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關鍵詞： 生態(tài)環(huán)境治理； 市場調控模式； 政府強制模式； 企業(yè)自覺模式； 多元共治模式
中圖分類號： D912.6 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0052-06
一、引言
回顧漫長的人類歷史，生態(tài)環(huán)境問題在工業(yè)革命以前，對人類生存和文明的影響可以說是微乎其微。因為在此之前，生態(tài)環(huán)境問題的形成，主要源于環(huán)境自身的變化，如洪水、干旱、地震、海嘯、臺風等，所以又稱為原生性生態(tài)環(huán)境問題或內源性生態(tài)環(huán)境問題；但在工業(yè)革命這一人類發(fā)展史上具有重大影響的事件之后，生態(tài)環(huán)境問題越來越受到人們重視，因為這一時期的生態(tài)環(huán)境問題，如森林銳減、酸雨擴大、陸地沙化、水資源污染等問題的出現(xiàn)，其始作俑者為人類自己，所以又稱為次生性生態(tài)環(huán)境問題或外源性生態(tài)環(huán)境問題。若忽視這一問題，其導致的直接后果將是人類文明的斷送。時至今日，世界各國均已認識到該問題的嚴重性，并試圖通過市場調控、或政府強制、或企業(yè)自覺等各種治理模式的嘗試，能有效地遏制住生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，并使其好轉。然而，在進行眾多的嘗試之后，無論是實踐工作者還是理論研究者，均發(fā)現(xiàn)上述任何一種生態(tài)治理模式在運行一段時間之后，都會不同程度地陷入困境。基于此，相當比例的學者提出生態(tài)環(huán)境的多元治理模式，以期通過主體的多元化，實現(xiàn)治理過程的協(xié)商化、治理結果的實效化。筆者將在梳理上述幾種生態(tài)環(huán)境治理模式各自內涵和特點的基礎上，對彼此之間的優(yōu)缺點進行比較分析。
二、生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式
（一）概念
自由主義經濟理論認為，應當通過產權界定，使公共物品私有化，來解決生態(tài)環(huán)境問題。正是基于這樣一種認識，新制度經濟學家羅納德·科斯，從產權、交易成本的角度研究了外部性問題，并提出著名的科斯定理，即只要交易成本為零，或者交易成本很小且收入的大小不影響交易雙方的決策時，無論產權初始界定如何，私人之間通過協(xié)商、談判可自行解決外部性問題而無需政府干預。由此可見，在生態(tài)環(huán)境治理問題上，市場調控的目的在于通過產權的界定來減少共有物，從而盡可能減少“公地悲劇”發(fā)生的廣度和深度。而生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式即指將生態(tài)環(huán)境這一公共物品私有化，并通過市場這只“看不見的手”，對不同的生態(tài)環(huán)境資源進行稀缺程度的界定，以此促使人們進行技術革新，合理開發(fā)并有效治理生態(tài)環(huán)境問題的全過程。盡管這一模式在理論上可以解決外部不經濟問題，但在現(xiàn)實中，由于生態(tài)環(huán)境作為公共物品，具有非排他性和非競爭性的特征，使得“搭便車”現(xiàn)象比比皆是。[1]
（二）特征
1. 生態(tài)環(huán)境的私有性。在古典經濟學看來，每個人的本性都是自私自利的，以追求自身利益的最大化為動機，而對公共的事物則關心較少，甚至沒有。哈丁的“公地的悲劇”、普遍使用的“囚犯困境”和奧爾森的“集體行動的邏輯”，無一不說明在特定情況下，公共事物總是得不到應有的關懷，進而出現(xiàn)悲劇性的結果。所以生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式認為，如果將生態(tài)環(huán)境這一公共物品私有化，使其有了明確的產權界定，就會明確損害責任，實現(xiàn)外部性的內在化，即讓生態(tài)環(huán)境副產品的社會成本轉化為私人成本，而不是由社會、其他生產者或消費者分攤，從而有效抑制生態(tài)環(huán)境問題。這一特征，也是生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式得以正常運行的前提條件。
2. 生態(tài)治理的市場性。在人類社會發(fā)展進程中，總是存在著矛盾的兩方面。即一方面，生態(tài)環(huán)境資源總是有限的；另一方面，人類對其需求卻是無止境的。從生態(tài)環(huán)境保護的角度出發(fā)，其最佳狀態(tài)就是緩和雙方矛盾，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，亦稱帕累托狀態(tài)。即指社會用最低成本生產人們需要的產品，在既定的投入和既定的技術條件下，使資源利用能達到最大滿足水平的狀態(tài)——沒有使其他人境況變壞而使自己境況變好的狀態(tài)。實踐證明，以自然的資源配置方式和計劃資源配置方式在理論上和事實上是難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)配置狀態(tài)的，而市場資源配置方式則是可行的。生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式主要是運用管理合同、BOT（即建設—運營—移交）模式、合資、TOT模式等不同市場調控形式，通過建立多元化的投資主體，實現(xiàn)建設與運營的產業(yè)化、市場化，從而彌補生態(tài)環(huán)境治理的資金缺口，并提高效率。
3. 資源配置的有限性。生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式，有助于實現(xiàn)資源的有效配置，但這是有條件的。這些條件不僅包括市場的完全競爭性、完善的產權制度，還包括完全信息、體現(xiàn)價值的市場價格體系等。事實上，有些條件往往是很難完全具備的。如一些生態(tài)環(huán)境和資源的市場是不存在的，沒有價格，并不能通過市場行為來進行交易；一些生態(tài)環(huán)境和資源的產權是不能明確界定的，像臭氧層、公海、大氣等；一些生態(tài)環(huán)境和資源盡管產權可以界定，但需要更多的交易成本來維護其產權。此外，還有一些生態(tài)環(huán)境和資源價格的影響因素極為復雜，有無形與有形之分，要想合理體現(xiàn)其價值是非常困境。在這種情況下，市場調控模式對生態(tài)環(huán)境和資源的有效配置能力是極為有限的。
（三）與其他治理模式的比較分析
1. 優(yōu)勢。一是彌補生態(tài)環(huán)境治理的資金缺口。生態(tài)環(huán)境治理，需要建設大量的環(huán)境基礎設施予以配套，但如果單純依靠政府，是難以提供足夠的建設資金，對此就易造成基礎設施建設滯后，污染處理不及時等問題。通過市場化的手段，可以調動大量的社會資本，積極參與生態(tài)環(huán)境的治理，彌補政府的生態(tài)環(huán)境設施建設資金不足的缺口。二是提高生態(tài)環(huán)境治理的效率和服務。在生態(tài)環(huán)境共有的情況下，一些與生態(tài)環(huán)境治理相關的企業(yè)容易形成壟斷，在進行管理和技術創(chuàng)新方面缺乏足夠的動力，企業(yè)員工也缺乏提高生產效率的積極性，從而造成生態(tài)環(huán)境治理的效率低下，服務質量不高的局面，而市場化的結果則是效率的提升與服務質量的優(yōu)化。三是促進人們節(jié)約使用最稀缺的生態(tài)環(huán)境資源。生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式引入了價格機制，并以此作為衡量其稀缺程度的尺度，人們必須通過購買才能使用。這就會督促人們在利用生態(tài)環(huán)境資源時，盡量避免浪費現(xiàn)象的發(fā)生，并引導人們努力探尋可替代的資源，從而節(jié)約使用最稀缺的生態(tài)環(huán)境資源。
2. 不足。一是市場的不完備性難以克服在生態(tài)環(huán)境治理中的負外部性問題。由于市場的不完備性，使得一些市場主體在運作環(huán)節(jié)面對各種成本與收益的選擇時，往往對生態(tài)環(huán)境這一因素會有所忽略。加之環(huán)境投資者在改善環(huán)境的過程中，環(huán)境改善的全部收益并非其投資者所有，而是全社會共享，這又在一定程度上影響了投資者的積極性。二是“經濟人”假設的前提，不利于生態(tài)環(huán)境保護?！敖洕恕币话愣急袀€人主義和利己主義的道德原則來行事，因此在現(xiàn)實生活中，他們會圍繞著如何獲取最大限度的利益來進行思維和實踐。當個人利益與社會利益相矛盾時，他們會毫不猶豫地以損害社會利益為代價，不僅不利于保護生態(tài)環(huán)境，反而會造成更大層面的環(huán)境染污。三是高昂交易成本的存在影響市場調控模式的效用。生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式在實際運行中，由于生態(tài)環(huán)境污染的對象是多數(shù)的，如果按照上述生態(tài)環(huán)境私有性的程度，需召集所有利益相關人就相關事宜進行協(xié)商（賠償或獲得補償）。而這種活動往往是要花錢的，這一雙方討價還價的過程就產生了交易成本，這筆費用的存在自然對該種模式的效用會產生影響。
三、生態(tài)環(huán)境治理的政府強制模式
（一）概念
20世紀30年代的凱恩斯主義，無疑給政府干預生態(tài)環(huán)境治理奠定了堅實的理論基礎，在這一干預主義的指引下，政府被賦予了生態(tài)環(huán)境治理的主體性和合法性，其治理功能和干預權力在人們對政府的迷信和崇拜中，被人一再鼓吹，并無限放大，進而產生了一種生態(tài)環(huán)境治理的政府強制模式。所謂政府強制模式是指在生態(tài)環(huán)境治理中，政府被視為唯一的管制主體，通過依賴其行政性、經濟性、法制性等手段，規(guī)范社會各界在開發(fā)、利用生態(tài)環(huán)境資源中的行為，并強制其承擔相應生態(tài)責任的總稱。這種生態(tài)治理模式在初始階段，對于解決“看不見的手”——市場所存在的“市場失靈”問題，發(fā)揮了極大的作用。該治理模式強調發(fā)揮政府生態(tài)職能部門的主體作用，通過采取自上而下的方式直接操控各種生態(tài)環(huán)境政策和制度，治理過程完全依賴現(xiàn)行政府的行政體制，從而使得整個生態(tài)環(huán)境治理具有濃厚的行政色彩。[2]
（二）特征
1. 政府權力的無限性。為提高政府生態(tài)環(huán)境治理的效能，政府長期扮演著環(huán)境公共物品提供者、政社合作和政企合作的倡導者、區(qū)域合作的推行者等角色。之所以如此，其原因在于，一方面政府被視為利益博弈的協(xié)調者和仲裁者，是全社會公共利益的最權威、最無私的代言人，能夠代表公眾的意愿和利益來行使生態(tài)環(huán)境治理權，理性地配置一切權力、資源和社會福利。另一方面，由于生態(tài)環(huán)境治理中存在外部性，尤其是負的外部性，這恰是市場交易無法自主實現(xiàn)的，而政府卻能有效地解決公共產品和公共服務消費中的“搭便車”行為和供給不足等問題。對此，邁克爾·泰勒用一句話予以概括，“如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)作，實現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共物品?！盵3]正是基于這樣一種認識，政府成為壟斷生態(tài)環(huán)境治理的唯一主體，其他社會行為主體根本無法也無緣染指這一公共事務，因為它們不具有合法性，處于事實上的被“排斥”、“邊緣化”狀態(tài)。同時，為了不斷維護和增強公共利益，人們還認為政府應盡量擴大自身介入治理生態(tài)環(huán)境問題的范圍和程度。
2. 政府干預的直接性。根據斯蒂格利茨的理解，政府干預是政府以管理者的身份，通過稅收、強制、處罰等一系列措施，對生態(tài)環(huán)境問題進行干預，以實現(xiàn)生態(tài)平衡、環(huán)境優(yōu)化等政府預定的目標。政府干預的主要功能在于糾正市場失靈，解決生態(tài)環(huán)境污染的外部性問題。一般來說，政府的干預手段可分為兩類，即直接性干預和間接性干預。政府直接性干預生態(tài)環(huán)境治理問題，最常用、最典型的行政管制方法是政策，它通過制定各類法律法規(guī)或排放標準來控制污染，其中不免伴隨著暴力和強制；而政府間接性干預生態(tài)環(huán)境治理問題，該方法具有市場激勵導向，旨在鼓勵實施環(huán)保措施或減少污染的戰(zhàn)略，而不是迫使污染者遵守某個條例。將兩種方法相比較，不難發(fā)現(xiàn)，由于政府是社會上唯一擁有合法暴力權的主體，在生態(tài)環(huán)境治理中，政府直接性干預的行政管制方法獲得了更多的重視。事實也證明，在世界大多數(shù)國家，該方式在環(huán)境政策中處于主導地位。同時，政府直接性干預的實踐是依托中央集權式的管理體制，大部分環(huán)境政策制度通過自上而下的政府體制進行實施。因為中央政府是社會生態(tài)環(huán)境利益的總代表，是以強制性手段來行使國家生態(tài)環(huán)境治理權。而地方政府則是接受并執(zhí)行中央政府的指令，對上級政府負責。
