資銀行開放本國(guó)銀行服務(wù)市場(chǎng)會(huì)對(duì)本國(guó)銀行業(yè)帶來(lái)正收益，即向外資銀行開放本國(guó)市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有利于銀行體系效率的提高。［1］外資銀行、中外合資銀行大多以國(guó)外資本為主導(dǎo)，管理層也主要來(lái)自西方發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍具有一套先進(jìn)的貨幣政策應(yīng)對(duì)能力和管理機(jī)制，這就為國(guó)內(nèi)銀行業(yè)帶來(lái)了許多先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。隨著外資銀行、中外合資銀行的大量涌入，其管理體制和服務(wù)理念深深影響了我國(guó)銀行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的一貫思維，國(guó)內(nèi)銀行開始關(guān)注“以客戶為本”的思想，引進(jìn)垂直化管理體制，健全內(nèi)部控制機(jī)制提高行業(yè)效率，并逐步向現(xiàn)代商業(yè)銀行靠攏。但同時(shí)又不得不承認(rèn)，外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)的全面開放對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國(guó)家在貨幣方面的宏觀調(diào)控可能并不能那么容易在外資銀行、中外合資銀行得到貫徹實(shí)施，這很可能會(huì)削弱我國(guó)政府的貨幣政策執(zhí)行力，加大貨幣政策調(diào)控的難度。同時(shí)人民幣業(yè)務(wù)對(duì)外國(guó)資本的開放必然會(huì)加重我國(guó)貨幣政策的對(duì)外依賴程度，降低部分貨幣政策工具的實(shí)施效率。因此，要防范和解決外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)開放所帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，有力監(jiān)管是必不可少的措施，否則世界金融危機(jī)、市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的消極影響就無(wú)法得到有效防范和制止。
二、我國(guó)目前針對(duì)外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的具體規(guī)范
根據(jù)我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，包括經(jīng)其批準(zhǔn)在境外設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)。對(duì)在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、中外合資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。就此而言，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)完全有權(quán)對(duì)外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。我國(guó)《人民銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)，以及其他單位和個(gè)人的貨幣與貨幣流通等行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，這其中也包括對(duì)外資銀行的檢查監(jiān)督。［2］另外，我國(guó)專門于2006年年底將《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》修改為《外資銀行管理?xiàng)l例》，并配套出臺(tái)了《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，這兩個(gè)法律文件同相關(guān)法律共同構(gòu)成了外資銀行、中外合資銀行在我國(guó)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管的法律體系?！锻赓Y銀行條例》對(duì)在中國(guó)運(yùn)營(yíng)的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行和外國(guó)銀行在華分行的設(shè)立與登記，以及業(yè)務(wù)范圍做出了明確規(guī)定，允許在華外資法人銀行為中國(guó)客戶提供全面的金融服務(wù)?！稐l例》規(guī)定，外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行可以經(jīng)營(yíng)與中資銀行一樣的所有外匯和人民幣業(yè)務(wù)。外國(guó)銀行分行可吸收中國(guó)境內(nèi)公民每筆不少于100萬(wàn)元人民幣的定期存款。與此同時(shí)，《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》明確了外資銀行設(shè)立機(jī)構(gòu)、開展業(yè)務(wù)包括從事人民幣業(yè)務(wù)的條件、申請(qǐng)程序和審批時(shí)限。明確外資銀行初次經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)仍須滿足“開業(yè)三年、連續(xù)兩年盈利”的條件，并相應(yīng)取消了外國(guó)銀行駐中國(guó)總代表處的機(jī)構(gòu)形式?！都?xì)則》取消了非審慎性規(guī)定并進(jìn)一步完善了審慎監(jiān)管的內(nèi)容，增加了有關(guān)信息披露、跨境大額資金轉(zhuǎn)移報(bào)告、關(guān)聯(lián)交易、業(yè)務(wù)外包等具體監(jiān)管要求，并明確了特別監(jiān)管措施的內(nèi)容。［3］
三、外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管困境及對(duì)策構(gòu)想
（一）監(jiān)管法規(guī)的健全統(tǒng)一
我國(guó)目前針對(duì)外資銀行人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管主要依據(jù)的是《外資銀行管理?xiàng)l例》及《外資銀行銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，而對(duì)于中外合資銀行，《中國(guó)人民銀行關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)外資銀行、中外合資銀行業(yè)務(wù)管理的若干暫行規(guī)定》已經(jīng)被廢止，現(xiàn)在主要依照《商業(yè)銀行法》中的相關(guān)規(guī)定。因此目前國(guó)內(nèi)主要實(shí)行的是內(nèi)外分別立法，缺少調(diào)整和規(guī)范監(jiān)管問(wèn)題的統(tǒng)一法律，對(duì)于許多問(wèn)題的規(guī)定仍然存在一定的盲目性、隨意性和分散性，監(jiān)管力度和效率上難免“力不從心”，被監(jiān)管者也易對(duì)監(jiān)管者的公平可靠執(zhí)法存在疑問(wèn)。比如，外國(guó)銀行分行可吸收中國(guó)境內(nèi)公民每筆不少于100萬(wàn)元人民幣的定期存款，而在銀行保密、存款保險(xiǎn)等方面的監(jiān)管規(guī)定甚是不詳，這就造成了許多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致儲(chǔ)戶對(duì)銀行業(yè)的不信任。對(duì)此，我認(rèn)為有一部統(tǒng)一規(guī)范的法律十分必要，有效監(jiān)管主要依賴于監(jiān)管的法制化。立法者應(yīng)盡快制定外資銀行法或中外合資銀行法，或者在充分考慮中國(guó)銀行業(yè)最新發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行大規(guī)模的完善。
（二）存款保險(xiǎn)制度亟待建立完善
目前而言，根據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例》規(guī)定，外國(guó)銀行分行可以在吸收中國(guó)境內(nèi)公民每筆不少于100萬(wàn)元人民幣的定期存款，而不得從事其他對(duì)中國(guó)境內(nèi)公民的人民幣業(yè)務(wù)。［4］這樣的規(guī)定有效防止了外國(guó)資本介入我國(guó)人民幣業(yè)務(wù)對(duì)普通公民的客戶風(fēng)險(xiǎn)，但也造成了人民幣業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要存在于大額存款的保險(xiǎn)制度。目前，世界各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都建立有存款保險(xiǎn)制度，然而內(nèi)容不完全一致。存款保險(xiǎn)制度不僅直接影響了客戶的經(jīng)濟(jì)利益，而且決定了客戶的特殊風(fēng)險(xiǎn)。這涉及國(guó)際私法上的相關(guān)問(wèn)題。一是外國(guó)的存款保險(xiǎn)是否涉及其在國(guó)外的分支機(jī)構(gòu)。二是非本國(guó)居民是否適用本國(guó)的存款保險(xiǎn)制度。三是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中的地位和作用，以及存款保險(xiǎn)的具體補(bǔ)償辦法。［5］這些問(wèn)題也直接關(guān)系到外資銀行、中外合資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中我國(guó)客戶所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，金融行業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，居民幾乎沒有存款，或者說(shuō)即使有風(fēng)險(xiǎn)，最終承擔(dān)者也是國(guó)家，存款保險(xiǎn)制度顯得無(wú)足輕重。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行等金融機(jī)構(gòu)逐漸實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，因此，為了有效制止銀行業(yè)出現(xiàn)惡性存款支付危機(jī)和銀行破產(chǎn)現(xiàn)象，必須盡快建立起一個(gè)完善的存款保險(xiǎn)制度，通過(guò)建立存款保險(xiǎn)制度加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)事先監(jiān)督和事后監(jiān)督的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，通過(guò)規(guī)定不同的保險(xiǎn)費(fèi)率來(lái)鼓勵(lì)外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)的高效運(yùn)行。我從資料文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)實(shí)行非完額保險(xiǎn)，這樣通過(guò)存款銀行部分的承擔(dān)來(lái)加大其運(yùn)營(yíng)資金的責(zé)任性。然而我認(rèn)為在銀行發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)，確立緊急援助措施比較可行，比如由中國(guó)人民銀行提供低息貸款進(jìn)行援助，存款保險(xiǎn)公司提供貸款或購(gòu)買其股份。
（三）監(jiān)管力度的適度把握
我國(guó)在對(duì)外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管過(guò)程中的主要問(wèn)題是如何選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)牧Χ?，既防止監(jiān)管過(guò)嚴(yán)導(dǎo)致外資銀行、中外合資銀行喪失運(yùn)營(yíng)效率和創(chuàng)新力，又有效遏制由于監(jiān)管不當(dāng)而對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展造成不利影響。如何在對(duì)外資銀行的監(jiān)管博弈中做出一個(gè)寬嚴(yán)適度的選擇，是十分重要但非常困難的事情。要激發(fā)銀行業(yè)活力，就需要采用市場(chǎng)化的監(jiān)管方式，遵循市場(chǎng)規(guī)律、運(yùn)用市場(chǎng)的手段進(jìn)行監(jiān)管。［6］我認(rèn)為，我國(guó)在對(duì)外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管中應(yīng)該在立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，保證一定的靈活性，通過(guò)監(jiān)管理念的創(chuàng)新和監(jiān)管模式優(yōu)化，為其業(yè)務(wù)的拓展創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)寬松的環(huán)境，從而提高國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在宏觀上可以建立靈活的審慎性監(jiān)管制度，在微觀監(jiān)管過(guò)程中根據(jù)外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營(yíng)狀況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整，做到每個(gè)指標(biāo)在日常監(jiān)管中都能得到科學(xué)的體現(xiàn)。同時(shí)，可以參考國(guó)外銀行業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如借鑒美國(guó)“ROCA”雙重評(píng)估體系，建立一套外資銀行、中外合資銀行風(fēng)險(xiǎn)信用等級(jí)制度，并在監(jiān)管過(guò)程中落到實(shí)處。具體而言，就是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT的資信評(píng)估機(jī)構(gòu)每年定期對(duì)各外資銀行、中外合資銀行資金實(shí)力、在華業(yè)績(jī)、守法程度、經(jīng)營(yíng)管理能力，以及其母行的資信、母國(guó)的監(jiān)管水平等方面進(jìn)行綜合評(píng)分，根據(jù)得分高低將這些銀行分成不同信用等級(jí)，并在全國(guó)性新聞媒體上公布，一方面督促其加強(qiáng)自律，另一方面便于進(jìn)行不同輕重的監(jiān)管。要建立對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)信用等級(jí)制度，就要建立一套完善可行的量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，采用多形式的監(jiān)管方式十分必要。建立、健全現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的監(jiān)管制度，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的深度和針對(duì)性，加大執(zhí)法與處罰力度；強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)分析，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估能力。此外，對(duì)一些規(guī)模較大的外資銀行還可由銀監(jiān)局派出常駐檢查組，加強(qiáng)監(jiān)督。［7］
綜上所述，隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外資銀行、中外合資銀行將進(jìn)一步融入中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，這不僅體現(xiàn)在人民幣業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)中，而且表現(xiàn)在銀行業(yè)的方方面面，對(duì)中國(guó)金融業(yè)乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。我們?cè)诳吹揭虼藥?lái)的諸多利益的同時(shí)，必須清醒地意識(shí)到我國(guó)當(dāng)前相關(guān)法律體系的欠完善及監(jiān)管不力問(wèn)題。建立健全外資銀行、中外合資銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管體系是完善我國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的一項(xiàng)重要措施，也是國(guó)際社會(huì)各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的共同愿望和努力目標(biāo)，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大重要課題。
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［2］具體見我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條、第51條等的規(guī)定，《人民銀行法》第31、32條等的規(guī)定.
［3］具體見我國(guó)《外資銀行管理?xiàng)l例》第5條等的規(guī)定.
［4］具體見我國(guó)《外資銀行管理?xiàng)l例》第31條等的具體規(guī)定.