3. 政府管理的行政性。盡管政府可以運用行政性、經濟性和法制性等各種治理手段，但在生態(tài)環(huán)境治理的政府強制模式中，政府一般采用以自身能夠直接操控的手段為主，即大量使用行政性治理方式。因為在政府對生態(tài)環(huán)境的治理中，其貢獻值占據了絕大部分比例。政府承擔了從宏觀政策的制定、微觀環(huán)境質量監(jiān)控、環(huán)境產品或服務提供等所有生態(tài)環(huán)境管理和治理活動。可以說，與生態(tài)環(huán)境治理相關的政策、法律、法規(guī)，無論是制定還是執(zhí)行，都深深打上了政府的烙印。其他諸如社會組織和公眾即使參與了，但由于自身行為能力有限，也只能在政府的行政性命令之下進行，使其具有較強的“政府依賴性”特征。經濟性和法制性等治理方式在這一模式中，只能視其為政府治理生態(tài)環(huán)境問題的輔手段。從實踐來看，若要確保上述兩種治理手段能正常運用，首先必須以政府大量投入為前提條件，而這往往又需要耗費較多的財政資源，無形中也給政府施加了極大的財政壓力。因此從這一意義上來講，經濟性手段和法制性手段也可看作是行政性手段的一部分，是一種以收費、罰款等經濟價值來進行生態(tài)環(huán)境治理的行政性管理手段。
（三）與其他治理模式的比較分析
1. 優(yōu)勢。一是組織和協(xié)調配置各種治理資源的權威性。生態(tài)環(huán)境治理問題是一項涉及政治、經濟、文化、社會等各個領域的復雜而又艱巨的任務，幾乎與政府的各個組成部門都有著密切的聯(lián)系。換句話說，生態(tài)環(huán)境治理是一個全局性、系統(tǒng)性、協(xié)調性和綜合性極強的工作，只有政府才有足夠的權威和能力來組織、協(xié)調配置各種治理資源。二是應急處理各類突發(fā)生態(tài)環(huán)境問題的高效性。如前文所述，次生性生態(tài)環(huán)境問題一般具有偶發(fā)性、突然性、緊急性的特征，其有效解決依托行政機構的快速反應和高壓態(tài)勢，需通過制定和執(zhí)行強制性的生態(tài)環(huán)境政策扭轉并消除其負面影響。政府強制模式的這一優(yōu)勢可以說是其他任何模式所無法比擬的。三是限制和引導經濟人在經濟活動中保護環(huán)境。經濟人出于對個人利益、局部利益、眼前利益的孜孜追求，并不會主動采取措施防治生態(tài)環(huán)境的惡化，從而使得公共利益得不到有效的保護。因此，需要政府出面，強制采取各種措施，對污染和損害生態(tài)的其他活動加以限制。
2. 不足。一是信息不對稱問題。自上而下的政府強制模式由于受政績考核、晉升機制、稅收體制等因素影響，下級政府一般不愿將生態(tài)環(huán)境治理的真實情況向上級政府反饋，從而規(guī)避了因生態(tài)環(huán)境治理不力等問題受上級政府查處的可能性，導致上級政府不能全面掌握下級政府的執(zhí)行情況。二是生態(tài)環(huán)境治理成本高昂問題。由于政府強制模式是對政府生態(tài)環(huán)境治理能力的絕對崇拜，使得政府統(tǒng)包統(tǒng)攬了涉及生態(tài)環(huán)境治理的所有問題，其所需的大量人力、財力和物力，均由政府“買單”。加之經濟的快速發(fā)展在一定程度上也導致生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，其直接后果是政府的生態(tài)環(huán)境治理成本不斷攀升。各級政府捉襟見肘的財力使得該模式難以長久維系。三是制約其他生態(tài)環(huán)境治理主體能力的發(fā)揮。政府在治理生態(tài)環(huán)境問題時的強勢，使得社會資源很難介入。既限制了企業(yè)、社會組織和公眾等社會力量參與能力的發(fā)揮，也制約了這些非政府的社會治理主體的發(fā)展壯大。此外，政府在浪費大量可利用社會資源的同時，還不可避免地走了許多彎路，從而降低了政府治理的效率。
四、生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)自覺模式
（一）概念
盡管工業(yè)革命后產生的工礦類企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞有著不可推卸的責任，但其為企業(yè)主或股東謀求經濟利益的本質也為社會集聚了大量財富與資源。隨著“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”這一科學發(fā)展觀理論的深入發(fā)展，人們不斷認識到，面對日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，社會應當承擔更大的責任，必須解決整個社會在經濟發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源過度消耗的問題，不斷減少環(huán)境污染，使社會各活動主體對人類健康和環(huán)境的影響降到最低限度。特別是企業(yè)還應充分認識到，要合理開發(fā)利用資源，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞活動，致力于成為對全社會負責任的企業(yè)，并以此取得消費者與全社會的認同感，從而保證企業(yè)在激烈的市場競爭中占據一席之地。在此背景下，企業(yè)積極地、自覺地參與生態(tài)環(huán)境治理也就顯得順其自然。對于這一企業(yè)自覺性的行為，筆者估且稱之為生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)自覺模式，即指企業(yè)為履行保護生態(tài)環(huán)境和合理使用資源的社會責任，在發(fā)展經濟社會的各項活動中，自覺地考慮其行為對生態(tài)環(huán)境的影響，并采取相應補救措施盡量降低其產生的負面影響的全部活動的總稱。這一模式的運行，完全依賴于企業(yè)的自覺性，并不具有法律的約束力，而是需要企業(yè)通過額外的努力來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善，如嚴格自控污染的排放量，定向增加治污資金投入等。
（二）特征
1. 治理承諾的自愿性。經濟增長的粗放型是人們通過高強度的作業(yè)將地球上儲存的不可再生性資源開采出來，再經過生產加工和消費環(huán)節(jié)又將大量污染物和廢棄物向自然界排放出去。在這里，社會各活動主體把大自然當成了天然的資源庫和垃圾場，享受著無限的權利，卻漠視全社會和全人類的責任。特別是企業(yè)，在生態(tài)環(huán)境保護方面，盡管自身就是生態(tài)環(huán)境問題的最重要污染源，但在當前，“越來越多的跨國公司，聲明將自覺遵守UNGC、GRI、AA1000、SA8000等規(guī)范和標準；同時，也著手制定本企業(yè)的行為規(guī)范，用來規(guī)范自身和供應商行為，并且定期反映企業(yè)社會責任表現(xiàn)的年度報告。”[4]在企業(yè)社會責任運動浪潮的推動下，企業(yè)逐步認識到承擔生態(tài)責任的重要性，并將其付諸于實踐。誠然，這種生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)自覺模式是值得肯定的。與此同時，我們不禁要思考，由于承擔生態(tài)環(huán)境治理責任將增加企業(yè)的運營成本，影響企業(yè)的短期收益，這一模式的成功實施，僅憑企業(yè)的自覺性是遠遠不夠，還需大量外力對其施壓，當然這里并不是說僅靠政府的強制性權力所致，而是作為消費者的公眾及社會組織對生態(tài)環(huán)境治理的重視與配合。
2. 治理形式的多樣性。生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)自覺模式，由于源于企業(yè)自身的認識，所以盡管是同一地域或同一行業(yè)，企業(yè)自覺的治理方式也不盡相同。因為對整個社會而言，沒有同樣的負面效應和同樣的環(huán)境標準要求存在。這就使得社會的成員將按照各自所涉及的利益相關者或公共機構作用發(fā)揮的不同來確定其治理的形式。具體而言，主要有如下幾類：一是單邊承諾，指企業(yè)自身制定生態(tài)環(huán)境治理的目標計劃和所需遵循的條款，旨在加強與利益相關者（如企業(yè)、公眾等）間的溝通。但為增加其計劃的可信度和承諾的效力，往往會委托獨立的第三方（非政府組織）進行監(jiān)督或解決爭議事宜。二是私下協(xié)議，指社會上的污染主體主動與污染受害者（工人、當?shù)鼐用?，鄰近企業(yè)等）之間簽訂協(xié)議，以此約定污染主體應實施的環(huán)境管理計劃或需安裝的污染控制設備。三是談判性協(xié)議，指企業(yè)與其所在的國家或地區(qū)內相關公共權威機構簽訂協(xié)議，主要涉及污染削減的目標、達成目標的時間表等，并約定在其轄區(qū)內的企業(yè)為達到約定的環(huán)境治理目標，而采取自覺性行動期間，公共權威機構不引入新的環(huán)境管制標準。四是開放性協(xié)議，指企業(yè)贊同環(huán)境管理機構提出的、與環(huán)境績效、生產技術或環(huán)境管理標準相應的監(jiān)督標準和環(huán)境條款，并主動接受其對自身執(zhí)行計劃情況的評價。同時，公共機構也向企業(yè)提供研發(fā)補助、技術援助和聲譽（如允許使用特定的環(huán)境標識）等形式的經濟激勵。[2]
3. 治理結果的雙贏性。從經濟學的觀點來看，社會中的最大污染源——企業(yè)，若削減污染會增加其生產成本，導致企業(yè)產品價格的提高，人們會因此而減少產品需求，或因企業(yè)不愿提高產品價格而減少企業(yè)的利潤。那么，企業(yè)為何還要自覺參與生態(tài)環(huán)境治理，甚至采取高于政府管制水平的生態(tài)環(huán)境管理措施？其動力原因不僅僅是因為認識到企業(yè)自身所應擔負的生態(tài)責任。更為重要的是，企業(yè)的這一行為可以滿足消費者對環(huán)保商品的需求。因為企業(yè)通過消減污染，提升了產品的環(huán)境品質，再以廣告等手段向消費者傳遞環(huán)保產品與非環(huán)保產品（綠色產品和非綠色產品）的區(qū)別，逐步引導人們愿意為環(huán)境友好產品支付額外的費用。最后，企業(yè)通過產品環(huán)境品質的高低獲得出售環(huán)保產品與一般產品的價格差，從而實現(xiàn)企業(yè)收益的增加。即使有些消費者不會購買價格高昂的環(huán)保產品，若在同等價格下，還是會考慮選擇環(huán)保產品，這也是提高生產企業(yè)市場份額的有效手段。
（三）與其他治理模式的比較分析
1. 優(yōu)勢。一是減少了污染的源頭。在生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)自覺模式中，企業(yè)成為治理污染的主體，對于控制污染的問題由“要我做”向“我要做”轉變，這在很大程度上降低了因環(huán)境管理機構與排污信息不對稱而造成的“道德風險”，減少了環(huán)境監(jiān)測機構的執(zhí)法成本，促進了社會參與防治污染、保護生態(tài)環(huán)境等相關工作的落實。二是降低了治污成本。與政府管制相比，企業(yè)自覺性的生態(tài)環(huán)境治理模式，使企業(yè)有了更大的靈活性，允許企業(yè)在綜合考慮各方因素的基礎上，自主選擇符合其特定狀況的、更有效的削減污染的措施，從而達到環(huán)境目標，降低污染控制成本。三是填補了法律空白。當人們對生態(tài)環(huán)境提出更高要求時，由于在公共政策和法律法規(guī)領域存在制定周期長、論證費用大、調整不及時等客觀原因，往往會出現(xiàn)管制或立法滯后的現(xiàn)象，導致很多“政策盲點”和“法律空域”的存在。企業(yè)的自覺行為，特別是當在企業(yè)層面，采取高于現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)要求的環(huán)境標準時，在一定程度上可謂是填補了因環(huán)境立法滯后所導致的負面影響。
2. 不足。一是缺乏對非自覺性企業(yè)的約束力。如前文所述，由于生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)自覺模式的突出特征是“自愿”，缺乏法律效力，所以不能動用任何手段強制其他企業(yè)參與。同時，由于政府存在制定環(huán)保政策、產業(yè)發(fā)展政策、財政政策等方面的滯后性，影響了社會各主體參與的積極性，導致一些企業(yè)寧愿“搭便車”，也不愿參與這種自我約束的行為。二是缺乏對自覺性企業(yè)的評估。盡管一些企業(yè)采取了自覺性的行動，并與利益相關者簽訂了許多協(xié)議，但這只是君子協(xié)定，沒有規(guī)定監(jiān)測主體和定期報告制度等相關條款。加之缺乏相應的懲罰機制，使未達標協(xié)議方并不會認真考慮毀約后的實際影響。這不僅降低了企業(yè)自愿性承諾的可信度，還加大了對企業(yè)履約情況評估的難度。三是容易導致重復建設。企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的自覺參與，一般是個體行為，而非整體推進，這就容易出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象。即各個參與治理的企業(yè)從各自的投入成本、自身的排污量等角度出發(fā)，建設適合需要的環(huán)境治理基礎設施，而并不過多考慮鄰近企業(yè)的需求。從這一意義上說，企業(yè)在增加運營成本的同時，也增加了重復建設的可能性（如污水處理設施等），而這又可能會導致新一輪的資源浪費和環(huán)境污染。
五、生態(tài)環(huán)境治理的多元共治模式
（一）概念
無論是生態(tài)環(huán)境治理的市場調控模式，還是政府強制模式，或是企業(yè)自覺模式，就其三者的本質而言，都為一種單一主體的治理思路。因此，如上文所述，均存在著這樣或那樣的不足。而多元共治模式則是打破了傳統(tǒng)觀念的束縛，提出既然政府、市場、社會都可作為治理生態(tài)環(huán)境的主體，而且各自有不同的手段與機制，那么在生態(tài)環(huán)境治理中，可以將政府的權威性、高效性，市場回應性、限制性，以及企業(yè)的自愿性、多樣性等各自優(yōu)勢充分利用，從而提供一種“多元共治”的生態(tài)環(huán)境治理新范式。因為面對生態(tài)環(huán)境的惡化，各個主體將緊密聯(lián)系起來，形成一個共同體“進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益?！盵5]“多元共治”這一概念的提出，其理論基礎來源于治理理論（the governance theory）。它強調的是主體的多元性，強調多個主體間面對公共事務問題時，應通過明確分工、增進合作、加強協(xié)商的過程予以解決。所以生態(tài)環(huán)境治理的多元共治模式，筆者認為可以將其定義為：政府、市場、公眾及社會其他主體通過充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，采取分工合作協(xié)商等方式將生態(tài)環(huán)境問題予以解決的全過程。當然，多元共治模式作為補充政府強制模式、市場調控模式和企業(yè)自愿模式的不足而提出的一種生態(tài)環(huán)境治理方式也不是萬能的，也存在著治理失效的可能性，如一些學者提出的在“多元共治”模式下會導致“無中心”傾向的問題。應當指出，作為一種補充而確立的生態(tài)環(huán)境治理模式，絕不能將政府排除出去，它依然是這個復雜系統(tǒng)中最核心的主體。
（二）特征
1. 治理主體的多元性。多元共治，其首先需要明確的是治理主體的多元性，即在生產公共物品、處理公共事務和提供公共服務等方面，政府已不再是唯一的權力中心，而是存在多個供給主體，如社會組織、公眾等，這些公共和私人機構只要權力合法，均有可能成為某個領域的權力中心。因為這樣既可以保持公共事務的公共性，又可以通過多種主體的參與，對其所提供的公共產品在性質相似、特征相近的前提下，形成一種競爭或準競爭的關系，從而破除傳統(tǒng)觀念中由單一主體壟斷的局面。生態(tài)環(huán)境治理的多元共治模式，正是希望通過各個主體間的競爭，迫使其進行自我約束，降低成本，提高服務質量并增強回應性。因為除了運用政府的行政手段、市場的調控手段對生態(tài)環(huán)境破壞者予以嚴懲或排斥外，其他自發(fā)性成立的綠色環(huán)保組織也會通過系列活動對污染物的過度排放者形成一定壓力。這些政府、市場與社會之間的良性互動就是多元共治模式的生動體現(xiàn)，使生態(tài)環(huán)境治理不再步入私有化和國有化的兩個極端。在此需要說明的是，多元共治模式并不是排斥政府在生態(tài)環(huán)境治理中的作用和地位，它是在承認政府強制對于解決生態(tài)環(huán)境問題有著不可替代的功能的同時，希望政府將部分權力讓渡給市場或其他社會組織，充分發(fā)揮它們的積極作用，共同解決生態(tài)環(huán)境惡化的問題。
2. 治理方式的合作性。生態(tài)環(huán)境多元共治模式的實踐，得益于政府在生態(tài)環(huán)境中管理權力的簡化。此處的“簡化”一詞并非否定政府的作用，相反是要強化政府在生態(tài)環(huán)境治理中的主導作用，即政府在宏觀調控和微觀操作層面保持的公正性。同時，各主體通過建立合作、協(xié)商的伙伴關系，確立生態(tài)環(huán)境意識的認同感和共同的生態(tài)環(huán)境目標。其實質是指建立在生態(tài)環(huán)境的公共利益、市場原則和價值意識認同的基礎上的合作，依賴的是合作網絡的權威。這里的合作性有著自己的特征：即一是合作是過程導向的社會性行動，是有著明確方向的連續(xù)性過程；二是合作是一種共同的行動，其各主體均是獨立而有個性的；三是合作者考慮的是合作行動的總體收益，而非個人期望通過合作過程能創(chuàng)造的收益；四是合作的行為是自主性的體現(xiàn)，即整個合作過程是自主性的實現(xiàn)；五是合作需滿足道德的審查和判斷，一般不涉足于求助法律；六是合作是一種社會生活，是“人人為我，我為人人”的標志。[6]
3. 治理結構的網絡性。原來的生態(tài)環(huán)境治理模式，政府往往是采取自上而下的方式來與上發(fā)號施令，整個治理結構是一種金字塔形，呈現(xiàn)出權力的高度集中、上下級之間關系的極度不平等性。而治理理論則主張政府應該主動走下“神壇”，以開放治理的體系，從而打破公私機構間的界限，將責任與權力賦予其他治理主體，并且逐漸形成一種平等協(xié)商、合作互利的伙伴關系。網絡性結構的多元共治模式正是將政府組織、私營企業(yè)、公眾自治組織、利益團體、社會組織等治理主體圍繞著生態(tài)環(huán)境問題，通過對話、協(xié)商、討價還價、談判、妥協(xié)等集體性選擇和行為，達成抑制生態(tài)環(huán)境進一步惡化的治理目標。并建立共同解決生態(tài)環(huán)境問題的縱向、橫向或二者相結合的網絡狀結構，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制與組織結構。此外，在多元共治模式的網絡結構中，不同與上述三種模式的科層結構，最關鍵是在于各主體間擁有共同的邏輯性結構，而并非正式的上下級權威關系；從總體上看，是一種彼此平等、相互依賴的結構，不存在命令等級和科層鏈條的部分，也沒有科層制的形式。[7]
（三）與其他治理模式的比較分析
1. 優(yōu)勢。一是集眾所長，能充分發(fā)揮政府、市場、社會等各類治理主體的優(yōu)勢，多元共治既承認政府強權、市場調控、企業(yè)自覺的作用，卻絕不單獨依賴誰，而是主張通過綜合性手段來解決生態(tài)環(huán)境問題。換句話說，治理污染生態(tài)環(huán)境的主因，單靠“堵”是遠遠不夠的，還要通過其他綜合性手段來進行“疏”。二是提高效率，在明確了維護生態(tài)環(huán)境這一公共利益是各類治理主體的義務之后，下一步就是治理成本的大家分擔。而這一結果不僅可以下降之前單一主體模式的治理成本，精簡治理機構，避免新的浪費，更為重要的是可以提高治理效率，使生態(tài)環(huán)境治理收到更好更優(yōu)的實質性效果。三是解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的難題，生態(tài)環(huán)境的整體性往往因為區(qū)域劃分的問題被人為分割，在單一主體模式的治理下，往往會將難以界定的區(qū)域環(huán)境問題的治理成本轉嫁給他方。而多元共治模式不僅可以建立區(qū)域政府間的協(xié)調機制和競合意識，還可引入第三方對其達成意向的落實情況進行監(jiān)督，并通過一定壓力使其調整、糾偏。
2. 不足。一是出現(xiàn)治理權利交疊的現(xiàn)象，由于多元共治的治理結構呈網絡狀，在此間所構成的“權利體系”是相互聯(lián)系、相互交織的，因此極有可能造成部分治理權利交疊現(xiàn)象的產生。權利交疊現(xiàn)象并非權利的越界，只是在同一個范圍內，權利主體在正常行使權利時，出現(xiàn)與他人的權利界限發(fā)生交疊，這種現(xiàn)象極易造成權利沖突。二是存在目標差異的沖突，治理主體的多元也預示著目標的多元。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，政府、市場、公眾、社會組織等不同的治理主體，可能存在具有不同的利益訴求和不同的治理目標。因為利益是各主體參與生態(tài)環(huán)境治理的根本動因，而又由于利益歸屬的不同，自然就會有不同治理目標之間的沖突。三是導致治理問責的困境，由于多元共治強調各主體間關系的相互依賴性，使得政社之間、公私之間的責任邊界變得模糊，其結果是難以明確責任主體，最終導致本應由政府承擔的公共責任反而出現(xiàn)主體缺位的問題。加之生態(tài)環(huán)境問題本身就復雜多變，而法律規(guī)則的滯后性與不完善性，對問責的對象、內容、依據、程序、時間、標準、范圍等也都難以作出明晰的規(guī)定。[8]
六、小結
通過對上述幾種治理模式各自內涵、特征及優(yōu)缺點的比較分析，可以看出，多元共治模式無疑是對前三種單一主體治理模式的突破。在生態(tài)環(huán)境治理的多元共治模式中，既希望政府繼續(xù)發(fā)揮其主導作用，更希望市場調控的積極作用，以及公眾、社會組織、企業(yè)等社會多元治理主體的優(yōu)勢也得以充分發(fā)揮，從而形成合力，促使生態(tài)環(huán)境治理水平和能力的提升。但與此同時，我們還需謹慎估計生態(tài)環(huán)境多元共治模式的意義，需研究與之相應的社會制度和文化支撐體系是否建設完善。因為多元共治這一模式得以實踐，當前最主要的推動力來自民眾對政府、或市場、或社會等單一主體治理模式弊端認識的提高，來自市場調控手段的不斷完善、民眾參與力量和熱情度的增強，來自于政府、市場與社會三者力量的協(xié)同與合作。按格里·斯托克對治理概念的總結，治理出現(xiàn)時，權力主體應當是多元的，而多元的權力主體之間存在相互依賴關系。但就目前情形看，生態(tài)環(huán)境治理的其他主體與政府之間的關系并非相互依賴，更多體現(xiàn)的是一種對政府的依附和服從。無論是市場還是社會，其能掌握與政府進行平等交換的資源并不多，很難實現(xiàn)與政府間的“談判”或“協(xié)商”，只能以“請求”的方式表達利益訴求，求得政府的“恩賜”。既然如此，那這就有必要從辯證學思考，將政府部分治理權力讓渡給市場或社會，在生態(tài)環(huán)境治理中，三者實力相當、機會平等。現(xiàn)有市場調控手段的不斷完善與社會力量的逐漸覺醒，既是民間可自由活動空間擴大與可自由支配資源增加的結果，也是政府這一權力核心主動進行制度變革的結果；而公眾、社會組織能夠進一步獲得合法性的“待遇”，更是有賴于政府的作為或“無為”。因此，在生態(tài)環(huán)境治理中，要通過多元共治的治理模式將各種體制內和體制外、原有的和新生的治理主體進行重塑，政府還應提供相對寬松的環(huán)境，減少對其他治理主體的制約，并培訓和引導其發(fā)展壯大，以更多的協(xié)商渠道，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的“善治”。
參考文獻：
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全面啟動實施流域生態(tài)環(huán)境治理修復與保護工程，是省政府決策部署的一項重要標志性工程，是實現(xiàn)我省經濟社會與自然和諧發(fā)展的重點示范性工程，更是實施“藍天碧水”戰(zhàn)略的核心工程和功在當代、利在千秋的惠民工程。今天，我們在這里召開動員會議，主要目的是貫徹落實月23日省政府會議精神，全面部署當前及今后一個時期我市的工程建設任務，動員全市上下統(tǒng)一思想、明確目標，迎難而上、破難而進，以時不我待、刻不容緩，重任在肩、責無旁貸的緊迫感和使命感，全力打好、打勝流域生態(tài)環(huán)境治理修復與保護攻堅戰(zhàn)。
為開好這次會議，市政府根據省政府工程方案大綱，組織力量深入調查研究，廣泛聽取各方面的意見和建議，提出了《流域(段)生態(tài)環(huán)境治理修復與保護工程方案(試行)》，市長主持召集有關部門討論后進行了詳細審定。稍后，市長還要作重要講話，希望大家認真學習領會，切實抓好貫徹落實。剛才，市發(fā)改委主任對工程建設做了具體說明，下面，我代表市政府就工程方案實施內容和組織落實作如下安排：
一、明確目標、突出重點、扭住關鍵，扎實推進流域生態(tài)環(huán)境治理修復與保護工程
我市流域生態(tài)治理修復與保護工程，實行整體規(guī)劃、突出重點、逐級推進、分期實施的辦法，工程分為近期兩年、中期五年和遠期十年三個階段。
(一)指導思想
以科學發(fā)展觀為指導，按照“能寬則寬、能彎則彎、人水相親、和諧自然”的理念，堅持治理修復與保護并重；堅持統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進，做好與“藍天碧水”、“六水興”、“造林綠化”等重要工程的銜接；堅持突出重點，強化領導，明確責任，依法治理，舉全市之力，有效遏制流域生態(tài)環(huán)境破壞與惡化，切實加強修復與保護，實現(xiàn)經濟社會與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。
(二)總體目標
具體為“五個通過”：即通過對流域生態(tài)環(huán)境的治理修復與保護，確保我市干流173公里河道恢復自然流水；通過河道復流入滲，逐年補給地下水，確保地下水位止降復升；通過河道疏浚和整治，提高河道行洪能力，改善沿河生態(tài)環(huán)境；通過建設一批污水處理設施，對煤焦鐵等嚴重污染企業(yè)關停和搬遷，使水資源和水生態(tài)得到有效保護；通過植被綠化，涵養(yǎng)水源，形成自然生態(tài)的良性循環(huán)。
(三)近期目標、建設內容和整治重點
具體為“實現(xiàn)四大目標、實施工程、采取三項整治”：
實現(xiàn)四大目標：即通過對干流河道綜合整治，實現(xiàn)干流常年全線復流；實現(xiàn)地下水位止降回升；實現(xiàn)干流面貌明顯改善；實現(xiàn)水質好轉。
實施工程：這是我市近期對流域生態(tài)環(huán)境進行治理修復與保護的重中之重，具體為16個子項目：
1、段河道生態(tài)修復工程。分為4個子項目：
①段河道整治疏浚項目。建設內容為疏浚河道144公里；修建和加固控導工程70處；堤防加固35公里；堤基隱患處理12處、30公里；泥結石硬化堤頂路面159公里；攔河潛壩10道。項目總投資1.4億元，年啟動，工期兩年，由市水利局實施。
②城區(qū)段生態(tài)環(huán)境綜合整治工程。這是我市“三城聯(lián)創(chuàng)”的示范性工程，也是建設環(huán)境宜人新的核心工程。規(guī)劃從馬務橋北到平陽橋南，全長6公里。主要內容是投資627萬元，建設百米護林帶0.47萬畝；投資3.9億元，建設蓄水池3個，補水及管理設施5處；投資1億元，建設生態(tài)景觀治理工程；投資1.5億元，建設污水深度處理回用蓄水及濕地工程。項目總投資6.52億元，年啟動，工期兩年，由市建設局牽頭，水利局、環(huán)保局、林業(yè)局配合實施。
③人工濕地建設項目。建設內容為在流域較寬闊的河灘上修建河道人工濕地5個，總面積650萬平方米。項目總投資1.24億元，年啟動，工期兩年，由市水利局實施。
④支流河口整治項目。建設內容為對流域面積超過300平方公里的一級支流10個河口段進行整治。項目總投資4700萬元，年啟動，工期兩年，由市水利局協(xié)調指導有關縣（市、區(qū)）政府實施。
2、流域地表水調蓄利用工程。分為兩個子項目：