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【關(guān)鍵詞】銀行接管，法律制度，完善
2007年4月爆發(fā)的美國(guó)次貸危機(jī)，造成了美國(guó)銀行業(yè)的巨大動(dòng)蕩，繼而波及全球，許多金融機(jī)構(gòu)相繼倒閉，甚至連某些金融巨頭也難逃破產(chǎn)的厄運(yùn)。據(jù)鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)報(bào)道，自2007年1月至2009年5月間，美國(guó)共有49家銀行破產(chǎn)。面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，國(guó)際上出現(xiàn)了一股接管：次貸危機(jī)以來(lái)，截至2008年底，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（以下簡(jiǎn)稱FDIC）接管和處置了28家問(wèn)題銀行，避免了金融市場(chǎng)的急劇下挫。銀行接管作為一種由國(guó)家行政權(quán)力介入對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性接管，以幫助銀行恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，已經(jīng)越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視。
一、銀行接管的法律含義及必要性
（一）銀行接管之法律含義及目的
接管是指銀監(jiān)會(huì)根據(jù)法律授權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)有嚴(yán)重問(wèn)題(包括嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營(yíng)、資不抵債、無(wú)力支付等)商業(yè)銀行的債權(quán)債務(wù)和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管制，防止資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)一步惡化，以維持金融秩序，保護(hù)存款人的利益。我國(guó)關(guān)于銀行接管的法律規(guī)定體現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》第64條，“商業(yè)銀行己經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管?！币约啊吨腥A人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條，“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)己經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>
我國(guó)商業(yè)銀行是自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以其法人的全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)債務(wù)的獨(dú)立法人。在銀行出現(xiàn)信用危機(jī)時(shí)，銀監(jiān)會(huì)可以不接管，而按照破產(chǎn)清算程序進(jìn)行債務(wù)債權(quán)清理，然后商業(yè)銀行注銷。但是，銀行不是一般的企業(yè)，它是公眾利益關(guān)系密切，同社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的金融機(jī)構(gòu)，銀行的破產(chǎn)對(duì)公眾和市場(chǎng)的震動(dòng)比較大，為了保護(hù)存款人和其他客戶的利益，保證金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)發(fā)生信用危機(jī)的銀行進(jìn)行接管。
(二)銀行接管之必要性
現(xiàn)代商業(yè)銀行是指以營(yíng)利為目的，以存、放、匯為主要業(yè)務(wù)，以各種形式的金融創(chuàng)新為手段，全方位經(jīng)營(yíng)各類銀行和非銀行金融業(yè)務(wù)的綜合性、多功能的金融服務(wù)企業(yè)。金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，而銀行業(yè)又是金融業(yè)的重要組成部分。金融體系具有天然的脆弱性，外部性表現(xiàn)也更為強(qiáng)烈，金融屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，金融風(fēng)險(xiǎn)的積累很容易引發(fā)金融危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不安定乃至社會(huì)危機(jī)。因而銀行接管作為銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要制度具有其必要性。
二、我國(guó)銀行接管法律規(guī)定及不足
我國(guó)銀行接管法律制度主要集中在《商業(yè)銀行法》的五個(gè)條文（《商業(yè)銀行法》第六十四條至第六十八條），分別概括規(guī)定了商業(yè)銀行接管的條件、接管決定的作出、接管期限以及接管的終止等，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也有兩個(gè)條文（《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第四十條）規(guī)定了銀行接管的原因接管組織的權(quán)力，此外，我國(guó)金融監(jiān)管法中還有一些法律法規(guī)中涉及對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)的接管制度規(guī)定，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)于銀行接管的法律規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，缺乏可操作性。
（一）接管原因界定之模糊
接管原因，也即接管程序的啟動(dòng)原因，也有學(xué)者將其稱為接管條件或接管標(biāo)準(zhǔn)。它是指當(dāng)事人得以提起接管申請(qǐng)或者主管部門得決定實(shí)施接管程序的法律事實(shí)，是決定商業(yè)銀行是否適用接管程序的主要判斷事由。如何界定接管原因，將直接關(guān)系到啟動(dòng)接管程序的難易度和效率，從而影響制度效用。
我國(guó)《商業(yè)銀行法》第六十四條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條都規(guī)定當(dāng)商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)其實(shí)行接管。從法條的規(guī)定我們可以看出，我國(guó)對(duì)于商業(yè)銀行在何種情況下應(yīng)當(dāng)進(jìn)入接管程序的規(guī)定是十分模糊的，“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)”，“信用危機(jī)”如何界定，“已經(jīng)或可能發(fā)生”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，“影響存款人的的利益”到什么程度可以認(rèn)為是已經(jīng)達(dá)到“嚴(yán)重”等級(jí)？這種法律規(guī)定的缺失使得接管在實(shí)踐中難以獲得規(guī)則的指引，銀行接管作為一個(gè)行政行為，需要法律提供一個(gè)統(tǒng)一的、確定的規(guī)則來(lái)規(guī)范它，否則行政權(quán)力天生的擴(kuò)張性可能會(huì)導(dǎo)致其過(guò)分的干預(yù)市場(chǎng)，破壞市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的生存法則。因此，我們必須更為細(xì)致地界定接管原因，規(guī)定銀行在什么情況下可以進(jìn)入接管程序。
（二）接管人規(guī)定之缺失
接管人即接管組織，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其選任的合格人員組成，是對(duì)發(fā)生問(wèn)題的商業(yè)銀行進(jìn)行接管，挽救銀行危機(jī)，維護(hù)存款人合法權(quán)益的管理人。我國(guó)《商業(yè)銀行法》僅在第六十五條規(guī)定，“接管由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定,并組織實(shí)施。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的接管決定應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容: (一)被接管的商業(yè)銀行名稱；(二)接管理由；(三)接管組織；(四)接管期限。接管決定由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以公告?！睂?duì)接管人的資格、組成等具體問(wèn)題并沒有具體規(guī)定。
接管組織作為接管程序啟動(dòng)后被接管銀行的經(jīng)營(yíng)者，必須具備相應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，賦予其一定范圍內(nèi)的權(quán)力，同時(shí)法律也應(yīng)當(dāng)對(duì)接管組織的行為作出一定的限制。而我國(guó)現(xiàn)行立法缺乏對(duì)接管組織行為的限制，使接管組織對(duì)危機(jī)銀行有較大的自由處置權(quán)。這部分法律的缺失使得危機(jī)處理的效率下降，銀行危機(jī)變得更加復(fù)雜和難以解決。
我國(guó)為數(shù)不多的接管案例中也體現(xiàn)出了法律規(guī)定缺失帶來(lái)的弊端。2004年南方證券接管案例即體現(xiàn)出了我國(guó)法律規(guī)定之空白造成了實(shí)踐中的混亂。在南方證券接管案中，接管組織是由中國(guó)證監(jiān)會(huì)、深圳市政府、中國(guó)人民銀行、公安部共同組成的。而在國(guó)外成熟市場(chǎng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管的應(yīng)該是央行的金融穩(wěn)定局或者銀監(jiān)會(huì)之類的機(jī)構(gòu)。南方證券由深圳市政府來(lái)牽頭接管，這反映了我們金融監(jiān)管的職能沒有完全到位。深證市政府作為南方證券的重要股東，行使行政接管權(quán)力時(shí)夾雜著地方政府的利益，無(wú)法保證其作為接管人應(yīng)當(dāng)履行的對(duì)公司其他債權(quán)人的義務(wù)，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)是否具備經(jīng)營(yíng)管理證券公司的專業(yè)能力也是值得商榷的，因此，南方證券案中接管組織成員的構(gòu)成既不合理又不合法。
三、美國(guó)銀行接管法律制度對(duì)于我國(guó)法律完善之啟示
（一）接管原因之界定
1864年美國(guó)《國(guó)民銀行法》第五十條首次規(guī)定了接管制度，授權(quán)貨幣監(jiān)理署來(lái)指定銀行的破產(chǎn)接管人，而這一職權(quán)的傳統(tǒng)行使者本來(lái)是法院。美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第H條(c)(5)規(guī)定，“為參保存款機(jī)構(gòu)任命接管人的條件列舉如下：(A)資不抵債。存款機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)少于存款機(jī)構(gòu)欠債權(quán)人和其他人，包括存款機(jī)構(gòu)成員的負(fù)債。(B)重大浪費(fèi)。資產(chǎn)或收入上的重大浪費(fèi)應(yīng)是因:(i)違反法律、條例;或(ii)不安全和不合理的經(jīng)營(yíng)。(C)不安全和不合理經(jīng)營(yíng)。存在不安全和不合理經(jīng)營(yíng)的情況。(D)停止和終止命令。故意違反終局的停止或中止命令。(E)隱匿。存款機(jī)構(gòu)隱匿或拒絕向合法監(jiān)管者、檢查者提供其賬簿、文件、檔案、資產(chǎn)和有關(guān)事務(wù)。(F)無(wú)力償債。在正常的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，存款機(jī)構(gòu)不能償還其負(fù)債或滿足存款人的需求。(G)虧損。存款機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的虧損將耗盡其所有的或?qū)嶋H上的所有資本，如果沒有聯(lián)邦援助，其資本將不能充足。(H)違法。違反法律、條例或不安全、不合理的經(jīng)營(yíng)可能(i)引起破產(chǎn)或巨大地浪費(fèi)資產(chǎn)和收入；(ii)削弱存款機(jī)構(gòu)的地位；或(iii)以其他方式嚴(yán)重?fù)p害存款機(jī)構(gòu)存款人或存款保險(xiǎn)基金的利益。(I )同意。依據(jù)董事會(huì)或股東會(huì)或成員的決定，存款機(jī)構(gòu)同意該任命。(J)參保資格的停止。該存款機(jī)構(gòu)停止成為一家參保存款機(jī)構(gòu)。(K)資本不足。存款機(jī)構(gòu)資本不足，且(i)沒有再次變得資本充足的合理預(yù)期;(ii)未能按照第38條(f)款第(2)項(xiàng)(A)分項(xiàng)規(guī)定要求充分地提供資本；(iii)未能按照第38條(e)款第(2)項(xiàng)(D)分項(xiàng)規(guī)定的期間向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出可接受的資本恢復(fù)計(jì)劃；或(iv)未能按照第38條(e)款第(2)項(xiàng)規(guī)定實(shí)施提出的或已被接受的資本恢復(fù)計(jì)劃。
(L)存款機(jī)構(gòu)—(i)正如第38條(b)款規(guī)定資本嚴(yán)重不足；或(ii)以其他形式嚴(yán)重資本不足。(M)洗錢罪?！狈仙鲜鰲l件的商業(yè)銀行可以被接管而不是必須被接管，美國(guó)相關(guān)金融法律還規(guī)定了其他治理危機(jī)銀行的途徑，例如購(gòu)買與承擔(dān)、公開銀行援助、過(guò)渡銀行、破產(chǎn)清算等，即使商業(yè)銀行符合被接管的要求，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以不對(duì)其實(shí)施接管，而采用其他的治理措施。在美國(guó)的金融法制中，接管是屬于自由裁量權(quán)的范圍，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)“成本最小”法定原則，根據(jù)1991年《美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》的規(guī)定,銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)若不以破產(chǎn)清算方式處理危機(jī)商業(yè)銀行,則其必須挑選一種可以替代的成本最小的治理措施。即在確定接管是其中成本最小的救助措施后才能實(shí)施接管,否則不得采用接管措施。
對(duì)于哪些銀行應(yīng)當(dāng)被納入接管范圍，有學(xué)者認(rèn)為嚴(yán)重違法違規(guī)或者經(jīng)營(yíng)不善，以致于喪失償債能力或有停業(yè)的可能，除非立即介入其經(jīng)營(yíng)管理，否則將于短期內(nèi)關(guān)閉的銀行應(yīng)當(dāng)被歸為接管制度中的問(wèn)題銀行之列。而接管決定的作出，應(yīng)參照美國(guó)立法中的成本最小化原則，監(jiān)管機(jī)關(guān)要在評(píng)估比較的基礎(chǔ)上，盡可能地證明實(shí)施接管是當(dāng)前所有處置措施中是最有效率的。
（二）接管人資質(zhì)及權(quán)力之確定
在美國(guó)，有權(quán)接管商業(yè)銀行的主體是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposits Insurance Company，簡(jiǎn)稱FDIC)。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，直接向美國(guó)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，并接受美國(guó)會(huì)計(jì)總署的審計(jì)。FDIC是一個(gè)有著復(fù)合型職權(quán)的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，首要職能是存款保險(xiǎn)；其次FDIC還被賦予了銀行監(jiān)管的職能，作為監(jiān)管者，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)直接對(duì)投保銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。
通過(guò)對(duì)銀行和貸款機(jī)構(gòu)及存款保險(xiǎn)基金所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、監(jiān)控和處理，促使其安全穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)；最后，F(xiàn)DIC還有著接管和處置倒閉存款機(jī)構(gòu)的職權(quán)。在美國(guó)，當(dāng)有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)由其注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)關(guān)閉后，一般都將其統(tǒng)一交給FDIC接管處置。FDIC在必要條件下也可以任命自己為參保機(jī)構(gòu)的接管人或清算人。實(shí)踐中，F(xiàn)DIC被授予恢復(fù)銀行營(yíng)業(yè)所必要的廣泛權(quán)力，具體來(lái)說(shuō)FDIC的接管權(quán)限具有范圍廣泛和手段多樣的特點(diǎn)。作為接管人，F(xiàn)DIC就倒閉銀行以及資產(chǎn)，有權(quán)獲得銀行股東、銀行成員、存款人、管理層和董事的所有權(quán)利、法律地位、權(quán)力和優(yōu)先權(quán)。它可以控制并運(yùn)營(yíng)銀行，回收銀行被拖欠的債務(wù)和現(xiàn)金，以及所有與其職責(zé)相符的、旨在保護(hù)和保全銀行資產(chǎn)的權(quán)力。
我國(guó)法律并未明確規(guī)定接管組織的組成，只規(guī)定了由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。正是由于法律對(duì)接管組織的界定不清導(dǎo)致了在實(shí)踐中出現(xiàn)缺位、越位等現(xiàn)象，因此應(yīng)當(dāng)明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央銀行、財(cái)政部門在接管中的具體職能和職責(zé)。與美國(guó)存款保險(xiǎn)公司享有接管權(quán)不同，我國(guó)在接管組織的選任上應(yīng)當(dāng)以銀監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)決定接管并選任接管人。參考各國(guó)對(duì)接管人的資格要求，在選任時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮一下因素：“是監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員”、“有豐富的金融行業(yè)經(jīng)驗(yàn)”、“能有效管理公司財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)”等，即：“既具有專業(yè)知識(shí)又能夠合理管理商業(yè)銀行，維護(hù)債權(quán)人利益的人或組織”。
在任命完接管人后，接管人即可以行使此前有銀行管理者和股東行使的所有權(quán)力，任命接管人僅僅使銀行的管理權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，但并不轉(zhuǎn)移所有權(quán)。如前述關(guān)于美國(guó)接管人權(quán)力范圍的介紹，各國(guó)法律對(duì)于接管人的權(quán)力都相當(dāng)?shù)膹V泛，目的是使接管人可以更為高效地從事工作，然而為了杜絕接管人濫用權(quán)力，危害被接管商業(yè)銀行的利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，可以考率采用列舉的方式明確和細(xì)化接管人的權(quán)力，同時(shí)規(guī)定接管人超出法律規(guī)定行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。
本文系2011年華東政法大學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目“英美銀行法原著選讀”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：20112034。
作者簡(jiǎn)介：葉曉晶（1989-），女，江西省萍鄉(xiāng)市人，華東政法大學(xué)2011級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。
參考文獻(xiàn)：
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[2]喬炳亞：《論中央銀行對(duì)商業(yè)銀行的接管問(wèn)題》，《金融研究》1997年第6期，第33頁(yè)。
[3]吳志攀：《商業(yè)銀行法務(wù)》，中國(guó)金融出版社2005年版，第151頁(yè)。
【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 金融審計(jì) 審計(jì)制度
一、立法型：美國(guó)的金融監(jiān)管和金融審計(jì)
（一）金融監(jiān)管
1.金融監(jiān)管立法。美國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管的立法在國(guó)會(huì)。主要法案包括相關(guān)的機(jī)構(gòu)法如《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》、《銀行控股公司法》以及金融行業(yè)發(fā)展方面的法案如《格拉斯·斯蒂格爾法》、《1999年金融服務(wù)法》等。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依據(jù)上位法制定部門監(jiān)管規(guī)章，這些監(jiān)管規(guī)章主要收集在《美國(guó)的聯(lián)邦監(jiān)管法典（Code of Federal Regulations，CFR）》內(nèi)。該法典是美國(guó)聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)頒布的有關(guān)監(jiān)管規(guī)章的集大成者。另外，美國(guó)各州也有權(quán)制定各自轄區(qū)的銀行監(jiān)管法規(guī)和保險(xiǎn)監(jiān)管法規(guī)。這些監(jiān)管法規(guī)未包含在《聯(lián)邦監(jiān)管法典》中。
（1）美國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管。美國(guó)設(shè)有聯(lián)邦和州政府兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府有五個(gè)主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）、美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FED）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署（OTS）和國(guó)家信用社管理局（NCUA）。此外，美國(guó)各州政府也設(shè)立有銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
貨幣監(jiān)理署（OCC）隸屬美國(guó)財(cái)政部，1863年國(guó)家貨幣法賦予貨幣監(jiān)理署監(jiān)管美國(guó)聯(lián)邦注冊(cè)銀行的職能。監(jiān)管職能主要包括檢查；審批監(jiān)管對(duì)象設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、資本等變更的申請(qǐng)。
聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FED）（下稱美聯(lián)儲(chǔ)）根據(jù)國(guó)會(huì)1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備法設(shè)立。主要負(fù)責(zé)制定貨幣政策，并對(duì)其成員銀行以及金融控股公司等進(jìn)行監(jiān)管，此外還承擔(dān)金融穩(wěn)定和金融服務(wù)職能。
聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）于1933年設(shè)立，旨在通過(guò)保護(hù)銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的存款、監(jiān)管投保機(jī)構(gòu)以及對(duì)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管等來(lái)維持金融體系穩(wěn)定和公眾信心。
儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署（OTS）主要負(fù)責(zé)儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)及其控股公司的監(jiān)管。
國(guó)家信用合作社管理局（NCUA）主要負(fù)責(zé)發(fā)放聯(lián)邦信用合作社的執(zhí)照并予以監(jiān)管，并運(yùn)用國(guó)家信用合作社保險(xiǎn)基金對(duì)所有聯(lián)邦信用合作社和大部分州立信用合作社的儲(chǔ)蓄存款予以保護(hù)。
此外，聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)作為上述5家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)管準(zhǔn)則和報(bào)告格式等。
（2）美國(guó)的證券業(yè)監(jiān)管。美國(guó)的各類證券市場(chǎng)，包括國(guó)債、市政債券、公司債、股票、衍生品市場(chǎng)等，由美國(guó)財(cái)政部、市政債券決策委員會(huì)（MSRB）、證券交易委員會(huì)（SEC）以及商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）等不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。
財(cái)政部：美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年通過(guò)了政府債券法案，賦予財(cái)政部監(jiān)管整個(gè)政府債券市場(chǎng)的職責(zé)，具體監(jiān)管政府債券經(jīng)紀(jì)商和交易商的交易行為，以保護(hù)投資者，建立公平、公正和富有流動(dòng)性的市場(chǎng)。
市政債券決策委員會(huì)（MSRB）：美國(guó)國(guó)會(huì)于1975年設(shè)立了市政債券決策委員會(huì)，賦予其有關(guān)監(jiān)管法規(guī)的職責(zé)，即監(jiān)管證券公司和銀行承銷、交易和銷售市政債券等行為的法規(guī)。
證券交易委員會(huì)（SEC）：美國(guó)的證券立法賦予了SEC以下主要監(jiān)管職能：1、《1933年證券法》規(guī)定，公開發(fā)行證券的發(fā)行人（政府債券、非公開發(fā)行以及州內(nèi)發(fā)行除外）必須到SEC注冊(cè)，提供財(cái)務(wù)報(bào)表等有關(guān)文件。2、《1934年證券交易所法》規(guī)定，交易所上市的公司必須向SEC以及證券交易所提交注冊(cè)申請(qǐng)以及年報(bào)等SEC規(guī)定的報(bào)表報(bào)告；場(chǎng)外交易的公司則必須提交年報(bào)等SEC規(guī)定的報(bào)表報(bào)告。此外，該法案還賦予SEC監(jiān)管交易所成員有關(guān)交易行為的職責(zé)。3、《1935年公用事業(yè)控股公司法》規(guī)定，SEC根據(jù)有關(guān)保護(hù)公眾、投資者和消費(fèi)者利益的準(zhǔn)則對(duì)電、氣等公用事業(yè)控股公司予以監(jiān)管。
商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）：設(shè)立于1974年，商品期貨交易委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管美國(guó)商品期貨和期權(quán)市場(chǎng)。
（3）美國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管。美國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)主要由各州的保險(xiǎn)監(jiān)管局承擔(dān)，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入以及監(jiān)測(cè)檢查等日常監(jiān)管。此外，各州保險(xiǎn)監(jiān)管局于1987年共同設(shè)立了全美保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)（NAIC），作為州保險(xiǎn)監(jiān)管局的輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
（二）金融審計(jì)
根據(jù)美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則，GAO主要是對(duì)政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能的審計(jì)和鑒證業(yè)務(wù)，以及對(duì)接受政府資助的承包人，非盈利性組織和其他非政府組織的審計(jì)和鑒證業(yè)務(wù)。其中主要的鑒證業(yè)務(wù)是指對(duì)被鑒證事項(xiàng)或者與被鑒證事項(xiàng)有關(guān)的陳述進(jìn)行檢查、審核或執(zhí)行商定程序并報(bào)告結(jié)果。鑒證業(yè)務(wù)的對(duì)象可以有多種形式，包括歷史的或預(yù)期的業(yè)績(jī)或狀況，物理特征，各個(gè)歷史事件，分析，系統(tǒng)和過(guò)程或行為。鑒證對(duì)象可以是財(cái)務(wù)信息，也可以是非財(cái)務(wù)信息。
除此之外，政府審計(jì)還可以提供非審計(jì)業(yè)務(wù)，但是必須保持獨(dú)立性原則。截止2013年5月29日，美國(guó)GAO官網(wǎng)公布的審計(jì)報(bào)告中，有超過(guò)3200份審計(jì)報(bào)告的主題是金融審計(jì)。主要分布如圖1：
在GAO官網(wǎng)上公布的2013年份的17份審計(jì)報(bào)告中，有財(cái)務(wù)審計(jì)1份，鑒證業(yè)務(wù)3份，其他13份皆是績(jī)效審計(jì)。根據(jù)報(bào)告顯示，2013年，GAO對(duì)美國(guó)政府及FDIC及其下屬機(jī)構(gòu)DIF的2012年度的財(cái)務(wù)報(bào)告分別出具可審計(jì)報(bào)告，對(duì)上述機(jī)構(gòu)是否在所有重大方面是公允的并符合美國(guó)法律的要求出具了審計(jì)意見并提出了審計(jì)建議。不僅如此，GAO也對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的內(nèi)部控制及SEC的內(nèi)部監(jiān)管控制體系進(jìn)行了審計(jì)并提出審計(jì)意見。報(bào)告同時(shí)顯示，上述被審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)意見的認(rèn)同度較高，一般是接受意見并積極進(jìn)行改正。
（三）比較分析
上述可知，美國(guó)的金融監(jiān)管的內(nèi)容是檢查、審批監(jiān)管對(duì)象設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、資本等變更的申請(qǐng)；對(duì)其違法違規(guī)行為或不穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)行為采取監(jiān)管措施并且監(jiān)管政府債券經(jīng)紀(jì)商和交易商的交易行為，以保護(hù)投資者，建立公平、公正和富有流動(dòng)性的市場(chǎng)等。而金融審計(jì)則是對(duì)包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能以及對(duì)接受政府資助的承包人，非盈利性組織和其他非政府組織的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，以確保被審計(jì)對(duì)象的財(cái)務(wù)報(bào)表在所有重大方面是公允的且是遵守相關(guān)法律法規(guī)。由此可以看出，美國(guó)的金融監(jiān)管和金融審計(jì)的重復(fù)部分較小。美國(guó)作為全球金融和資本運(yùn)作最復(fù)雜、最頻繁的區(qū)域，其自身的金融監(jiān)管體制中不同機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍是有重疊部分的，但是其與GAO的審計(jì)分工卻較為明確。