①水土保持調蓄淤地壩項目。在干流兩側建設水土保持調蓄淤地壩37座，增加壩地153公頃。項目總投資2630萬元，年啟動，工期兩年，由市水利局協(xié)調指導相關縣（市、區(qū)）政府實施。
②五馬水庫。該工程已批復立項并開工建設。項目以工業(yè)供水、發(fā)電為主，兼顧防洪、農業(yè)灌溉等綜合利用。水庫總庫容992萬立方米，水電裝機2000千瓦。項目總投資1.53億元，工期4年，由市引沁入管理局牽頭實施。
3、流域生態(tài)綜合治理工程。分為4個子項目：
①干流沿線重點小流域綜合治理。建設內容為在干流兩側山丘區(qū)建設谷坊166座、荒灘造地60公頃。項目總投資1382萬元，由市水利局協(xié)調指導相關縣（市、區(qū)）政府實施。
②干流植被建設。內容為建設水土保持林4.68萬公頃，干流兩岸營造各100米寬的護岸林帶152公里，林網134公頃，封山育林1823公頃。項目總投資1.1億元，由市林業(yè)局協(xié)調指導干流沿線縣（市、區(qū)）政府實施。
③流域濕地保護。內容為建設上游、霍山等濕地保護區(qū)3個。項目總投資2000萬元，由市林業(yè)局實施。
④干流沿線草地治理。內容為圍欄封育8萬畝，鼠害防治7萬畝，蟲害防治14萬畝及青貯窖、飼草機械設備和舍飼養(yǎng)殖封山等退牧工程配套建設。項目總投資3430萬元，由市畜牧局協(xié)調指導相關縣（市、區(qū)）實施。
以上4個項目都在年啟動，工期兩年。
4、城鎮(zhèn)生活污水處理工程。擬建的5座和在建的4座污水處理廠土建工程及管網配套工程，投資7.06億元；按照國家一級A排放標準，對已建成的2座污水廠提升改造工程，投資4875萬元。兩項目總投資7.55億元，年啟動，工期兩年，由市建設局協(xié)調指導相關縣（市、區(qū)）政府實施。
5、工業(yè)廢水達標治理及深度處理回用工程。未達標工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)廢水達標排放項目12個，總投資1.34億元，按照“誰污染、誰治理”的原則，全部由企業(yè)自籌解決；7家企業(yè)實現(xiàn)達標回用，6家企業(yè)實現(xiàn)廢水深度處理，總投資1.5億元，工期兩年，由市環(huán)保局協(xié)調監(jiān)督相關縣（市、區(qū)）政府及企業(yè)實施。
6、煤礦地質環(huán)境修復治理工程。限采區(qū)內破壞地下水的霍州白龍煤礦、團柏煤礦地質環(huán)境恢復治理項目，總投資1.8億元，年啟動，工期兩年，由市國土局協(xié)調監(jiān)督相關市、縣政府及煤礦企業(yè)實施。
7、礦坑水處理及回用工程。流域礦井水處理工程涉及霍州市3項，總投資43萬元，按照“誰排放、誰處理”的原則，全部由煤礦自籌。項目年啟動，工期兩年，由市煤炭局協(xié)調監(jiān)督霍州市政府和企業(yè)實施。
8、河流水質監(jiān)測能力建設工程。分為兩個子項目：
①主要支流和入排污口水質監(jiān)測。在主要支流、入污水排放口建立17個水質監(jiān)測斷面，項目總投資1085.9萬元，年啟動，工期兩年，由市水利局實施。
②水質監(jiān)管項目。分四個方面：一是流域的38個重點工業(yè)企業(yè)及10家城市生活污水處理廠，全部安裝污染源自動監(jiān)控設施，投資1700萬元；二是加強全流域監(jiān)督性監(jiān)測能力建設，投資390萬元。三是健全對突發(fā)事件的監(jiān)管處理能力，投資300萬元。四是對31個不規(guī)范排污口規(guī)范化建設，投資620萬元。項目年啟動，工期兩年，由市環(huán)保局協(xié)調監(jiān)督相關縣（市、區(qū)）政府及企業(yè)實施。
經初步估算，這工程總投資24.34億元。其中：申請中央1.41億元,省級投資7.73億元，市縣投資6.16億元，企業(yè)自籌及其它資金9.04億元。具體投資數(shù)額根據項目批復情況予以調整。
采取三大整治：
1、加大污染企業(yè)關停搬遷力度。繼續(xù)實行環(huán)境污染末位淘汰制度，徹底取締沿岸3公里范圍內污染水體的污染企業(yè)和污染項目。取締破壞生態(tài)環(huán)境及水質的資源開發(fā)活動，依法關閉沿岸違法排污口。對不符合國家產業(yè)政策、污染嚴重的企業(yè)實施關停；對不符合國家產業(yè)政策、污染嚴重、工藝落后的生產工藝和設備進行淘汰；對位于城市規(guī)劃區(qū)、居民集中區(qū)的高耗能、高污染企業(yè)實施易地搬遷升級改造；對雖已經合法審批，不屬于政策、法規(guī)規(guī)定淘汰關停范圍的企業(yè)，但只要影響水質，也要實施關?；虬徇w。具體實施辦法由市環(huán)保局、市經委會同有關部門、縣（市、區(qū)）政府制定，并負責協(xié)調監(jiān)督實施。
2、加大地下水超采區(qū)關井限采力度。本著統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、突出重點、合理配置的原則，制定流域地下水超采區(qū)控制和治理目標規(guī)劃及關井壓采措施。具體實施辦法由市水利局會同市有關部門制定，并協(xié)調監(jiān)督有關縣（市、區(qū)）政府組織實施。
3、加大干流植被建設力度。加強流域植被、濕地和項目的管護工作。具體辦法由市林業(yè)局會同有關部門制定，并協(xié)調監(jiān)督有關縣（市、區(qū)）政府組織實施。
(四)中期目標、建設內容和整治重點
按照生態(tài)文明和以人為本的要求，結合富民工程和傳統(tǒng)產業(yè)提升改造，進一步擴大干流沿岸植被綠化范圍。將治理的重點放在一級支流，實現(xiàn)全流域工業(yè)和生活污廢水無條件零排放。
繼續(xù)組織實施水土保持調蓄淤地壩、水土保持小型水利、支流生態(tài)植被與經濟林建設、流域濕地保護、流域草地治理與退牧、城鎮(zhèn)生活污水深度處理及再生利用、城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理、工業(yè)企業(yè)深度處理及回用、地質環(huán)境恢復治理等工程，使干流及主要一級支流河道的自然生態(tài)基本得到修復，為全流域生態(tài)的自然恢復奠定良好基礎。
(五)遠期目標、建設內容和整治重點
著眼于重塑流域自然生態(tài)，進一步以天然林保護為主，建設水源涵養(yǎng)林和水土保持林；擴大塘池、湖泊和濕地面積，形成人水和諧的自然生態(tài)，重現(xiàn)“流水嘩啦啦”。
重點搞好流域林地管護和植被建設，鞏固植被修復成果，建設濕地保護區(qū)、生物多樣性保護、重要濕地、濕地公園。加強草地的建設與保護。開工建設“地下水庫”增加地下水的戰(zhàn)略儲備。
二、完善政策、標本兼治、監(jiān)管并重，科學制定和把握工程實施的保障措施
具體為十大政策措施：
(一)要全面爭取和配套工程建設資金。
省政府已經明確，對各大工程資金的籌措，要以寬廣的視野，采取多元化、多渠道的方式，由政府、企業(yè)和社會等各個方面共同承擔，分類區(qū)別對待。對近期我市實施的工程，工程投資主要由省級政府安排，市縣級政府予以配套。對于市、縣屬區(qū)域內實施的一般公益性基礎工程，工程投資主要由市、縣級政府安排，省級政府給予適當補助。根據上述原則，以省投資為主，市縣配套的項目，一般按省與市縣7：3比例掌握；以市縣投資為主，省補助的項目一般按省與市縣3：7比例掌握。各級發(fā)改、財政、經委、國土、建設、水利、農業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、煤炭、畜牧、規(guī)劃、商務、物價等部門，要積極與上級部門進行項目和資金對接。市政府總的要求是，上級投資和補助我市的資金必須爭取到位，能多爭取一些就要多爭取一些。會后，市里將根據工程建設情況，制定出臺詳細的資金分配及安排方案，有關縣市區(qū)要積極按照比例足額配套，并多方籌資，尤其是鼓勵社會和企業(yè)投資，確保各大工程順利啟動并付諸實施。
(二)要加快制定和完善流域生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃和扶持政策。
在《山西省生態(tài)功能區(qū)劃》的基礎上，根據流域水資源和環(huán)境承載能力、生態(tài)植被狀況等，進一步細化該流域的生態(tài)功能分區(qū)及產業(yè)結構布局。在已有《市節(jié)水規(guī)劃》的基礎上，編制流域全社會節(jié)水規(guī)劃。流域有關縣市區(qū)要在市政府的統(tǒng)一規(guī)劃指導下，由各相關部門制定和完善所轄區(qū)域規(guī)劃，并制定相應的政策措施，確保規(guī)劃的銜接與實施。
(三)要科學劃定禁采、限采范圍，規(guī)范礦山開采行為。
根據流域內礦山企業(yè)對的影響程度，對可能直接破壞河床、導致地表水直接漏失的區(qū)域實施禁采，在禁采區(qū)一定區(qū)域實施限采。市國土局、水利局、環(huán)保局、煤炭局等要在廣泛調研的基礎上，對上述禁采區(qū)、限采區(qū)進一步細化，制定嚴格的保護措施，加大執(zhí)法力度，徹底規(guī)范礦山開采行為。
(四)要加強水功能區(qū)管理，確保水質達標及合理利用。
《山西省地表水功能區(qū)劃》已由省政府批準頒布，我市被定為太原運城開發(fā)利用區(qū)。按照水功能區(qū)對水質的要求和水體的自然凈化能力，要進一步核實干流河段水域的納污能力，提出功能區(qū)的限制排污總量。要建立水功能區(qū)監(jiān)測站網，強化監(jiān)督檢查制度。這項工作由市水利局負責落實。
(五)要建立健全財政轉移支付制度，維護重點保護區(qū)利益。
對禁采區(qū)、限采區(qū)關停的企業(yè)，在對礦區(qū)地質環(huán)境修復治理和對企業(yè)實行必要補償?shù)耐瑫r，省級財政將通過轉移支付方式，給當?shù)卣欢ㄑa償，確保地方利益不受損害。對影響水源水質企業(yè)的搬遷，國土部門負責優(yōu)先解決企業(yè)用地問題。此項工作由市財政局、發(fā)改委、國土局等負責落實。
(六)要建立和完善用水價格體系，有效調整供水結構。
要按照依次鼓勵使用再生污廢水、中水、引黃水、地表水、地下水的原則，制定五類水的用水價格，逐步理順各類水的比價關系，建立科學合理的比價體系。此項工作由市物價局、水利局負責落實。
(七)要提高污水處理收費標準，支持企業(yè)正常運營。
年底前，流域縣級以上城市全部開征污水處理費。此項工作由市物價局、環(huán)保局、建設局負責落實。
(八)要建立市場激勵機制，嚴格控制污染排放總量。
具體辦法：一是建立流域主要水污染物排污權初始價格，將排污指標作為資源實行初始有償分配；二是在流域開展化學需氧量（COD）排污權初始有償出讓，建立化學需氧量排污權一級市場，適時推進氨氮、總磷等排污權有償使用；三是研究開發(fā)排污總量控制技術和先進管理系統(tǒng)，逐步建成排污權動態(tài)數(shù)字交易平臺，形成流域主要水污染物排污權交易市場。此項工作由市物價局、環(huán)保局負責落實。
(九)要合理制定補貼方案，有效調配生態(tài)用水。
省水利廳即將制定《干流復流水源保障及調度運行方案》，提出下游調用沁河水的調水辦法。省里已納入省級財政預算，按年度實際調劑水量給予補貼。此項工作由市水利局、財政局、引沁入管理局負責落實。
(十)要強化管理，進一步規(guī)范采砂行為。
河道多年過度采砂形成了大量砂坑，嚴重損失了干流輸水水量，出現(xiàn)了險工、險段。省里已經明確，可提高采砂管理費，并強化采砂管理，對違反河道管理條例的單位和個人實行嚴厲的經濟制裁，確保河道流水通暢和安全。此項工作由市水利局、物價局負責落實。
三、加強領導、嚴格責任、密切協(xié)作，舉全市之力確保工程建設取得實實在在的成效
流域生態(tài)環(huán)境治理修復與保護工程，是建設生態(tài)持續(xù)、和諧文明、良性循環(huán)、景色秀美新流域的重點示范性工程，也是市政府今后一個時期要抓的基礎設施建設頭等大事，任務十分艱巨，責任非常重大。各有關縣市區(qū)、各有關部門一定要以背水一戰(zhàn)的決心和真抓實干的精神，增添工作動力、排除發(fā)展阻力，切實把思想認識統(tǒng)一到市政府的重大決策部署上來，切實把行動統(tǒng)一到治理修復與保護流域生態(tài)環(huán)境大業(yè)上來，加強領導、精心組織，齊心協(xié)力、不折不撓，全力以赴、務求必勝。關于工程的組織領導，市長還要提專門要求，這里我簡單強調一下工程目標責任制的落實。一會兒，市長將代表市政府與各有關縣市區(qū)、各有關部門簽定目標責任書。希望簽字單位回去之后，按照近期工作目標責任制，結合本區(qū)域、本部門實際，對工程實行嚴格的招投標制、監(jiān)理制和合同管理制，進一步細化目標、量化任務、強化責任，確保各項重點建設工程盡快啟動。
一、指導思想
以黨的十、十八屆三中、四中全會精神為指導，緊緊圍繞縣委“生態(tài)立縣、旅游強縣、綠色崛起、同步小康”的發(fā)展戰(zhàn)略，全面開展生態(tài)環(huán)境治理工作，深化城鎮(zhèn)衛(wèi)生管理，不斷提高居民衛(wèi)生意識和能力，統(tǒng)籌抓好經濟發(fā)展和生態(tài)保護相協(xié)調，科學規(guī)劃，明確責任，廣泛宣傳發(fā)動，建立健全生態(tài)環(huán)境治理工作長效機制，進一步推動生態(tài)環(huán)境治理工作。
二、基本原則
（一）以“政府主導、部門聯(lián)動、全民參與”為原則。鎮(zhèn)政府成立生態(tài)環(huán)境治理領導小組，主要負責全鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理工作。形成“政府引導、相關部門聯(lián)動、社會各方面積極響應、廣大干部群眾積極參與”的強大合力。
（二）以“屬地管理、標本兼治、共創(chuàng)共建”為原則。鎮(zhèn)政府為轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境治理工作的第一責任主體，各村、居委為轄區(qū)范圍內第一責任主體。各責任主體負責各屬地生態(tài)環(huán)境治理工作的宣傳發(fā)動、組織實施。