二、獨(dú)立型：德國(guó)的金融監(jiān)管與金融審計(jì)
（一）金融監(jiān)管
1.金融監(jiān)管立法。在德國(guó)，德意志聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。2002年5月1日成立的德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局集銀行、保險(xiǎn)、證券監(jiān)管和資產(chǎn)管理于一體。由于德國(guó)實(shí)行混業(yè)金融制度，德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局實(shí)際上總體負(fù)責(zé)對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司、證券市場(chǎng)以及政府資產(chǎn)的監(jiān)管，隸屬財(cái)政部，但在行政和監(jiān)管裁決上享有極大的自。聯(lián)邦金融監(jiān)管局依法獨(dú)立履行職責(zé)，其監(jiān)管目的是要保證金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性和安全性，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障投資者和債權(quán)人的資產(chǎn)安全。
2.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能。德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局不在各州設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)，各州銀行日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的具體監(jiān)管，由德意志聯(lián)邦銀行在全國(guó)9個(gè)地區(qū)設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)及其下屬的分行承擔(dān)。不過(guò)，這些分支機(jī)構(gòu)只是代為承擔(dān)銀行監(jiān)管的日常事務(wù)，并負(fù)責(zé)將監(jiān)管的情況向金融監(jiān)管局報(bào)告，由其做出最終決定。同時(shí)，中央銀行是全國(guó)唯一有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，這使得金融監(jiān)管局無(wú)權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息，不過(guò)因行使監(jiān)管所需的必要信息，可從中央銀行那兒獲得。中央銀行也通過(guò)監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)類別并對(duì)其進(jìn)行審計(jì)、參加監(jiān)管當(dāng)局的董事會(huì)和管理委員會(huì)為改善監(jiān)管發(fā)揮作用、與監(jiān)管當(dāng)局共享信息、技術(shù)、工作人員和行政管理等資源的方式，在一定程度和范圍內(nèi)參與金融監(jiān)管。
（1）微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1961年通過(guò)的銀行法授權(quán)建立了聯(lián)邦銀行監(jiān)管局，它是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)制，直接隸屬于財(cái)政部，多年來(lái)在德國(guó)銀行監(jiān)管中發(fā)揮中心作用。根據(jù)《銀行法》第6條，銀監(jiān)局的首要任務(wù)是保護(hù)投資者和存款人的合法權(quán)益，負(fù)責(zé)制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)金融監(jiān)管的規(guī)章制度，并采取措施消除各種風(fēng)險(xiǎn)因素。而銀監(jiān)局主要職責(zé)是防止濫用內(nèi)部信息，不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)管重大的股權(quán)交易等。除此之外，德國(guó)財(cái)政部還下設(shè)聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局（FISO）和聯(lián)邦證券交易監(jiān)管局（FSSO）分別負(fù)責(zé)保險(xiǎn)業(yè)和證券交易活動(dòng)的監(jiān)管工作。
（2）中央銀行。德意志聯(lián)邦銀行是德國(guó)的中央銀行。德意志聯(lián)邦銀行在制定與執(zhí)行貨幣政策上保持高度的獨(dú)立性，不受政府的指令干預(yù)，是西方各工業(yè)國(guó)家中保持央行高度獨(dú)立性的典型。雖然德國(guó)有一個(gè)與中央銀行分離的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但德國(guó)中央銀行也在銀行監(jiān)管中扮演重要角色，并對(duì)銀監(jiān)局起著重要支持作用，其工作重點(diǎn)是收集和處理相關(guān)信息。同時(shí)，它在金融市場(chǎng)監(jiān)管、銀行危機(jī)管理中也發(fā)揮重要作用。
另外，在1999年歐洲中央銀行體系確立之后，德意志聯(lián)邦銀行失去了獨(dú)立制定貨幣政策的功能。所以在此背景下，2002年4月30日新頒布的《德意志聯(lián)邦銀行法》在未改變聯(lián)邦銀行的基本職能的前提下，確立了新的德國(guó)聯(lián)邦銀行體系。改組后的聯(lián)邦銀行由設(shè)在法蘭克福的總部、9個(gè)地方事務(wù)辦公室和分設(shè)在德國(guó)各地大城鎮(zhèn)的118個(gè)分支機(jī)構(gòu)組成?？傊?，隨著歐元一體化的逐步擴(kuò)大，國(guó)聯(lián)邦銀行將逐步強(qiáng)化其宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，淡化其微觀監(jiān)管職能。
（二）金融審計(jì)
在德國(guó)，聯(lián)邦審計(jì)院絕非審計(jì)所有的銀行，其審計(jì)權(quán)僅限于聯(lián)邦所有的國(guó)家銀行，包括中央貨幣與德意志聯(lián)邦銀行和具有商業(yè)銀行性質(zhì)的聯(lián)邦公共信貸機(jī)構(gòu)。此外，各州和鄉(xiāng)也有公共銀行，對(duì)它們的審計(jì)，各州的法律分別作出的規(guī)定。
根據(jù)德國(guó)預(yù)算條例，聯(lián)邦審計(jì)院審計(jì)聯(lián)邦直屬公法法人的預(yù)算執(zhí)行和非預(yù)算資金管理，即聯(lián)邦審計(jì)院原則上可以如同在直屬國(guó)家管理部門一樣，對(duì)聯(lián)邦銀行進(jìn)行審計(jì)。聯(lián)邦銀行的年終決算由私人經(jīng)濟(jì)審計(jì)公司審計(jì)。根據(jù)聯(lián)邦銀行法，聯(lián)邦審計(jì)院可以將私人經(jīng)濟(jì)審計(jì)師每年提供的審計(jì)報(bào)告作為其自身審計(jì)的基礎(chǔ)。
聯(lián)邦銀行在金融政策上是獨(dú)立的，而審計(jì)監(jiān)督也是完備的。聯(lián)邦審計(jì)院將對(duì)聯(lián)邦銀行的審計(jì)權(quán)視為類同對(duì)議會(huì)和政府政治決策的審計(jì)權(quán)。而對(duì)聯(lián)邦銀行貨幣與金融政策決定方面的這種審計(jì)權(quán)，意味著：作為獨(dú)立性標(biāo)志的中央銀行理事會(huì)的貨幣與金融政策上的事務(wù)，不受國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的評(píng)價(jià)；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督所要審計(jì)的是聯(lián)邦銀行的管理部門對(duì)這類決策的貫徹執(zhí)行情況。
（三）比較分析
由上文可知，德國(guó)金融監(jiān)管局設(shè)置了三個(gè)專業(yè)部門，分別監(jiān)管銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)務(wù)，三個(gè)交叉業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)專門處理交叉領(lǐng)域的問(wèn)題。主要目標(biāo)是確保整個(gè)金融產(chǎn)業(yè)的正常功能，保證銀行、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)企業(yè)的清償能力，保護(hù)客戶和投資者利益。而審計(jì)方面，聯(lián)邦審計(jì)院對(duì)于信貸機(jī)構(gòu)的審計(jì)無(wú)非是從審計(jì)最基本的有效監(jiān)督方向形式職能。在德國(guó)，一直都在很強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的獨(dú)立性和審計(jì)的監(jiān)督性。各有各的目標(biāo)，各有各的職能，各有各的方法，雖然獨(dú)立和監(jiān)督并非那么容易的劃清界限，但是在金融監(jiān)管與金融審計(jì)兩者是否重復(fù)混淆方面還是做得很不錯(cuò)的。
三、行政型：中國(guó)的金融監(jiān)管和金融審計(jì)
（一）金融監(jiān)管
中國(guó)金融監(jiān)管體系的確立以成立國(guó)家三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為標(biāo)識(shí)。為了對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)更好地進(jìn)行統(tǒng)一和綜合監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)于2004年共同簽署了金融監(jiān)管分工合作備忘錄，對(duì)各自的監(jiān)管職責(zé)予以明確，對(duì)合作監(jiān)管辦法作了明確規(guī)定，建立了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)任何一方與金融業(yè)監(jiān)管相關(guān)的重要政策、事項(xiàng)發(fā)生變化，或其監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為的重大變化將會(huì)對(duì)他方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響時(shí)，應(yīng)及時(shí)通告他方。若政策變化涉及他方的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)在政策調(diào)整前通過(guò)“會(huì)簽”方式征詢他方意見。對(duì)監(jiān)管活動(dòng)中出現(xiàn)的不同意見，三方應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)解決。目前中國(guó)實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管、相互合作的金融監(jiān)管體制基本適應(yīng)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際需要。
1.金融監(jiān)管立法。為了深化金融改革和完善金融監(jiān)管，提高銀行的核心競(jìng)爭(zhēng)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，中國(guó)按照國(guó)際慣例并結(jié)合國(guó)情制定了一系列金融法規(guī)和政策，為金融監(jiān)管提供了可靠的法律保障。譬如，除了全面修訂了《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》之外，根據(jù)人民銀行轉(zhuǎn)換職能并獨(dú)立行使貨幣政策和加強(qiáng)金融監(jiān)管的客觀需要，重修修訂了《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管管理法》和《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》，進(jìn)一步明確了我國(guó)金融監(jiān)管法規(guī)的基本架構(gòu)，為監(jiān)管者提供了業(yè)務(wù)調(diào)控的法律依據(jù)并奠定了政策監(jiān)督的基礎(chǔ)。
2.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能。
我國(guó)對(duì)金融業(yè)實(shí)施的監(jiān)管包括銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管。其中銀行業(yè)監(jiān)管占主要地位：
（1）銀行業(yè)監(jiān)管。《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院授權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益。職責(zé)主要包括：
①明確銀監(jiān)會(huì)有規(guī)章制定權(quán)。
②銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)審批銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍。
③銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管并依法對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。
④負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、報(bào)表，抄送中國(guó)人民銀行并按照有關(guān)規(guī)定予以公布。
⑤銀監(jiān)會(huì)會(huì)同財(cái)政部、人民銀行等部門提出存款類金融機(jī)構(gòu)緊急風(fēng)險(xiǎn)處置的意見和建議。
（2）保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是中國(guó)保監(jiān)會(huì)，是全國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)的主管部門。保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督內(nèi)容包括組織監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管和財(cái)務(wù)監(jiān)管三方面。根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)依法履行以后職責(zé)：
①擬定有關(guān)商業(yè)保險(xiǎn)的政策法規(guī)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
②依法對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)并維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。
③培育和發(fā)展保險(xiǎn)市場(chǎng)，推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)改革，完善保險(xiǎn)市場(chǎng)體系并促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。
④建立保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系和預(yù)警系統(tǒng)，防范和化解保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)保險(xiǎn)企業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。
（3）證券業(yè)監(jiān)管。我國(guó)目前對(duì)證券業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是中國(guó)證監(jiān)會(huì)，它是全國(guó)證券企業(yè)的主管部門，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)及《中華人民共和國(guó)證券法》第一百六十七條的規(guī)定，履行以下職責(zé)：
①制定規(guī)章、規(guī)則和有關(guān)規(guī)范性的文件。
②審批權(quán)和核準(zhǔn)權(quán)。這是國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)職責(zé)中最主要的一項(xiàng)權(quán)力，包括對(duì)發(fā)行股票核準(zhǔn)、公司債券的審批；對(duì)股票、公司債券及其他證券上市的核準(zhǔn)等等。
③監(jiān)督管理權(quán)。包括對(duì)證券、交易、登記、托管、結(jié)算進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)督證券從業(yè)人員的資格標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則的實(shí)施；監(jiān)督檢查證券發(fā)行和交易的信息公開情況等。
④查處權(quán)。包括對(duì)違反證券市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)的行為進(jìn)行調(diào)查、檢查和處罰。
⑤法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
（二）金融審計(jì)
近年來(lái)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)違法事件仍然難以有效抑制，反顯出愈演愈烈之勢(shì)，銀行的違規(guī)經(jīng)營(yíng)、秩序混亂現(xiàn)象不斷增多。所以當(dāng)務(wù)之急是要以國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)我國(guó)金融監(jiān)管工作，特別要理順金融監(jiān)管與金融審計(jì)之間的關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家金融審計(jì)在金融監(jiān)管中的作用。
依據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，接受國(guó)家金融審計(jì)的機(jī)構(gòu)包括中央銀行（含國(guó)家外匯管理局）及其分支機(jī)構(gòu)，國(guó)家政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托投資公司等國(guó)有非銀行金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的銀行或者非銀行金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)，以及上述部門或機(jī)構(gòu)的有關(guān)人員，其中中央銀行的財(cái)務(wù)收支只能由審計(jì)署進(jìn)行審計(jì)。由于金融審計(jì)的外延、內(nèi)涵較為廣泛或深刻，因此，難免與其他審計(jì)學(xué)科有交叉重疊現(xiàn)象。
但客觀地講，金融審計(jì)作為行業(yè)審計(jì)中的重要組成部分，有一套自己的特點(diǎn)和監(jiān)管內(nèi)容。并且作為金融監(jiān)管的核心，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系中已占據(jù)了十分重要的地位，它的影響及作用也日益凸現(xiàn)。金融審計(jì)要從銀行經(jīng)營(yíng)的微觀人手發(fā)現(xiàn)有關(guān)金融監(jiān)管的宏觀問(wèn)題，從有關(guān)國(guó)家宏觀金融政策，法規(guī)和制度上分析原因，并提出對(duì)策，從而對(duì)維護(hù)國(guó)家金融秩序、促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)健康發(fā)展起到應(yīng)有的作用。
（三）比較分析
劉家義審計(jì)長(zhǎng)曾經(jīng)提出：金融審計(jì)作為金融監(jiān)管體系的重要組成部分，充分發(fā)揮了保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。也就是說(shuō)金融監(jiān)管包含了金融審計(jì)，并且金融審計(jì)能夠使金融監(jiān)管更好的發(fā)揮其職能。但是不得不承認(rèn)，在我國(guó)金融監(jiān)管體系方面，一直未明確金融審計(jì)的定位，出現(xiàn)了金融審計(jì)未納入金融監(jiān)管理論體系，但又行使著金融監(jiān)督職能的現(xiàn)象，同時(shí)，審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部，也存在著單純就審計(jì)工作談金融審計(jì)的現(xiàn)象，未能跳出審計(jì)、立足金融監(jiān)管談金融審計(jì)。這種現(xiàn)象我們不難看出，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的金融監(jiān)管和金融審計(jì)相關(guān)內(nèi)容比較模糊。
四、綜合分析及建議
通過(guò)以上的分析研究可知，不同國(guó)家、不同金融體系、不同審計(jì)制度下的金融監(jiān)管和金融審計(jì)的特點(diǎn)和相互關(guān)系是不同的。美國(guó)的金融監(jiān)管主要是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等其他保障金融體系的有效運(yùn)作進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)；而金融審計(jì)則是關(guān)注相關(guān)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)的真實(shí)完整性及合規(guī)性，并適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或評(píng)估。就德國(guó)而言，德國(guó)金融監(jiān)管局主要是確保整個(gè)金融產(chǎn)業(yè)的正常功能，保證銀行、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)企業(yè)的清償能力，保護(hù)客戶和投資者利益；而金融審計(jì)則是獨(dú)立地對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效地監(jiān)督職能。因此我們可以看出，雖然美德體質(zhì)不同，但在金融監(jiān)管與金融審計(jì)的運(yùn)作和合作中，都保持著明朗的獨(dú)立性和不斷完善的合作精神。所以根據(jù)美德的分析，我國(guó)可以從中借鑒如下幾點(diǎn)：
第一，明析金融監(jiān)管與金融審計(jì)的各自定位。金融監(jiān)管應(yīng)著力保障金融體系的平穩(wěn)運(yùn)行，包括金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行的日常監(jiān)管等。而金融審計(jì)則更應(yīng)著重于金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)以及配合金融監(jiān)管的要求進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和評(píng)價(jià)。
第二，推進(jìn)金融監(jiān)管體系的重構(gòu)。我國(guó)金融行業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)是從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。這就亟須我國(guó)應(yīng)推進(jìn)金融監(jiān)管體系重構(gòu)。在重構(gòu)的過(guò)程中應(yīng)將金融審計(jì)納作金融監(jiān)管的一部分，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家相關(guān)單位行為金融體系的大監(jiān)督體系，以便更好地加強(qiáng)金融監(jiān)管的力度，提高金融體系的運(yùn)作效率。
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為了突出國(guó)際化改革方案，我們選取了發(fā)達(dá)國(guó)家以及較為發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行相互對(duì)比。從目前國(guó)際金融監(jiān)管改革的幾大趨勢(shì)中，將從以下四個(gè)方面對(duì)比各國(guó)的主要改革方案:一是監(jiān)管主體的集中化，二是監(jiān)管內(nèi)容的擴(kuò)大化，三是監(jiān)管手段的變革化，四是國(guó)際監(jiān)管的合作化。
(一)美國(guó)金融監(jiān)管改革美國(guó)的金融監(jiān)管屬于雙線多頭、分權(quán)制衡的狀態(tài)。美國(guó)的主要改革方案有在2009年6月提出的《金融改革框架》，以及在2010年7月金融危機(jī)后出臺(tái)的監(jiān)管法案《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》。其中最主要體現(xiàn)在監(jiān)管主體的集中化以及監(jiān)管內(nèi)容的擴(kuò)大化，在改革中強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)的職權(quán)，并且監(jiān)管所有一類金融控股公司，包括銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等領(lǐng)域。為了擴(kuò)大對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，建立了消費(fèi)者金融保護(hù)局，用以保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。由于金融產(chǎn)品的繁雜，衍生產(chǎn)品層數(shù)不窮，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)金融衍生產(chǎn)品以及對(duì)沖基金的監(jiān)管。更加細(xì)化到證券市場(chǎng)監(jiān)管，增加對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的慣例等。而監(jiān)管手段的變革主要是從金融企業(yè)的設(shè)立開始更嚴(yán)格要求其資本及其他各方面的標(biāo)準(zhǔn)化。
(二)英國(guó)金融監(jiān)管改革英國(guó)的金融監(jiān)管屬于分久必合、高度集中的狀態(tài)。英國(guó)的金融體系非常龐大，也相對(duì)復(fù)雜。整個(gè)英國(guó)的金融體系名義上是由英國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，但在實(shí)際操作中則由英格蘭銀行和其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。從四個(gè)改革方案中，英國(guó)較為傾向監(jiān)管的集中化和國(guó)際監(jiān)管的合作化。由于巴林銀行倒閉、國(guó)際商業(yè)信貸銀行破產(chǎn)等事件，英國(guó)根據(jù)2000年出臺(tái)的《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，將最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管權(quán)力集中于英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)。在2009年7月的《改革金融市場(chǎng)》白皮書中提出建立金融穩(wěn)定理事會(huì)(CFS)，旨在識(shí)別金融危機(jī)，協(xié)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，使金融體系穩(wěn)步發(fā)展。并且強(qiáng)化以金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)為核心的國(guó)際監(jiān)管體系構(gòu)建。
(三)歐盟金融監(jiān)管改革歐盟一直以來(lái)都在世界經(jīng)濟(jì)中處于比較重要的地位。歐盟一直是國(guó)際金融體系改革的積極倡導(dǎo)者。在地區(qū)內(nèi)部，歐盟也在積極推動(dòng)金融監(jiān)管規(guī)則和體系的改革，致力于建立“高標(biāo)準(zhǔn)”的金融監(jiān)管體制。歐盟主要是從監(jiān)管主體集中化和監(jiān)管手段變革化入手，2009年6月，歐盟理事會(huì)通過(guò)了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》法案，建立歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(ESRB)，用以監(jiān)控系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。為了強(qiáng)化微觀金融和協(xié)調(diào)整個(gè)機(jī)制，還建立了歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)(ESFS)。并且全面升級(jí)了原歐洲銀行、保險(xiǎn)和證券監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一合并權(quán)力為歐盟監(jiān)管局(ESA)。
(四)巴西金融監(jiān)管改革在巴西，金融系統(tǒng)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是國(guó)家貨幣理事會(huì)(CMN)，受財(cái)政部直接支配。主要負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，協(xié)調(diào)財(cái)政預(yù)算以及相關(guān)債務(wù)等。下設(shè)以巴西中央銀行(BCB)為主，監(jiān)管大部分金融機(jī)構(gòu)。另設(shè)證券交易委員會(huì)(SEC)、私營(yíng)保險(xiǎn)監(jiān)管局(PIS)、補(bǔ)充養(yǎng)老金秘書處(CPS)，尤其對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券交易所以及養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)予以監(jiān)督。在巴西，其金融監(jiān)管改革主要集中在監(jiān)管手段的變革化和國(guó)際監(jiān)管國(guó)際化。監(jiān)管當(dāng)局不斷地對(duì)各級(jí)各類金融機(jī)構(gòu)的日常商業(yè)活動(dòng)、資金狀況、公司內(nèi)部的治理問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)分析，并通過(guò)改革監(jiān)管公司的信息披露制度，使各級(jí)金融機(jī)構(gòu)的信息達(dá)到一定的透明化。
(五)俄羅斯金融監(jiān)管改革根據(jù)俄羅斯《憲法》和《俄羅斯聯(lián)邦中央銀行法》，目前，俄羅斯的主要金融監(jiān)管職能都在俄羅斯銀行手中，直接向俄羅斯聯(lián)邦杜馬負(fù)責(zé)，俄羅斯銀行已經(jīng)成為包含經(jīng)濟(jì)綜合部、信貸機(jī)構(gòu)許可部、銀行監(jiān)管部、信貸機(jī)構(gòu)檢查部、市場(chǎng)操作部在內(nèi)的23個(gè)部門的中央金融管理機(jī)構(gòu)。俄羅斯金融監(jiān)管改革主要體現(xiàn)在監(jiān)管手段的變革化和國(guó)際監(jiān)管的合作化方面。加速銀行向中小型企業(yè)服務(wù)，由于俄羅斯銀行是整個(gè)國(guó)家的監(jiān)管核心，所以俄羅斯的改革主要依靠銀行采取多種多樣的措施，包括加大對(duì)客戶的抵押以及銷售貸款。對(duì)整個(gè)的法律框架結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了改制，不允許授權(quán)予任何信貸機(jī)構(gòu)或客戶，以防止經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少非法籌集資金帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)犯罪。每家銀行還要盡量縮減銀行運(yùn)營(yíng)成本開支，減少不合理費(fèi)用。為了加強(qiáng)與國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，俄羅斯迄今為止已經(jīng)與14個(gè)國(guó)家及機(jī)構(gòu)簽署關(guān)于銀行領(lǐng)域的合作協(xié)議，后續(xù)準(zhǔn)備簽署合作備忘錄。
(六)印度金融監(jiān)管改革印度的監(jiān)管分別從銀行監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管兩方面入手進(jìn)行總體監(jiān)控。印度儲(chǔ)備銀行(RBI)來(lái)負(fù)責(zé)整體銀行的監(jiān)控。而印度證券交易委員會(huì)(SEBI)則用作監(jiān)控證券、債券保險(xiǎn)、或金融擔(dān)保等業(yè)務(wù)的實(shí)施。印度的金融監(jiān)管改革從監(jiān)管的擴(kuò)大化和監(jiān)管的改革化入手。把整個(gè)金融體系的監(jiān)控?cái)U(kuò)大到加強(qiáng)資本充足率的數(shù)量，以及加大對(duì)大型銀行和私人銀行的資產(chǎn)負(fù)債狀況的控制，特別是與那些跨國(guó)監(jiān)理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作。金融衍生產(chǎn)品的研發(fā)，也成為重中之重。而金融衍生工具中會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的復(fù)雜性，理應(yīng)受到高標(biāo)準(zhǔn)化的控制，為了防止財(cái)務(wù)報(bào)表中某些金融衍生工具的價(jià)值錯(cuò)誤估算。