（三）以“細化考核、正反結合、以點帶片”為原則。健全考核制度，采用百分制，對各責任單位定期考核，對低于80分的責任單位限期整改，對生態(tài)環(huán)境治理工作中出現(xiàn)消極的單位和個人予以批評和曝光。同時樹立正面典型，對任務完成質量高的責任單位給予相應的分值獎勵，并計入年度目標考核。
三、組織機構
為了加強對生態(tài)環(huán)境治理工作的領導，建立環(huán)境綜合整治的長效機制，經鎮(zhèn)辦公室會議研究決定，成立生態(tài)環(huán)境治理工作領導小組，組成人員名單如下：
四、目標和任務
（一）農村環(huán)境綜合治理
1、建立健全村級衛(wèi)生文明公約，將衛(wèi)生責任區(qū)落實到戶。以村為單位修建垃圾池，確定專人定期清運垃圾，每月進行一次清潔大掃除，住戶庭前后院要保持整潔，無堆碼亂放，公共場所由清潔工人按時清掃。以村為單位每季度開展一次衛(wèi)生評比紅黑榜活動。實現(xiàn)垃圾村收集，統(tǒng)一運輸，縣處理。
2、公路沿線各行政村主干道兩側20米內，無白色垃圾、草垛及其他堆積物；禁止在公路上擺攤設點、亂停亂放；主干道公路兩旁行道樹至公路路基邊坡范圍內不得放養(yǎng)、拴系牲畜；主干道面及旁邊要做到常年干凈清潔。
（二）社區(qū)背街小巷環(huán)境治理
1、加強清掃保潔及環(huán)衛(wèi)設施管護。全面推行生活垃圾袋裝化，定時定點投放并及時清運，杜絕亂扔亂倒垃圾和垃圾清理不及時現(xiàn)象，實現(xiàn)清掃保潔精細化、常態(tài)化。
2、清理亂堆雜物及城市小廣告。對社區(qū)及背街小巷小區(qū)樓道亂堆亂放的雜物進行清除和規(guī)范。加大對非法小廣告亂粘亂貼現(xiàn)象的查處力度，全面清理城市“牛皮癬”。在社區(qū)及背街小巷設置廣告張貼欄，方便有需求的群眾和接收信息。
3、規(guī)范占道經營。本著“疏堵結合、標本兼治”和“主道嚴禁、次道嚴控、背街規(guī)范”的原則，嚴格執(zhí)行坐商歸店，行商歸點。
4、完善老舊小區(qū)污水排放設施。對我鎮(zhèn)老舊小區(qū)污水管網、化糞池等排污設施再次進行準確排查摸底，對破損、堵塞、毀壞的設施進行修復疏通。
5、落實“門前五包”責任。社區(qū)每年與社區(qū)居民簽訂《門前五包責任書》，并加強日常監(jiān)督，確保責任的落實，保證門前道路干凈整潔，秩序良好，設施完整。
6、開展衛(wèi)生專項整治活動評比。建立好清潔衛(wèi)生工作檢查評比制度，開展環(huán)境衛(wèi)生周查、月評、季考核。將考核結果實行紅黑榜公示并于每月組織居民開展一次全民愛國衛(wèi)生活動。
（三）溝“臟、亂、污”綜合治理
1、治臟
（1）清理范圍內的垃圾渣土，凈化區(qū)域內環(huán)境衛(wèi)生。清理堆物堆料、垃圾、渣土，確保道路干凈整潔。
（2）治理白色污染。集中整治和日常維護相結合，確保背街小巷無白色污染物。
（3）督促街面門市店主清潔門臉。每周定期打掃，長期保持門臉干凈無蒙塵。
2、治亂
（1）治理攤位擺放。配合縣工商、城管、住建、環(huán)保、公安等部門配合，堅決取締騎門攤點、占道經營、隨意撐桿搭棚和游商游販等。
（2）治理廣告亂貼。全面拆除破損、廢舊廣告，全面取締各類橫幅標語；在背街小巷合理規(guī)劃設置廣告張貼欄，及時查處亂張亂貼行為，及時清理“牛皮癬”。
（3）治理車輛亂停亂放，做好車輛停放管理。
（4）治理亂傾亂倒?？茖W規(guī)劃垃圾箱停放點，并加大對居民的教育，嚴厲查處亂傾亂倒行為。
3、治污
配合住建局、環(huán)保局和水務局規(guī)范污水管網設置，保障正常使用；加大對區(qū)域內無化糞池、損壞損毀的化糞池和無集污排污管道的全面清理力度。
（四）沿線河道的治理
1、鎮(zhèn)域內所有沿河村、居委務必保證河道兩側不得出現(xiàn)白色污染、草垛及其他堆積物；配合水務局按照“河面無漂浮物（雜草）、河中無障礙、河岸無垃圾”的要求做好保潔工作。
2、河道沿岸嚴禁從事養(yǎng)殖及工業(yè)生產活動，嚴禁向河道內傾倒生活垃圾、建筑廢渣、禁止向河道內排放污水。
3、水資源的開發(fā)和利用應符合生態(tài)環(huán)境保護和水資源開發(fā)利用規(guī)劃，保障合理的流量和水庫以及地下水的合理水位，維護生態(tài)平衡。
（五）完成棚戶區(qū)改造
為改善居民生活環(huán)境，促進縣城區(qū)長遠發(fā)展，配合縣住建局完成城北片區(qū)600戶棚戶區(qū)改造。
1、按照縣委、政府的部署，于2013年5月啟動棚戶區(qū)改造拆遷工作，成立重點項目拆遷辦公室，并抽調我鎮(zhèn)精干力量，組織專班，全力開展拆遷工作，保證在規(guī)定時間內完成拆遷任務。
2、嚴格按照時間節(jié)點對棚戶區(qū)改造項目前期房屋、土地等相關鎖定工作進行收尾。
3、全面配合城北片區(qū)改造工作小組按照城北棚戶區(qū)改造實施方案，做好人員抽調，后勤保障等相關工作。
五、實施步驟
（一）動員部署階段（2015年5月15日至2015年5月30日）。各村、社區(qū)要分別制定切合實際的活動計劃，分級召開動員大會，對各項整治任務進行詳細分解和全方位安排部署，層層落實責任；采取張貼標語、懸掛橫幅等多種形式，廣泛開展宣傳教育，充分調動廣大干部群眾參與行動的積極性，為生態(tài)環(huán)境治理營造濃厚的輿論氛圍。
（二）集中整治階段（2015年6月2日至2015年8月25日）。按照“政府主導、部門聯(lián)動、全民參與”的原則，堅持長短結合、標本兼治、先急后緩地逐步推進。各村、社區(qū)要加強對此項工作的具體領導，集中主要精力和人力，認真進行生態(tài)環(huán)境的全面整治，確保按時按質按量完成。同時，鎮(zhèn)政府將組織人員對各村、社區(qū)工作的進展情況進行定期檢查、督導，及時通報工作進展情況。
（三）檢查驗收階段（2015年9月1日至2015年9月31日）。各村、社區(qū)要按照實施方案開展自查自評，鎮(zhèn)政府對生態(tài)環(huán)境治理工作統(tǒng)一組織檢查，重點考核活動開展成效和長效機制建設情況，對于驗收不合格的單位和個人責令限期整改。各村、社區(qū)、駐地各單位要按照任務采取倒計時措施，做到處處有人管，天天有進展。
（四）鞏固提高階段（2015年10月1日至2015年11月30日）。將檢查的結果予以通報，作為各村、社區(qū)2015年度目標考核的重要依據?？偨Y經驗，摸索切合我鎮(zhèn)實際的方法，進一步加強環(huán)?；A設施建設，引導黨員干部和廣大農民群眾更加積極主動的投入到生態(tài)環(huán)境整治工作中，推動活動不斷取得新成效。
六、保障措施
1、建立領導責任機制。各村、社區(qū)要站在踐行縣委“生態(tài)強縣”的高度，切實增強做好生態(tài)環(huán)境治理工作的責任感。鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理工作領導小組和辦公室工作人員，切實加強對生態(tài)環(huán)境治理工作的領導、協(xié)調和督促檢查。各村、社區(qū)及有關責任單位要建立完善“主要責任人負總責”工作機制。各村、居委和有關單位做到專人專管、權責到位，要制定有力措施，安排一定財力，用于各項整治項目的投入，高標準完成各項整治任務。
2、全面發(fā)動，廣泛宣傳。開展生態(tài)環(huán)境治理工作是我鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的必然要求，是惠及廣大人民群眾的實事工程，必須從根本上提高廣大人民群眾的認識，發(fā)動廣大群眾積極參與，使全鎮(zhèn)上下形成齊心協(xié)力、齊抓共管的良好氛圍。要充分運用各種輿論工具，加強教育，廣泛宣傳，使之家喻戶曉，成為全鎮(zhèn)干部、群眾的自覺行為。廣大黨員要按照保持黨員先進性的要求，積極投身到生態(tài)環(huán)境治理工作中來。要把開展生態(tài)環(huán)境治理工作與提高群眾的文明素養(yǎng)結合起來，結合文明村鎮(zhèn)及衛(wèi)生村鎮(zhèn)的創(chuàng)建，倡導文明新風，共建美好家園，自覺遵守社會公德，克服不文明的行為習慣和生活習俗。通過廣泛宣傳發(fā)動，努力營造全鎮(zhèn)干部群眾團結一致，人人參與生態(tài)環(huán)境治理的良好社會氛圍。
關鍵詞：漁洞水庫；徑流區(qū)；生態(tài)環(huán)境；治理措施
1 漁洞水庫概況
昭通漁洞水庫位于金沙江下段橫江支流灑漁河上游樂居河上。距昭通市23km，是一座以農業(yè)灌溉為主，兼有發(fā)電、防洪、工礦和城市生活供水及向下游補水等綜合利用的國家大(二)型水利工程。漁洞水庫壩高87m，徑流區(qū)總面積709km2，總庫容3.64億m3，正常蓄水位水面面積12.6km3。
昭通漁洞水庫是昭通市昭陽區(qū)、魯?shù)榭h唯一穩(wěn)定和可靠的城市生產生活供水水源，以及昭魯壩區(qū)農業(yè)灌溉的重要水源，功能覆蓋昭魯壩區(qū)3個辦事處、17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約90萬人。水庫建成至今，在防汛、供水、發(fā)電、改善生態(tài)等功能上發(fā)揮了巨大作用，特別是在2003、2005年和2010年，昭通遭遇的特大干旱中，水庫在保證城市供水、保障農業(yè)灌溉上作用巨大、效益顯著，為昭陽區(qū)中心城市的發(fā)展承擔了重要的基礎保障作用。
2魯?shù)榭h漁洞水庫徑流區(qū)基本情況
2.1自然地理概況
2.1.1地理位置。魯?shù)榭h漁洞水庫徑流區(qū)位于魯?shù)榭h中部，主河龍樹河源于水磨鎮(zhèn)滴水村大海子村民小組，自南往北經水磨、龍樹、新街3個鄉(xiāng)，從新街鄉(xiāng)叉河流入昭陽區(qū)境內，徑流區(qū)界于東經103°18′～103°30′，北緯27°11′～27°31′之間，東與昭陽區(qū)蘇家院鄉(xiāng)順山村接壤，西與昭陽區(qū)大山包鄉(xiāng)老林村相連，北接永善縣碼口鄉(xiāng)車則村，南與本縣水磨鎮(zhèn)蒿屏村，樂紅鄉(xiāng)官寨村相連，總面積371.37km2。
2.1.2地形地貌。徑流區(qū)地貌東西高，中間低平。東面是阿魯伯梁子，西面是五蓮峰山脈，中間是龍樹壩子，地勢從平地向四周波狀起伏過渡，四周有陡坡或崖壁與底丘相分開，西部和北部低丘多，龍樹河從壩子中間流過。徑流區(qū)最高海拔水磨鎮(zhèn)滴水村大海子村民小組架馬石3111.4m，最低海拔新街鎮(zhèn)坪地營村叉河2067m，海拔高差1044.4m。
2.1.3河流水系。龍樹河源于水磨鎮(zhèn)滴水村大海子村民小組，由南向北流經水磨鎮(zhèn)滴水、黃泥寨、鐵廠、新棚、水磨村，龍樹鎮(zhèn)龍樹、新樂、照壁、塘房村，新街鎮(zhèn)酒房、新街、閃橋、坪地營村共3鎮(zhèn)13個村，從新街鄉(xiāng)坪地營岔河出境進入昭陽區(qū)地界，全長42.8km，流域面積371.37km3，年平均流量6.13 m3/s，河床寬15～30m。自南往北有鐵廠村小河，新棚村納黑租河、獨山河，水磨村白水洞河、黑魯河，照壁村木瓜沖河、石龍河，塘房村塘房河，新街村畢家溝河，閃橋村斷箐溝河，坪地營村鐵匠溝河11條主要支流匯入龍樹河。
2.1.4氣候條件。徑流區(qū)屬低緯高原季風氣候區(qū)，雨量充沛，氣候濕潤溫和，熱量強度差，積溫不足，年均溫10～10.9℃，≥10℃年積溫2860℃，無霜期198天，年降雨量1047mm。
2.1.5土壤。境內土壤主要由玄武巖、石灰?guī)r、頁巖發(fā)育而成的黃壤、黃棕壤、棕壤、紫色土、水稻土等。
2.1.6森林植被。主要喬木樹種有華山松、云南松、杉木、滇楊、旱冬瓜、毛白楊、高山櫟、大葉石櫟、木姜子等；灌木樹種有野八角、大白花杜鵑、碎米花杜鵑、野山茶、峨眉薔薇、救軍糧、胡禿子等；草本植物有蕨類、翻白葉、火絨草、過山龍、透骨草、禾本科茅草類等。
2.1.7水土流失情況。由于降雨量多而集中，地形陡斜，坡陡而長，土壤質地疏松，抗蝕力弱；人口密度大，墾殖率高，森林覆蓋率低。因此，水土流失嚴重，流失面廣、量大，使坡地表土，土壤瘠薄，肥力下降。
表1魯?shù)榭h漁洞水庫徑流區(qū)水土流失現(xiàn)狀統(tǒng)計表(單位：hm2)
2.2土地利用現(xiàn)狀及森林資源狀況
徑流區(qū)國土面積37137 hm2，林業(yè)用地13683 hm2占36.8%，農業(yè)用地21009 hm2，占56.6%，其它用地2445 hm2占6.6%。
表2魯?shù)榭h漁洞水庫徑流區(qū)土地林業(yè)現(xiàn)狀表(單位：hm2)
2.3社會經濟狀況
徑流區(qū)人口密度較大達231人/km2，經濟貧困，人均純收入僅2140元，未達國家脫貧標準2300元。
表3 魯?shù)榭h漁洞水庫徑流區(qū)社會經濟情況統(tǒng)計表
3魯?shù)榭h漁洞水庫徑流區(qū)生態(tài)環(huán)境評價
3.1 人口密度大、貧困程度深、生態(tài)意識薄弱
徑流區(qū)總人口85643人，人口密度達231人/ km2，地下無礦產資源，地上無工業(yè)企業(yè)，全靠農業(yè)生產生活，氣候冷涼，農業(yè)產業(yè)發(fā)展滯后，群眾生活困難，在國家規(guī)定的貧困線以下。人民受教育程度較低，文化水平總體低下，生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱，甚至缺失。
3.2 陡坡墾植面大、水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱
徑流區(qū)耕地面積21008km2占國土面積的56.6%，森林覆蓋率僅31%，有林地覆蓋率僅28.7%，水土流失面積達10320 km2，占總面積的27.8%，其中水土流失級在強度級以上的面積是8301km2，占總面積的22.35%。根據水文觀測資料顯示，每年有108萬t泥沙淤積在水庫內，相當于1年就報廢了一座小(二)型水庫，損失資金近千萬元。
3.3 森林資源少，森林覆蓋率低且森林分布零星森林生態(tài)效益不高
徑流區(qū)有林地僅有10647 hm2占28.7%。森林資源較少且分布不均，總的看來徑流區(qū)森林主要分布在東部阿魯伯梁子，其它分布較少；森林分布零星呈小塊狀，連續(xù)千畝以上的較少。