二、中國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
對(duì)于中國(guó)的金融監(jiān)管，主要從我國(guó)的三大金融行業(yè)來(lái)分析。根據(jù)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、證券法以及相關(guān)法律之規(guī)定，當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融業(yè)所實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式，即銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，彼此之間沒有太大的關(guān)聯(lián)性與制約性，互不兼營(yíng)。1992年成立的證監(jiān)會(huì)，從屬性上來(lái)講，其屬于國(guó)務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其職責(zé)在于對(duì)國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。對(duì)證券的發(fā)行、交易、登記、托管、結(jié)算進(jìn)行監(jiān)督管理，并且統(tǒng)一對(duì)證券的發(fā)行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、證券投資基金管理機(jī)構(gòu)、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)等評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。1998年成立的中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管。負(fù)責(zé)擬定保險(xiǎn)市場(chǎng)的方針政策、發(fā)展規(guī)則，起草保險(xiǎn)市場(chǎng)的相關(guān)法律及法規(guī)。監(jiān)管整個(gè)保險(xiǎn)公司及保險(xiǎn)市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)。
三、當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管過(guò)程中的主要問(wèn)題分析
從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管過(guò)程中存在著很多的問(wèn)題，一方面是監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分等方面的問(wèn)題與不足，另一方面則是監(jiān)管理念和實(shí)施環(huán)境問(wèn)題，相關(guān)制度不配套，被監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)部控制功能，監(jiān)管方法、程序等，存在著一定的缺陷與不足，具體表現(xiàn)在以下六個(gè)方面:
(一)金融監(jiān)管體系有待進(jìn)一步健全和完善從當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)來(lái)看，最突出的一個(gè)問(wèn)題在于金融監(jiān)管體系仍按傳統(tǒng)的管理模式進(jìn)行設(shè)置，即銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)以及保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)，各自分工，對(duì)其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，各負(fù)其責(zé)。據(jù)調(diào)查顯示，上述機(jī)構(gòu)之間不乏相互扯皮現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)較為嚴(yán)重的職責(zé)沖突、監(jiān)管不力等問(wèn)題，因此，大大降低了監(jiān)管水平和效率。由于各個(gè)職能部門各自為政，彼此之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此，導(dǎo)致監(jiān)管力量非常地分散，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面有效監(jiān)管產(chǎn)生不利影響。
(二)金融監(jiān)管理念相對(duì)比較落后在實(shí)踐中我們可以看到，當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融監(jiān)督管理過(guò)程中，存在著風(fēng)險(xiǎn)管理作用認(rèn)知不清等現(xiàn)象，存在著較大的片面性，普遍認(rèn)為所謂的金融風(fēng)險(xiǎn)只是金融業(yè)內(nèi)部的問(wèn)題。金融監(jiān)管并非萬(wàn)能的，通過(guò)監(jiān)管活動(dòng)的落實(shí)也不能完全保證金融機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。從理論上來(lái)講，若想確保金融監(jiān)管效率，一定要有持續(xù)的良性經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)約束機(jī)制以及完善的金融設(shè)施和安全網(wǎng)。同時(shí)，對(duì)當(dāng)前的金融市場(chǎng)規(guī)范化要有正確的認(rèn)知。一般而言，市場(chǎng)會(huì)隨著價(jià)格的變化而出現(xiàn)一定的波動(dòng)，并發(fā)揮著對(duì)資金優(yōu)化配置之功能。然而，當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)相對(duì)比較落后，扭曲的市場(chǎng)現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。
(三)缺乏相應(yīng)的配套制度和措施現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律、法規(guī)不完備，缺乏系統(tǒng)性，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的金融企業(yè)財(cái)會(huì)機(jī)制不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及存款保險(xiǎn)制度等仍為空白。
(四)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行內(nèi)控問(wèn)題從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)了嚴(yán)重的重疊現(xiàn)象，這導(dǎo)致總行對(duì)各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的約束力明顯下降。商業(yè)銀行內(nèi)控方式和方法明顯乏力，并且對(duì)各項(xiàng)規(guī)章的落實(shí)缺乏行之有效的監(jiān)督管理，部分銀行內(nèi)部審查部門形同虛設(shè)，甚至有些專門負(fù)責(zé)檢查的機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮作用。
(五)監(jiān)管手段和方法相對(duì)落后從當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)來(lái)看，現(xiàn)場(chǎng)檢查表現(xiàn)出一定的低程序化特點(diǎn)，缺乏規(guī)范性，而監(jiān)管體系又不夠完善和健全，尤其是缺乏專業(yè)信息搜集、加工和研究部門，因此，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功效難以有效地發(fā)揮。同時(shí)，當(dāng)前的金融監(jiān)管手段比較落后，很多情況下仍沿襲著傳統(tǒng)的手工操作模式，自動(dòng)化程度比較低。
(六)一些監(jiān)管人員在監(jiān)管過(guò)程中，不能嚴(yán)格依法辦事，在實(shí)踐中，有很多銀行監(jiān)管人員對(duì)金融審慎監(jiān)管重要性的認(rèn)知不清，甚至仍停留在傳統(tǒng)的合規(guī)性模式下，尤其對(duì)銀行資產(chǎn)以及中間負(fù)債業(yè)務(wù)等，缺乏正確的了解和認(rèn)識(shí)，對(duì)監(jiān)管指標(biāo)之間的聯(lián)系沒有清楚的認(rèn)識(shí)，缺乏綜合分析能力。
四、加強(qiáng)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管改革的有效策略
近年來(lái)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境隨著金融體系大步邁向國(guó)際化而呈現(xiàn)出來(lái)比較繁榮的景象。由于次貸危機(jī)的出現(xiàn)，再一次證明了我們的金融體系存在著嚴(yán)重的缺陷，缺乏強(qiáng)大的危機(jī)管理機(jī)制，無(wú)法迅速對(duì)市場(chǎng)的失靈做出反應(yīng)。因此，對(duì)我國(guó)加強(qiáng)金融監(jiān)管改革提出如下建議:
(一)改善金融市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的法律環(huán)境，構(gòu)建完善的中國(guó)金融法律機(jī)制可以從建立和健全金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度和行業(yè)自律制度方面入手。應(yīng)該堅(jiān)持《有效監(jiān)管的核心原則》、其他一些國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則，并且從組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任機(jī)制、會(huì)計(jì)規(guī)劃以及資產(chǎn)實(shí)際控制，構(gòu)建一套科學(xué)完善的監(jiān)管體系，并在此基礎(chǔ)上建立健全內(nèi)部控制與管理體制，審計(jì)評(píng)價(jià)制度。
(二)建立高效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系應(yīng)由中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等各大機(jī)構(gòu)共同參加，建立宏觀金融預(yù)警系統(tǒng)，負(fù)責(zé)預(yù)警國(guó)內(nèi)、國(guó)際范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，將風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策及時(shí)傳達(dá)到各政府部門，包括監(jiān)測(cè)固定資產(chǎn)投資率、股票價(jià)格指數(shù)、國(guó)內(nèi)存款真實(shí)利率之差、資本充足率、不良貸款比率、流動(dòng)性比率、自有資金比率、對(duì)外債務(wù)率、對(duì)短期性資本的依賴程度、出口額增長(zhǎng)率、外匯儲(chǔ)備等。
(三)加強(qiáng)金融監(jiān)管框架改革隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融行業(yè)正在朝著混合經(jīng)營(yíng)發(fā)展方向邁進(jìn)，該種經(jīng)濟(jì)模式已成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融業(yè)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，其對(duì)銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及證監(jiān)會(huì)，進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管;而金融監(jiān)管委員會(huì)則主要是對(duì)金融控股公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，同時(shí)控股公司下設(shè)的子公司、小型金融機(jī)構(gòu)按其業(yè)務(wù)內(nèi)容，由三個(gè)部門具體監(jiān)督管理。
1.未按照規(guī)定提取保證金或者違反規(guī)定動(dòng)用保證金的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,保險(xiǎn)公司成立后應(yīng)當(dāng)按照其注冊(cè)資本總額的百分之二十提取保證金,存入保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指定的銀行,除保險(xiǎn)公司清算時(shí)用于清償債務(wù)外,不得動(dòng)用。保險(xiǎn)公司不按照規(guī)定提取或者不足額提取保證金,或者將保證金用于保險(xiǎn)公司清算時(shí)清償債務(wù)以外的其他目的,即構(gòu)成違法。
2.未按照規(guī)定提取或者結(jié)轉(zhuǎn)各項(xiàng)責(zé)任準(zhǔn)備金或者未按照規(guī)定提取未決賠款準(zhǔn)備金的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)保障被保險(xiǎn)人利益、保證償付能力的原則,提取各項(xiàng)責(zé)任準(zhǔn)備金。保險(xiǎn)公司提取和結(jié)轉(zhuǎn)責(zé)任準(zhǔn)備金的具體辦法由保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照已經(jīng)提出的保險(xiǎn)賠償或者給付金額,以及已經(jīng)發(fā)生保險(xiǎn)事故但尚未提出的保險(xiǎn)賠償或者給付金額,提取未決賠款準(zhǔn)備金。保險(xiǎn)公司不按照保險(xiǎn)法及保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定的辦法提取和結(jié)轉(zhuǎn)各項(xiàng)責(zé)任準(zhǔn)備金及未決賠款準(zhǔn)備金,即構(gòu)成違法。
3.未按照規(guī)定提取保險(xiǎn)保障基金、公積金的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,為了保障被保險(xiǎn)人的利益,支持保險(xiǎn)公司穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定提存保險(xiǎn)保障基金。保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)及國(guó)家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定提取公積金。保險(xiǎn)公司不履行上述義務(wù),即構(gòu)成違法。
4.未按照規(guī)定辦理再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定辦理再保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司需要辦理再保險(xiǎn)分出業(yè)務(wù)的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向中國(guó)境內(nèi)的保險(xiǎn)公司辦理。保險(xiǎn)公司對(duì)每一危險(xiǎn)單位,即對(duì)一次保險(xiǎn)事故可能造成的最大損失范圍所承擔(dān)的責(zé)任,不得超過(guò)其實(shí)有資本金加公積金總和的百分之十;超過(guò)的部分,應(yīng)當(dāng)辦理再保險(xiǎn)。應(yīng)再保險(xiǎn)接受人的要求,再保險(xiǎn)分出人應(yīng)當(dāng)將其自負(fù)責(zé)任及原保險(xiǎn)的有關(guān)情況告知再保險(xiǎn)接受人。再保險(xiǎn)分出人不得以再保險(xiǎn)接受人未履行再保險(xiǎn)責(zé)任為由,拒絕履行或者遲延履行其原保險(xiǎn)責(zé)任。保險(xiǎn)公司不履行上述義務(wù),即構(gòu)成違法。
5.違反規(guī)定運(yùn)用保險(xiǎn)公司資金的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用必須穩(wěn)健,遵循安全性原則。保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用,限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式。保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),不得用于設(shè)立保險(xiǎn)業(yè)以外的企業(yè)。保險(xiǎn)公司運(yùn)用的資金和具體項(xiàng)目的資金占其資金總額的具體比例應(yīng)當(dāng)符合保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定。保險(xiǎn)公司不履行上述義務(wù),即構(gòu)成違法。
6.未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者代表機(jī)構(gòu)的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,保險(xiǎn)公司在我國(guó)境內(nèi)外設(shè)立分支機(jī)構(gòu),須經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),取得分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)許可證。保險(xiǎn)公司在我國(guó)境內(nèi)外設(shè)立代表機(jī)構(gòu),也必須經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。保險(xiǎn)公司不得未經(jīng)批準(zhǔn),擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者代表機(jī)構(gòu)。
7.未經(jīng)批準(zhǔn)分立、合并的。根據(jù)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定,保險(xiǎn)公司分立或者合并,須經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。保險(xiǎn)公司違反規(guī)定,擅自決定分立或者合并,均構(gòu)成違法。
【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)企業(yè)，融資模式
（一）中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)融資模式現(xiàn)狀
目前房地產(chǎn)企業(yè)融資的模式中，最常見的是銀行信貸，此外還有房地產(chǎn)企業(yè)上市、發(fā)行公司債、房地產(chǎn)信托，以及正在討論、試點(diǎn)中的房地產(chǎn)投資信托和保險(xiǎn)基金等。
1、銀行信貸模式。銀行信貸是銀行將自己籌集的資金暫時(shí)借給企事業(yè)單位使用，在約定時(shí)間內(nèi)收回并收取一定利息的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。房地產(chǎn)開發(fā)貸款的規(guī)范體系相對(duì)比較完整，相關(guān)的規(guī)范性文件主要包括：中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)[2003]121號(hào)）；中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2006]54號(hào)）；以及中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)共同制定、頒布的《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀發(fā)〔2007〕359號(hào)）及其補(bǔ)充通知（2007年12月5日，銀發(fā)〔2007〕452號(hào)）。從現(xiàn)狀來(lái)看，銀行信貸仍是房地產(chǎn)企業(yè)融資最主要的模式，房地產(chǎn)企業(yè)存在過(guò)度依賴銀行信貸的現(xiàn)象，截至2012年末，主要金融機(jī)構(gòu)人民幣房地產(chǎn)貸款余額12.11萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)12.8%，全年增加1.35萬(wàn)億元，同比多增897億元。
2、資本市場(chǎng)模式。房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資是一種比較傳統(tǒng)的方式，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以最大程度的吸收社會(huì)閑散資金，但是中國(guó)境內(nèi)對(duì)公司上市、發(fā)行公司債的條件限制非常嚴(yán)格，因此，資本市場(chǎng)融資在目前中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)融資總額中比重較小。就房企發(fā)行股票來(lái)說(shuō)，由于受政策限制，房企上市比較困難，大多數(shù)房企很難達(dá)到相關(guān)要求，因此，上市的房地產(chǎn)企業(yè)基本都是國(guó)內(nèi)知名的大型房企，且大多數(shù)選擇在境外上市。與之相比，房企發(fā)行公司債融資更是少見，主要原因?yàn)椋阂皇侵袊?guó)對(duì)發(fā)行公司債券的主體要求非常嚴(yán)格；二是，中國(guó)債券市場(chǎng)相對(duì)規(guī)模較小，發(fā)行和持有的風(fēng)險(xiǎn)均較大。
3、房地產(chǎn)信托模式。《中華人民共和國(guó)信托法》第二條規(guī)定，信托是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。關(guān)于房地產(chǎn)信托，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2004年10月18日《信托投資公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《征求意見稿》”），《征求意見稿》第二條規(guī)定，房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)，是指信托投資公司通過(guò)資金信托方式集中兩個(gè)或兩個(gè)以上委托人合法擁有的資金，按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，以不動(dòng)產(chǎn)或其經(jīng)營(yíng)企業(yè)為主要運(yùn)用標(biāo)的，對(duì)房地產(chǎn)信托資金進(jìn)行管理、運(yùn)用和處分的行為。
《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》規(guī)定，信托投資公司可以集合管理、運(yùn)用、處分信托資金，但接受委托人的資金信托合同不得超過(guò)200份（含200份），每份合同金額不得低于人民幣5萬(wàn)元（含5萬(wàn)元）?！吨袊?guó)人民銀行關(guān)于信托投資公司資金信托業(yè)務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步規(guī)定，具有相同運(yùn)用范圍并被集合管理、運(yùn)用、處分的信托資金，為一個(gè)集合信托計(jì)劃。
2005年9月銀監(jiān)會(huì)公布《加強(qiáng)信托投資公司部分業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》（212號(hào)文），房地產(chǎn)信托的門檻大幅度提高：自有資金超過(guò)35%、“四證”齊全、二級(jí)以上開發(fā)資質(zhì)三個(gè)條件全部具備才能融資。這一規(guī)定的嚴(yán)格程度超過(guò)了銀行，也不利于房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)的發(fā)展。
（二）中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)融資模式的發(fā)展方向
結(jié)合中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)融資的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的、過(guò)分依賴銀行信貸的房地產(chǎn)企業(yè)融資結(jié)構(gòu)顯然是不合理的。房地產(chǎn)企業(yè)融資量大、市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)融資的關(guān)鍵作用，大大降低了國(guó)家金融體系的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力；同時(shí)，由于房地產(chǎn)企業(yè)融資深受宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，使房地產(chǎn)企業(yè)在整體上脫離市場(chǎng)，造成在房地產(chǎn)領(lǐng)域，“國(guó)家政策先行、市場(chǎng)規(guī)律作用被弱化”的現(xiàn)實(shí)狀況。令人欣慰的是，中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)融資的模式正處于轉(zhuǎn)型期，從單一、過(guò)度依賴銀行信貸的融資結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型為以銀行信貸為主，結(jié)合資本市場(chǎng)的多元化融資結(jié)構(gòu)。
1、房地產(chǎn)投資信托基金REITs（Real Estate Investment Trusts）
房地產(chǎn)投資信托基金是指，由房地產(chǎn)投資信托基金公司對(duì)外發(fā)行受益憑證（股票、商業(yè)票據(jù)或債券），向投資大眾募集資金，用以投資、經(jīng)營(yíng)、管理房地產(chǎn)及房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，所獲利潤(rùn)在扣除一般房地產(chǎn)管理費(fèi)用和買賣傭金后，由受益憑證持有人分享。
房地產(chǎn)投資信托基金是一種不動(dòng)產(chǎn)投資工具，也是房地產(chǎn)企業(yè)融資的一種方式。房地產(chǎn)投資信托基金實(shí)際上是將“不動(dòng)產(chǎn)證券化”，借助資本市場(chǎng)，改變不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值形式，將有形的、固定的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可以流通、變現(xiàn)有價(jià)證券，從而將不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這也是房地產(chǎn)投資信托基金和房地產(chǎn)信托最顯著的區(qū)別，前者是不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值證券化的產(chǎn)物，而后者是基于合同而建立起來(lái)的信托法律關(guān)系。
2009年3月18日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)），標(biāo)志著房地產(chǎn)投資信托基金及其立法和試點(diǎn)工作將在我國(guó)推廣。
2、保險(xiǎn)資金。新《保險(xiǎn)法》對(duì)保險(xiǎn)資金的運(yùn)用形式進(jìn)行了修訂，允許保險(xiǎn)公司運(yùn)用保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)，因此，保險(xiǎn)資金也成為房地產(chǎn)企業(yè)一種新型的融資方式。目前，《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)試點(diǎn)管理辦法》正在制定中。
總而言之，無(wú)論是從房地產(chǎn)企業(yè)本身出發(fā)，還是結(jié)合中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)融資的特點(diǎn)，除了那些具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)外，對(duì)目前多數(shù)的中小房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言，面對(duì)日益激烈的商業(yè)生存環(huán)境，必須從以上幾個(gè)方面推進(jìn)融資渠道向多元化發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]王誠(chéng)慶，我國(guó)房地產(chǎn)融資模式的改進(jìn)與制度創(chuàng)新，財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2005（11）
關(guān)鍵詞:銀行監(jiān)管體制法律基礎(chǔ)框架模式制度內(nèi)容
引言
西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍擁有比較健全發(fā)達(dá)的銀行業(yè),由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等歷史淵源各不相同,各國(guó)紛紛建立了各具特色的銀行監(jiān)管體制。通過(guò)以美國(guó)、英國(guó)、日本這幾個(gè)主要的西方發(fā)達(dá)國(guó)家為研究對(duì)象,對(duì)其銀行業(yè)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)、框架模式、制度內(nèi)容進(jìn)行比較分析,對(duì)我國(guó)建立一種符合當(dāng)今復(fù)雜情況的現(xiàn)代化銀行監(jiān)管制度是不無(wú)裨益的。
一、銀行監(jiān)管法律基礎(chǔ)比較
(一)美國(guó)的“規(guī)范管理”。美國(guó)是一個(gè)以法制化著稱的國(guó)家,尊重法律、處處依靠法律是美國(guó)民族的特點(diǎn)之一,因而其管理制度常被學(xué)者標(biāo)上“規(guī)范管理”的典范,也成為其區(qū)別于英國(guó)注重銀行的自律監(jiān)管、以“習(xí)慣法”為主的監(jiān)管特色。自建國(guó)以來(lái)的短短兩百多年里,美國(guó)頒布了眾多的金融法規(guī)和條例,不僅有銀行大法①,還有各種各樣的專項(xiàng)法律②,并且不斷出臺(tái)或修訂銀行條例及規(guī)章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架為基礎(chǔ)的、手段先進(jìn)、機(jī)構(gòu)復(fù)雜嚴(yán)密、理性量化管理的銀行監(jiān)管體制。從其銀行監(jiān)管條例的重心看,30年代立法主要從防止銀行大量破產(chǎn)影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定出發(fā),以保證銀行安全,維護(hù)穩(wěn)定的金融秩序?yàn)橹?1933出臺(tái)的《格拉斯-斯蒂格爾法》確立了美國(guó)銀行分業(yè)管理的格局;70年代立法傾向于保護(hù)消費(fèi)者利益;80年代立法轉(zhuǎn)向放松管制,提倡效率和競(jìng)爭(zhēng);90年代在西方國(guó)家紛紛改革金融體制、由分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的浪潮的推動(dòng)下,1999年美國(guó)頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(financialservicesmodernizationact,又稱為gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允許金融控股公司通過(guò)設(shè)立子公司的形式經(jīng)營(yíng)多種金融業(yè)務(wù),由此打破了美國(guó)半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)銀行、證券、保險(xiǎn)嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的格局。