3.4樹種單一、林分質量低生態(tài)效能低下
林分以云南松、華山松針葉純林為主，沒有針闊混交林；以人工華山松純林居多，天然次生云南松純林次之；林地立地條件較差，林分生長緩慢。
3.5侵蝕溝、河堤未得到治理泥沙直接沖入水庫
徑流區(qū)主河龍樹河、大小支流及侵蝕溝沒有得到綜合治理，河堤溝坡冬季冰凌剝蝕，雨季洪水沖刷塌方，泥沙淤塞河道或直接沖入水庫。
4徑流區(qū)生態(tài)環(huán)境治理措施建議
4.1加大徑流區(qū)扶貧力度，改善群眾生活質量，提高徑流區(qū)群眾生態(tài)文明水平
抓住國家實施烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)的機遇，實施美麗鄉(xiāng)村建設、新農村建設，大力發(fā)展綠色、生態(tài)、環(huán)保的農業(yè)產業(yè)、旅游業(yè)等發(fā)展經濟，改善群眾生活質量，實施電網改造、改廁改圈、建設沼氣池、推廣太陽能等民生工程改善群眾生活衛(wèi)生條件，提高群眾生態(tài)文明水平。
4.2實施退耕還林、陡坡地生態(tài)治理等項目增加森林面積提高森林覆蓋率（下轉第168頁）
（上接第166頁）通過實施退耕還林、天然林資源保護等工程，營造人工混交林7500 hm2，提高森林覆蓋率20%，使徑流區(qū)森林覆蓋率達51%，有林地覆蓋率達48.7%。人工造林工程合理布局盡可能把現(xiàn)有零星的森林連接起來，形成萬畝以上，甚至幾萬畝以上的連片森林，使森林發(fā)揮更大的生態(tài)效益。
4.3實施森林撫育、低效林改造，提高林分質量
實施生態(tài)疏伐、衛(wèi)生伐、修枝等撫育方式進行森林撫育，以撫育、抽針補闊、栽針保闊、灌木改造喬木、封山育林等措施實施低效林改造，大幅度提高林分的質量，提高森林防護效能。
4.5對侵蝕溝及河道進行綜合治理
對侵蝕溝和河道治理，要以生物治理和工程治理相結合的綜合治理原則進行。對侵蝕溝的溝坡種植刺槐、峨眉薔薇等小喬木和灌木，溝內種植滇楊等適生樹種，適宜的地段打簡易攔砂壩；對河道支流的溝坡種植樹木阻止溝坡塌方，適宜的地段修筑攔砂壩攔截泥沙；對河道修筑河堤，種植垂柳等護堤林。
在傳統(tǒng)經濟學中，只有廠商和消費者才是追求利益最大化的“經濟人”，政府則是超乎眾人之上，以追求公眾利益為目標，贏得公眾對他的信任和支持。但公共選擇理論認為，政府和廠商、消費者一樣，也是理性和私利的“經濟人”，他們也有自己的動機、愿望和偏好，同樣關心自己在政治活動中的成本和收益，也追求交易過程中的利益最大化。例如，我國環(huán)境保護基礎設施建設一向由政府部門進行組織建設，在決策過程中，由于缺乏市場調節(jié)、公眾參與，出現(xiàn)類似于面子工程、形象工程重復建設浪費資源的現(xiàn)象。
伴隨著我國城市化和工業(yè)化的進程，城市環(huán)境污染的問題日益突出，如空氣污染、水缺乏與水污染、工業(yè)危險廢物和固體垃圾的增多、“城市熱島效應”、交通擁擠等，這些問題的存在嚴重威脅了廣大市民的身心健康，也削弱了城市可持續(xù)發(fā)展能力，甚至為國家安全埋下隱患。要保護、治理生態(tài)環(huán)境，政府部門在其中起著至關重要的作用，但是傳統(tǒng)經濟學中政府的形象已經大大改變，在市場經濟要求利益最大化觀念的驅使下，政府官員也轉變成了實實在在的“經濟人”，在保護和治理城市生態(tài)環(huán)境的過程中，政府、企業(yè)、公眾和環(huán)保組織等要共同努力，通力合作，才能實現(xiàn)在整個環(huán)境保護過程中成本最低、利益最大。但是，不同的社會團體有不同的利益偏好。例如，政府偏好社會發(fā)展的總體績效、企業(yè)偏好利潤、公眾偏好個人利益（健康）、環(huán)保組織等則偏好社會的環(huán)境效益。下面從政府與企業(yè)、公眾和其他組織（環(huán)保組織等）之間的不同利益追求分析如何進行城市生態(tài)環(huán)境的治理。
一、政府與企業(yè)
工業(yè)污染嚴重危及社會公眾的生活、生產、生態(tài)環(huán)境安全，嚴重制約經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，危及人類與自然的和諧關系。工業(yè)企業(yè)作為污染物排放“大戶”，自然是城市生態(tài)治理的主要對象，但是作為發(fā)展中國家，經濟尚不發(fā)達，加上企業(yè)的主要目標就是追求利潤最大化，這是工業(yè)污染的內在原因；另外，政府追求短期經濟增長，追求政績，往往也忽視企業(yè)給環(huán)境帶來的負面影響，甚至是視而不見、偏袒愛護，這是工業(yè)污染的外在壓力；再加上政府官員任期的功利主義行為、追求局部短期效益、利益受損者的漠視和弱勢地位、沒有強烈的維權意識，這些都是當前工業(yè)污染難以治理的原因。
政府作為追求自身利益最大的“經濟人”，在制定相關環(huán)境保護措施和建設環(huán)保設施的時候，考慮的是成本和收益。同樣，企業(yè)作為環(huán)境保護的參與方之一，在生產過程中要遵守政府制定的一系列環(huán)保政策，在使用環(huán)保設施的過程中要交納相關的使用費，企業(yè)在整個過程中考慮的同樣是利益最大化。
目前，限制工業(yè)污染的主要經濟措施手段有擴大稅收政策和補貼政策。擴大稅收政策主要是針對污染企業(yè)，擴大消費稅范圍，使污染企業(yè)為污染行為“付費”，推行多污染多交稅的政策。補貼政策是針對關系到國計民生或政府財政收入的企業(yè)，關閉或停產是不可能的，政府針對污染進行專項補貼，建設預防污染的工程技術設施。
二、政府與市民
市民作為社會的弱勢群體既是環(huán)境污染的直接受害者，也是環(huán)境保護的直接受益者；政府作為人民的公仆、城市生態(tài)環(huán)境保護和治理的主要主導者和執(zhí)行者，政府部門往往為了追求政績，忽略甚至侵害市民的權利。
在城市生態(tài)環(huán)境保護過程中，涉及一系列公共物品的建設，比如垃圾處理和城市綠化的建設、維護和經營等。目前，存在政府重復投資建設公共物品或者投資不當?shù)膯栴}，某些公共物品投資數(shù)額較大，主要由政府部門牽頭，經營過程中出現(xiàn)廠長壟斷，缺乏競爭對手，出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。要改變這種現(xiàn)狀，就應引進競爭機制，采取由公眾選擇、民主選舉、政府提供（政府引導）的方法。
環(huán)境保護公共物品的投入使用，市民直接受益，由于公共物品具有非競爭性和非排他性，特別是某些完全免費向市民提供的公共物品，公眾都有免費使用權，在使用的過程中公眾缺乏保護意識，往往在投入使用不久就出現(xiàn)損壞現(xiàn)象。比如，重慶菜園壩長江大橋在通車后的第二天就出現(xiàn)亂貼、亂畫現(xiàn)象，影響大橋的美觀，同時也說明重慶市民的環(huán)境保護意識比較低。因此，在生態(tài)環(huán)境保護的過程中，政府要有效提供物質性公共物品，同時也要切實保證服務性公共物品（規(guī)章、制度）的有效執(zhí)行。市民的行動是一個城市文明的象征，所以市民要樹立城市主人翁的意識，主動積極保護居住環(huán)境，自覺宣傳推廣環(huán)保知識。
三、政府與環(huán)保組織
關鍵詞：城鎮(zhèn)化，生態(tài)環(huán)境治理，統(tǒng)籌兼顧，標本兼治
一、城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境治理存在的問題
經濟的發(fā)展很大程度上是以犧牲環(huán)境為代價的，先污染后治理幾乎成為所有經濟體發(fā)展的共有模式。農村在推進城鎮(zhèn)化的進程中所顯示的生態(tài)問題尤為嚴重。在這樣的形勢下，國家和政府也出臺了許多政策法規(guī)，在生態(tài)環(huán)境的治理方面也取得了一定的效果。然而，效果是有限的，城鎮(zhèn)的生態(tài)問題還是十分突出。
1、國家政策、立法主要針對大城市的治理，城鎮(zhèn)污染立法不足
在現(xiàn)行的環(huán)保法律法規(guī)中，有一大部分是針對大城市的環(huán)境污染的，處于城鎮(zhèn)化的新興城鎮(zhèn)是近幾年才興起的，其中所存在的生態(tài)問題也是這幾年才暴露出來，因而國家的立法并沒有能及時的跟上城鎮(zhèn)化推進的步伐。因此，在權責的承擔，污染的治理等方面權限并不清晰。這也使得城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境治理成為一個老大難的問題。
2、當?shù)卣畣畏矫孀⒅亟洕鲩L，忽視生態(tài)保護
當前城鎮(zhèn)化推進的一個主要的環(huán)節(jié)便是引進企業(yè)，以拉動當?shù)氐慕洕l(fā)展。各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)也確實給當?shù)氐慕洕腿嗣竦纳顜砭薮蟮淖兓虼水數(shù)卣罅σM外來企業(yè)，扶持本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以期盡快實現(xiàn)當?shù)亟洕尿v飛。但是這其中凸顯出來的生態(tài)問題也是非常嚴峻的。一方面，當?shù)卣M企業(yè)較為盲目，只要企業(yè)愿意過來投資就立刻簽字同意，召集村民變賣土地，致使耕地流失的同時引進許多與當生態(tài)不相適應的企業(yè)，給當?shù)厣鷳B(tài)帶來災難；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重要力量，因此，當?shù)卣诠芾磉@些企業(yè)時政策會相對放松，這就給了那些污染嚴重的企業(yè)一個逃避懲罰的良機。
3、企業(yè)自身環(huán)保意識淡薄，給生態(tài)帶來危機
一個不可忽視的事實在于，很多去鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資發(fā)展的企業(yè)都是被強制從城市遷出來的高污染企業(yè)，這些企業(yè)對生態(tài)的破壞是可想而知的。并且，由于城鎮(zhèn)的污染治理基本設施簡陋，相關環(huán)保政策又存在空白，致使很多企業(yè)排污放污的現(xiàn)象屢禁不止。
4、城鎮(zhèn)居民自身引發(fā)的生態(tài)危機
在城鎮(zhèn)化的推進過程中，農民變身為城鎮(zhèn)居民是一個很大的轉變。在傳統(tǒng)的農村經濟體中，對生態(tài)的破壞現(xiàn)象就已然存在：化肥的不合理使用、過度開墾等問題就已經十分顯著。當代很多城鎮(zhèn)其實是城鎮(zhèn)和農村的結合體，一方面，已經具有了城市的一般風貌，但另一方面，還保留著傳統(tǒng)農村的經濟發(fā)展和生活模式。因此，生態(tài)問題是相應增加而非減少了，除了上述所說的傳統(tǒng)農村存在的生態(tài)問題以外，城鎮(zhèn)化的居民還帶來了新的生態(tài)問題：生活垃圾的堆放。
新興城鎮(zhèn)的基礎設施是相對簡陋的，并沒有專門的垃圾處理廠，多數(shù)以填埋為主，這就給當?shù)氐牡叵滤屯寥涝斐闪司薮蟮奈：Α?/p>
二、城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境治理的策略
1、加強國家立法與執(zhí)法
在生態(tài)環(huán)境的治理方面，國家制定的法律法規(guī)是核心，只有制定了權責明確、治理有效的生態(tài)環(huán)境治理策略，才能為生態(tài)環(huán)境的治理和保護提供可靠的保障；另一方面，法律法規(guī)的實施又需要堅定有效的執(zhí)法來予以保障。因此，在立法方面，需要多制定城鎮(zhèn)生態(tài)保護的法律法規(guī)，國家政策需要相應地向新興的城鎮(zhèn)傾斜；在執(zhí)法上，要堅決依據法律法規(guī)嚴格執(zhí)法，對于破壞城鎮(zhèn)生態(tài)的行為進行及時的制止以及嚴厲的打擊。立法與執(zhí)法的有效結合，必定能使當代新興城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境得到有效的保護與治理。
2、當?shù)卣訌姳O(jiān)管，做好本職工作
當?shù)卣潜Ｗo當?shù)匦屡d城鎮(zhèn)的中堅力量，不管是在地方性政策的制定，環(huán)保監(jiān)管以及實行生態(tài)治理措施方面都需要政府的大力投入。因此，當?shù)卣慕巧惋@得尤為重要。一方面，在引進外來投資和扶持當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，要注意和當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境結合考慮，著力引進既能夠促進經濟發(fā)展，又能避免破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的企業(yè)；另一方面，要加強地方性法規(guī)的制定與執(zhí)行，對于環(huán)保型的企業(yè)大力扶持，對于高污染的企業(yè)加強監(jiān)管與整治；第三，要加強治污排污基礎設施的修建工作，幫助高污染企業(yè)做好整頓工作。
3、企業(yè)自身要加強自律，提高環(huán)保意識
一個企業(yè)的發(fā)展最終是要靠政府、環(huán)境、人民群眾等多方面的支持的，否則是無法取得長足發(fā)展的。因此，在生態(tài)環(huán)境治理方面，第一，企業(yè)要做好自己份內的事情，加強自律，不隨意排污放污污染環(huán)境，破壞自身發(fā)展和人民群眾居住的環(huán)境；其次，要積極配合當?shù)卣龊铆h(huán)保工作，加強完善自身的凈化體系、積極建設環(huán)保基礎設施；第三，在企業(yè)生產危害到城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境時，要及時勇于承擔責任，接受相應處罰和整改措施，承擔起企業(yè)的社會責任。
4、城鎮(zhèn)居民要提高生態(tài)環(huán)保意識，保護自己的家園環(huán)境
城鎮(zhèn)居民是一個城鎮(zhèn)最主要的組成人員，城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境治理與保護與其息息相關；同時，城鎮(zhèn)居民的行為對于生態(tài)環(huán)境的意義也十分重大。由于城鎮(zhèn)居民的人口基數(shù)大，且人口素質不高，傳統(tǒng)農村生活模式的那種隨用隨丟的生活習慣并沒有能隨著城鎮(zhèn)化的進程而有所改善，因此，幾乎每個小區(qū)的附近都是一座小型垃圾場，城鎮(zhèn)居民的生活垃圾污染對于生態(tài)環(huán)境的破壞也是十分嚴重的。
總結：提高居民的環(huán)保意識，使他們意識到自己的亂丟亂扔對自己的家園具有破壞性的影響，從而使其在丟棄生活垃圾時注意集中堆放、分類堆放，對于城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義。
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-01-18.
1、定義
整體性治理就是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。波利特在其發(fā)表的《聯(lián)合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調的思想與行動來實現(xiàn)預期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內部各層級機構、部門的整體性運行為出發(fā)點，強調預防、公民需求和結果導向，充分重視信息技術在治理當中的重大作用，通過在政策、規(guī)章、服務和監(jiān)督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務的新興治理理論。
2、問題指向
碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。?？怂拐J為，以往根據功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現(xiàn)高度分化的狀態(tài)，以至于難以有效地解決越來越復雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協(xié)調所導致的結果”“;碎片化是一個復雜的問題，它有無數(shù)種問題的來源，必須在完善設計的整體性治理當中才能準確的知道它的由來”.韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業(yè)的機關間，缺乏溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關個別或整體政策目標執(zhí)行時的失敗”.棘手性是整體性治理的一個挑戰(zhàn)方向。?？怂怪赋觥叭嗣裼性S多聯(lián)合性的難題(Joined-up problems)……，這些難題并不是按照專業(yè)、功能或機構的邊界發(fā)生的”,“解決跨部門邊界(Boundries)的復雜難題，需要新的途徑”,“棘手性是指許多民生問題跨越了數(shù)個部門的邊界，導致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”.按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯(lián)合性質的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。
3、核心概念
(1)目標與手段相互增強。?？怂拐J為單純的跨界合作并不能構成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態(tài)是否為整體性政府需要從目標和手段兩個維度之間的相互關系程度來判斷。他以組織機構的政策目標和手段是否相互增益將政府的治理形態(tài)分為漸進式政府、領主式政府、整體性政府、碎片化政府和協(xié)同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標與手段相互增強的效果。
(2)協(xié)調整合。?？怂箤⒄w性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構架與形態(tài)，一個是政府運作。在政府的組織構架與形態(tài)上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合;治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合;公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規(guī)章、服務和監(jiān)督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內容、政策評估以及政策過程的整合;規(guī)章整合是指有關個人的規(guī)章制度與公共部門的規(guī)章制度、私人部門的規(guī)章制度中的內容的整合;服務整合是指將政府所提供的公共服務、公共產品、供給方式以及產生的影響進行整合;監(jiān)督整合則是對政策整合、規(guī)章整合、服務整合三方面的科學評估。
(3)信任與責任。?？怂拐J為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關鍵性整合，沒有信任的相互合作和協(xié)調是不可能成為現(xiàn)實的，即使成為現(xiàn)實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關系對于構建整體性治理戰(zhàn)略非常關鍵。同時，希克斯認為責任感是整體性治理當中最重要的，這里的責任感包括了誠實、效率以及有效性(或項目責任)三個方面的內容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應當遵守規(guī)矩;效率主要涉及在提供公共服務時，政策輸入和輸出之間的關系;有效性(或項目責任)指的是行政人員應對其行政行為負責。
(4)信息技術。信息技術是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發(fā)展為整體性治理的實現(xiàn)奠定了基礎。鄧利維認為，數(shù)字時代的治理核心在于強調服務的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。因此，整體性治理理論把信息技術和網絡技術作為治理的手段，整合不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源，簡化基礎性的網絡程度和步驟，從整體性目的出發(fā)，力求建立一個統(tǒng)一、標準的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現(xiàn)輕松快捷、資源共享的在線治理模式。
二、我國城市生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀
1、整體性治理視角下我國城市生態(tài)環(huán)境治理存在的問題(1)存在政府部門之間合作不足的現(xiàn)象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導致的。部門間條塊分割導致的合作不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導致資源浪費;二是行政行為上的互相推諉，導致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現(xiàn)在各部門分別對自己所轄范圍內的行政事務負責，這樣就容易出現(xiàn)因為相互之間的信息溝通不足導致政出多門的情況;同時，不同的部門彼此之間可能目標沖突、數(shù)據不一致、標準不一，多重管理和執(zhí)法最終導致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管;遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”,遇到難管的事則是“事不關己，高高掛起”、“多一事不如少一事”,最終導致行政效率低、信任度缺失。
(2)存在公眾及其他治理主體參與不足的現(xiàn)象。城市生態(tài)環(huán)境治理的主體包括政府、公民、企業(yè)、環(huán)境 NGO 等，但是由于各種體制內和體制外因素的影響，公民、企業(yè)、環(huán)境 NGO 等民間治理主體在我國城市生態(tài)環(huán)境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環(huán)境標志認證的企業(yè)數(shù)量相對于我國龐大的企業(yè)基數(shù)來說偏少，參與渠道受限、專業(yè)人員不足、活動經費有限等才是我國環(huán)保 NGO 在城市生態(tài)環(huán)境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性。
(3)存在信息閉塞的現(xiàn)象。我國在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上，信息不暢主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基礎設施建設嚴重滯后導致的信息閉塞;二是電子政府服務系統(tǒng)建立不夠完善導致的信息閉塞。“環(huán)境中污染物成分的多樣性和復雜性對檢測設備的技術要求愈來愈高，而多數(shù)環(huán)保部門現(xiàn)有的監(jiān)理儀器裝備嚴重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少?；鶎迎h(huán)保部門情況更糟，以至于不能及時出數(shù)據;有些需要監(jiān)測的項目，無能力監(jiān)測，只好放棄”.網絡技術的運用在城市生態(tài)環(huán)境治理上面也顯得非常欠缺，2013 年環(huán)境統(tǒng)計年報數(shù)據顯示，我國環(huán)保系統(tǒng)機構總數(shù)達 14257個，其中國家級機構 45 個，省級 400 個，地市級 2252 個，縣級環(huán)保機構 8866 個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構 2694 個，但是這些機構多數(shù)都沒有自己獨立的網站，有獨立網站的也很少更新。
2、整體性治理視角下我國城市生態(tài)環(huán)境治理問題產生的原因
(1)制度建設滯后。在我國城市生態(tài)環(huán)境治理中，制度建設的落后可以簡單概括為法律法規(guī)制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環(huán)境治理上的研究起步較晚，法律法規(guī)還不夠健全和完善，法律數(shù)量和所涉及的范圍相較于我國城市生態(tài)環(huán)境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導致一些環(huán)保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對于跨地域性的生態(tài)問題規(guī)定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責和義務，導致在執(zhí)法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環(huán)保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的重要因素。
(2)社會環(huán)保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態(tài)環(huán)境治理不僅僅是政府的責任與義務，企業(yè)、公眾、非營利組織更是踐行環(huán)保政策、環(huán)保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業(yè)還是非營利組織環(huán)保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環(huán)保，但是落到實處的行動還是非常有限;企業(yè)追求利益，不惜以破壞環(huán)境為代價;環(huán)保 NGO 很多掛靠在行政機構之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數(shù)心有余而力不足。
(3)政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學派將政府和政府工作人員的行為納入了“經濟人”的假設，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標準是 GDP,即使還有民生改善、社會進步、生態(tài)效益等考核指標，但 GDP 在其中還是占據著主要位置，這就容易導致地方政府、官員為了促進本轄區(qū)的經濟增長，不惜以破壞環(huán)境和自然資源為代價，降低環(huán)境準入的標準，把一些高污染、高能耗的企業(yè)引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環(huán)境部門執(zhí)法。
(4)技術支撐不足。城市生態(tài)環(huán)境治理是一個從頂層設計到具體執(zhí)行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統(tǒng)，掌握信息、處理信息對這個系統(tǒng)的正常運轉有著很大的作用。首先，環(huán)境信息的獲取需要更為先進的監(jiān)測裝備和更多的專業(yè)知識，但是我國目前在監(jiān)測裝備上的先進程度與西方發(fā)達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監(jiān)測系統(tǒng)。其次，有很多的政府網站缺乏有關城市生態(tài)環(huán)境治理的通報，即使是專門的環(huán)保部門網站數(shù)據也沒有及時更新，網絡技術的運用沒有得到充分發(fā)揮。