(二)英國(guó)的“非正式管理”。英國(guó)是老牌君主立憲制國(guó)家,由于歷史、地理及其政治環(huán)境的影響,加上英國(guó)人冷靜理智、善于自我克制、尊重社會(huì)權(quán)威和秩序、保全聲譽(yù)、遵紀(jì)守法的傳統(tǒng),使英國(guó)社會(huì)采取了以“習(xí)慣③法”為主,并與“成文法”相結(jié)合的獨(dú)特的銀行監(jiān)管法律體制。英國(guó)并非是一個(gè)不重視法律的國(guó)家,事實(shí)上英國(guó)是一個(gè)嚴(yán)格執(zhí)行法律的國(guó)家,只是在法律方面采取因襲主義,具有較長(zhǎng)的穩(wěn)固性,而不像美國(guó)那樣頻繁地頒布法律,由此英國(guó)銀行監(jiān)管風(fēng)格被貼上“非正式管理④”的標(biāo)簽,并與美國(guó)“規(guī)范管理”的銀行監(jiān)管法律體制相區(qū)別。英國(guó)的銀行法很少,主要有《1979年銀行法》和《1987年銀行法》,《1979年銀行法》賦予英格蘭銀行監(jiān)督的責(zé)任,《1987年銀行法》加強(qiáng)了這一監(jiān)督職能。1997年英國(guó)“金融服務(wù)監(jiān)管局(fsa)”成立,成為對(duì)商業(yè)銀行、投資銀行、證券、期貨、保險(xiǎn)等九個(gè)金融行業(yè)的統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2000年,英國(guó)通過(guò)了《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》,從法律上確認(rèn)了上述金融監(jiān)管體制改革。
(三)日本的“金融行政管理”。日本相對(duì)于美、英等國(guó),對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管具有強(qiáng)烈的政府干預(yù)色彩,通常也被稱為“日本的金融行政”管理。日本金融監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)自身的特點(diǎn),在吸收英美行之有效的銀行監(jiān)管措施的基礎(chǔ)上,形成了自己的銀行監(jiān)管法律體制。日本主要的銀行監(jiān)管法規(guī)是1981年《日本普通銀行法》、《日本銀行法》,該法對(duì)銀行業(yè)務(wù)范圍、財(cái)務(wù)監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)管理、法律責(zé)任進(jìn)行了具體的規(guī)定。1998年日本政府順應(yīng)金融改革的大趨勢(shì),全面修改《日本銀行法》,通過(guò)了《新日本銀行法》,加強(qiáng)了中央銀行——日本銀行的獨(dú)立性。此外,一些銀行部門法規(guī)也起著重要的作用。
二、銀行監(jiān)管框架模式比較
由于各國(guó)地理和自然條件的不同,民族和社會(huì)歷史的特殊性,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平不同,政策法律制度的顯著差異,形成了各國(guó)監(jiān)管框架模式的多樣性。
(一)美國(guó)的“雙線多頭”監(jiān)管模式?！半p線”即聯(lián)邦政府和州政府兩條線對(duì)銀行都有監(jiān)督權(quán),“多頭”是指在每一級(jí)又有若干個(gè)機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。在聯(lián)邦這一級(jí)上,有8個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),有聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦住宅貸款管理總局、國(guó)民信貸公會(huì)管理局、聯(lián)邦儲(chǔ)備貸款保險(xiǎn)公司、國(guó)民信貸公會(huì)保險(xiǎn)基金,其中最主要的三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是:聯(lián)邦儲(chǔ)備體系(federalreserveboard,簡(jiǎn)稱frd,負(fù)責(zé)管理在州注冊(cè)的、屬于會(huì)員銀行的商業(yè)銀行);貨幣監(jiān)管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,簡(jiǎn)稱occ,負(fù)責(zé)管理在聯(lián)邦注冊(cè)的國(guó)民銀行);聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(federaldepositinsurancecorporation,簡(jiǎn)稱fdic,負(fù)責(zé)管理在州注冊(cè)的、屬于非會(huì)員銀行的商業(yè)銀行)。美國(guó)銀行業(yè)主要管理機(jī)構(gòu)及其責(zé)任見表一。在州這一級(jí)上,50個(gè)州各有各的金融法規(guī),各有各的銀行監(jiān)督管理官員和管理機(jī)構(gòu)。
實(shí)行“雙線多頭”監(jiān)管模式的國(guó)家都是實(shí)行聯(lián)邦制的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。美國(guó)地域遼闊,經(jīng)濟(jì)金融狀況、生產(chǎn)力分布和經(jīng)濟(jì)部門結(jié)構(gòu)等情況差別很大,此外美國(guó)民族崇尚公平競(jìng)爭(zhēng)和自由選擇的特點(diǎn)、聯(lián)邦和各州權(quán)益嚴(yán)格的分權(quán)制,使銀行業(yè)的集中監(jiān)管難以實(shí)行。建立在分業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的美國(guó)“雙線多元”監(jiān)管體制正適合了美國(guó)的國(guó)情,其優(yōu)點(diǎn)在于:它能適應(yīng)地域遼闊、金融機(jī)構(gòu)繁多的國(guó)家的實(shí)際情況;可以防止一國(guó)金融監(jiān)管權(quán)利的過(guò)分集中;可以使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管專業(yè)化,提高金融監(jiān)管的效果。但“雙線多元”監(jiān)管體制也存在明顯的不足,如金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)交叉;金融法規(guī)不統(tǒng)一;監(jiān)管分散,出現(xiàn)監(jiān)管空白或重復(fù)監(jiān)管;銀行容易鉆不同監(jiān)管部門的空子,逃避監(jiān)管,加劇金融領(lǐng)域的矛盾和混亂。
(二)英國(guó)的高度集中的“單一制”監(jiān)管模式。高度集中的“單一制”監(jiān)管模式,指單一型的監(jiān)督管理設(shè)置模式,由單一的中央級(jí)機(jī)構(gòu)如中央銀行或?qū)ｉT的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái),英國(guó)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)高度集中在隸屬于財(cái)政部的英國(guó)中央銀行——英格蘭銀行。英格蘭銀行對(duì)銀行的監(jiān)管是由隸屬英格蘭銀行的銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)(boardofbankingsupervision)和銀行業(yè)監(jiān)督局(bankingsupervisondivision)負(fù)責(zé)的。銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)為銀行業(yè)監(jiān)督的最高機(jī)構(gòu),每年發(fā)表執(zhí)行銀行法情況的年度報(bào)告,匯報(bào)根據(jù)銀行法對(duì)銀行監(jiān)督的執(zhí)行情況。銀行業(yè)監(jiān)督局具體負(fù)責(zé)管理商業(yè)銀行,并由英格蘭銀行的一名執(zhí)行董事或常務(wù)副行長(zhǎng)負(fù)責(zé)。為了適應(yīng)金融全球化和歐元誕生的挑戰(zhàn),1997年,英國(guó)政府提出改革金融監(jiān)管體制的方案,將包括英格蘭銀行、證券和期貨監(jiān)管局、投資管理監(jiān)督組織、私人投資監(jiān)管局等九家機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管職責(zé)移交給新成立的“金融服務(wù)監(jiān)管局(financialserviceauthority,簡(jiǎn)稱fsa)”,統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、投資銀行、證券、期貨、保險(xiǎn)等九個(gè)金融行業(yè)的監(jiān)管。
世界上絕大多數(shù)國(guó)家都實(shí)行這種高度集中的“單一制”監(jiān)管模式。英國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展是一種較少人為干預(yù)的、自然的歷史發(fā)展模式,直到《1979年銀行法》頒布后,才以法律的形式授權(quán)英格蘭銀行具體實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)在于可使金融監(jiān)管集中,金融法規(guī)統(tǒng)一,銀行不易鉆空子;能較好地適應(yīng)高度集中國(guó)家政治機(jī)構(gòu);運(yùn)行得當(dāng)有助于提高貨幣政策和銀行監(jiān)管的效率;也有助于克服其他模式下不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象。缺點(diǎn)是這種模式會(huì)使監(jiān)管部門作風(fēng)官僚化,監(jiān)管任務(wù)過(guò)重,不利于提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。
(三)日本的“單線多頭”監(jiān)管模式。“單線”是指對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力集中在中央政府這一級(jí),“多頭”是指在中央這一級(jí)政府有多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái),大藏省一直是日本金融事務(wù)的主管機(jī)關(guān),對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管也主要由大藏省負(fù)責(zé)。日本銀行作為中央銀行在行政上接受大藏省的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督,也承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé),形成了由大藏省和日本銀行共同負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的模式。大藏省監(jiān)督的重點(diǎn)是從行政管理的角度,依據(jù)銀行法以及相關(guān)法規(guī)、制度對(duì)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督檢查,保證銀行體系的健康有序運(yùn)行。日本銀行只對(duì)在日本銀行開設(shè)往來(lái)帳戶或需在日本銀行取得貸款的銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理,其監(jiān)督的重點(diǎn)是從經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)狀況角度,通過(guò)對(duì)其資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)狀況的監(jiān)督檢查,保證銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)的安全性、相互競(jìng)爭(zhēng)的平等性,使銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與中央銀行的政策意向保持一致。1998年,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融體系計(jì)劃廳從大藏省分離出來(lái),成立了綜合性的單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——日本金融監(jiān)督廳,到2001年,日本初步形成了一個(gè)以金融監(jiān)督廳為核心,獨(dú)立的中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與,地方財(cái)務(wù)局等受托監(jiān)管的監(jiān)管框架。
實(shí)行“單線多頭”監(jiān)管模式的國(guó)家大多是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家。日本的不同發(fā)展層次的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和議會(huì)政治結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了比較分散的經(jīng)濟(jì)政治管理體制。這種體制反映在日本的銀行監(jiān)管體制中,就形成了“單線多頭”的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)在于集中統(tǒng)一的監(jiān)管可以提高監(jiān)管效率,形成各權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的制約與平衡。同時(shí)也應(yīng)該看到這種模式有效運(yùn)行的關(guān)鍵在于各管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作,在一個(gè)不善合作與立法不健全的國(guó)家中,這種體制的優(yōu)勢(shì)難以得到發(fā)揮。同時(shí)這種模式也同樣面臨“雙線多頭”監(jiān)管模式類似的問(wèn)題,如監(jiān)管職責(zé)劃分不清,重復(fù)監(jiān)管等。
三、銀行監(jiān)管制度內(nèi)容比較
銀行業(yè)監(jiān)管的制度內(nèi)容主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管,日常審慎監(jiān)管,問(wèn)題銀行監(jiān)管和市場(chǎng)退出監(jiān)管。
(一)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。三國(guó)都實(shí)行核準(zhǔn)主義⑤,普遍重視最低準(zhǔn)入資本金是否充足。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是指制定對(duì)銀行業(yè)開業(yè)條件的具體要求,以防止不合格的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場(chǎng),保持合理的機(jī)構(gòu)數(shù)量,避免惡性競(jìng)爭(zhēng),包括機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和高級(jí)管理人員準(zhǔn)入三個(gè)方面。
在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管方面:1.美國(guó)相對(duì)于英日管理較松。不同性質(zhì)的銀行由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批⑥,其中美國(guó)的國(guó)民銀行的最低注冊(cè)資本為100萬(wàn)美元;2.英國(guó)最為重視。英格蘭銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)就是使銀行持續(xù)滿足銀行法規(guī)定的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)⑦,不斷地評(píng)估和考察這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否被遵循,按照謹(jǐn)慎原則決定是否取消或限制授權(quán)。英國(guó)的銀行準(zhǔn)入的最低注冊(cè)資本為500萬(wàn)歐元;3.日本最為嚴(yán)格。以維持金融體系的穩(wěn)定為首要目標(biāo),實(shí)行嚴(yán)格的開業(yè)管制,從1960年后幾乎沒有新的普通銀行建立,限制了金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量,100%屬于世界性的大銀行,壟斷性非常嚴(yán)重。日本的銀行準(zhǔn)入的最低注冊(cè)資本為20億日元。
(二)日常審慎監(jiān)管。日常審慎監(jiān)管是指在銀行正常經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)對(duì)銀行日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,防范銀行業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。主要包括對(duì)以下幾個(gè)指標(biāo)的監(jiān)控:資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量分析(包括資產(chǎn)集中程度、不良貸款的水平和發(fā)展趨勢(shì)等)、流動(dòng)性指標(biāo)、呆賬準(zhǔn)備金、利率風(fēng)險(xiǎn)和匯率風(fēng)險(xiǎn)分析,以及對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和內(nèi)部控制制度的監(jiān)管。其中幾個(gè)主要指標(biāo)的比較情況見表二。