三、我國城市生態(tài)環(huán)境的整體性治理策略
1、構建我國城市生態(tài)環(huán)境治理中政府組織與形態(tài)的整合策略
(1)加強治理功能的整合。整體性治理所強調的治理功能的整合主要是指“機關內功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關間的整合，如健保與社福功能之整合”.我國城市生態(tài)環(huán)境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態(tài)環(huán)境治理的目標，大力宣傳“生態(tài)城市”的理念，嚴格執(zhí)行綠色 GDP 制度，將城市生態(tài)環(huán)境的治理轉變?yōu)槊恳粋€部門、每一位公務人員的切身責任。其次，構建區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態(tài)環(huán)境治理的大部門治理方式(即大部制)還不具備成熟的條件，因此構建我國“區(qū)域環(huán)境綜合管理體系”,將區(qū)域內各相關政府部門和機構協(xié)調整合起來，就有可能成為我國城市生態(tài)環(huán)境治理的突破口。最后，建立協(xié)調議事機構，由于涉及城市生態(tài)環(huán)境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設立一個較高級別的協(xié)調議事機構對于推動全國城市的生態(tài)環(huán)境治理工作具有十分重要的意義。
(2)加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態(tài)環(huán)境治理中的治理層級，創(chuàng)建扁平化的行政組織結構模式，扁平化的組織機構有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯(lián)系、縮短決策層與執(zhí)行層之間的距離，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區(qū)共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現(xiàn)?！安渴『献鳌笔墙陙聿粩嘁娭T報道的跨越層級鴻溝、實現(xiàn)互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協(xié)商轉變的很好體現(xiàn)。因此，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現(xiàn)治理層級的整合。發(fā)展“市縣共治”“、市區(qū)共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調動縣一級和社區(qū)等相關部門治理環(huán)境問題的積極性，市級政府運用政策引導、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經濟杠桿與分級統(tǒng)籌、合作參與的形式，推動縣級和社區(qū)積極參與城市生態(tài)環(huán)境的治理和建設。“友好城市”是促進國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經貿、教育等方面，若將其擴展到城市生態(tài)環(huán)境治理領域，將是拓寬我國城市生態(tài)環(huán)境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內城市生態(tài)環(huán)境治理層級的重要方式。
(3)加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態(tài)環(huán)境的復雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態(tài)環(huán)境時政府相關部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國 E.S 薩瓦斯提出的 BOT 與 TOT 模式、大力推廣清潔發(fā)展機制(CDM)等與私營產業(yè)合作的整合策略出發(fā)，大力培育環(huán)保 NGO,拓寬其參與治理城市生態(tài)環(huán)境的渠道，走出一條“政產學研聯(lián)盟”一體化的城市生態(tài)環(huán)境治理道路。
2、構建我國城市生態(tài)環(huán)境治理中政府運作層面的整合策略
(1)加強政策的整合。政策的整合是希克斯關于整體性治理理論的關鍵活動之一，為了實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理政策上的整合目標，我們要保持有關環(huán)保政策的連續(xù)性和一貫性，以高效的管理和執(zhí)行，提供給國民更好服務質量的治理，從而達到預防和治療的效果。在我國的具體實踐當中，我們要在環(huán)境管理政策、環(huán)境經濟政策、環(huán)境技術政策和環(huán)境保護產業(yè)政策四個方面下工夫，以生態(tài)城市建設為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關系、經濟發(fā)展好與快的關系、人與自然和諧發(fā)展的關系等。
(2)加強服務的整合。整體性治理理論中服務的整合，指的是對公共服務、公共產品的內容、供給方式以及其產生影響的整合，在城市生態(tài)環(huán)境治理的過程中，要充分發(fā)揮政府提供和社會提供公共服務相結合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產品和服務中來，形成以政府為主導、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態(tài)環(huán)境治理的公共服務和產品提供模式，提高公共產品和服務的質量。
(3)加強監(jiān)督的整合。首先，構建完善的績效考核機制。在政府方面，以經濟發(fā)展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態(tài)環(huán)境治理作為考核指標，建立起一個“政績指標”和“綠色指標”相統(tǒng)一的績效考核體系;在市場方面，提高行業(yè)進入門檻，加大環(huán)境污染的懲罰力度，以企業(yè)污染物排放量和是否破壞城市生態(tài)環(huán)境作為考核標準，決定是否強行關閉該企業(yè);在公民個人方面，可以建立環(huán)保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環(huán)保政策。其次，完善環(huán)境監(jiān)督體制。加大環(huán)境信息公開的力度，通過立法構建公眾參與環(huán)境監(jiān)督的方式，構建多元主體的環(huán)境治理監(jiān)督體制。
(4)加強規(guī)章的整合。規(guī)章可以分為國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，國務院組成部門以部長令形式的是國務院部門規(guī)章，地方政府以政令形式的是地方政府規(guī)章。要將以上類似的規(guī)章制度形成一股治理城市生態(tài)環(huán)境的合力，就必須要對其進行整合，構建一個整體性的規(guī)章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關職責，以免出現(xiàn)規(guī)章重復、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。其次，在地方層面必須嚴格按照中央的要求制定本地方相應的規(guī)章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標，規(guī)避地方政府自利性的特質。再次，建立和健全監(jiān)督機制，進一步強化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護督查機構，增強其協(xié)調處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。
3、構建一體化的我國城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)
(1)改造和整合我國城市生態(tài)環(huán)境治理的信息資源系統(tǒng)。制定《城市生態(tài)環(huán)境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網站上設立當?shù)爻鞘猩鷳B(tài)環(huán)境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關城市生態(tài)環(huán)境建設和治理的政策、制度、節(jié)能、排污等實時情報。
(2)建立城市生態(tài)環(huán)境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關法律制度，及時公開相關企業(yè)的能耗與排污情況、污染布局以及環(huán)境評價的相關信息，促進信息共享，形成環(huán)境治理的數(shù)據信息網絡。
(3)通過信息流與服務再造，力爭向“一站式”城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)靠攏，實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化。采取網上辦公服務的方式，將事前審批、環(huán)境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯(lián)合起來，轉變傳統(tǒng)串聯(lián)審批的方式為并聯(lián)審批，實行一次性告知服務，實現(xiàn)“一站式”的服務目標。為了實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化，可以在環(huán)境治理數(shù)據信息網絡的基礎上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態(tài)環(huán)境治理信息，實現(xiàn)與各級城市生態(tài)環(huán)境管理部門及環(huán)?？蒲胁块T的局域網相連，通過網絡將國家級、省部級和地市級的環(huán)境治理信息系統(tǒng)相連，促進不同區(qū)域間的信息交流，實現(xiàn)數(shù)據資源共享，及時了解全國城市生態(tài)環(huán)境治理的具體情況，為科學決策提供準確、及時的信息。
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1技術與成效
1.1創(chuàng)新種植模式促進農業(yè)增效
云和縣屬浙南山區(qū)，山多地小，造成本區(qū)域具有明顯的垂直性氣候差異，山區(qū)氣候特征明顯，形成了光、熱、水、氣不同的生態(tài)環(huán)境特點，為創(chuàng)新種植模式提供了生態(tài)環(huán)境條件。按照創(chuàng)新模式、產業(yè)循環(huán)發(fā)展的要求，推廣輪作、間作、套作等農作技術和農牧結合、糧經結合等農作模式，研究示范推廣了稻-魚﹙鴨﹚、耳﹙菌﹚-稻、稻田養(yǎng)鴨、稻田養(yǎng)螺(甲魚)、稻藥輪作、果藥套種等多種農作制度，年均推廣耳-稻輪作面積150hm2，稻田養(yǎng)魚230hm2，取得顯著的經濟、社會、生態(tài)效益。其中耳-稻輪作栽培模式、浙貝-水稻模式分別獲麗水市十佳和十佳優(yōu)秀農作制度新模式。
1.2推廣測土配方施肥和農藥減量控害增效技術
根據減少農業(yè)投入品減輕農業(yè)污染的要求，實行農藥化肥減量增效和清潔化生產，積極推廣測土配方施肥和農藥減量控害增效技術，規(guī)范農業(yè)生產和使用農業(yè)投入品。云和縣年均實施測土配方施肥技術5340hm2，占全縣農作物播種面積7314hm2的73%。推廣農藥減量控害增效技術和水稻統(tǒng)防統(tǒng)治面積1600hm2，通過推廣應用生物、低毒、低殘留農藥，2013年化學農藥單位面積使用量較常規(guī)減少20%左右，病蟲危害損失率下降5%以下。據調查，水稻統(tǒng)防統(tǒng)治實施區(qū)全年平均用藥防治3次，667m2農藥用藥量(有效成分)為258g，常規(guī)區(qū)全年平均防治5次，農藥用藥量為319g;水稻統(tǒng)防區(qū)平均節(jié)約工資84.1元;統(tǒng)防統(tǒng)治區(qū)平均667m2水稻產量497kg，比常規(guī)區(qū)增產9%;水稻統(tǒng)防統(tǒng)治實施區(qū)比常規(guī)區(qū)667m2節(jié)本增效124.5元。
1.3提高農產品質量積極“三品一標”認證
按照質量安全、環(huán)境生態(tài)的要求，實行農產品安全、綠色生產。以提升品牌公信力為主題，圍繞強化質量安全監(jiān)管，加強“三品”(無公害農產品、綠色食品、有機農產品)企業(yè)生產管理、產品認證和證后監(jiān)管開展工作，實行“三品一標”(一標指農產品地理標志)認證。2013年，云和縣通過無公害生產基地認證(整體認證)1160hm2，通過“三品”認證的農產品5個，其中無公害農產品4個、有機食品1個。開展“三上墻、兩規(guī)范”，即安全責任制度、內檢員責任制度、質量安全承諾書要上墻，生產記錄、農資管理要規(guī)范。
1.4做好畜禽糞便處理促進畜禽清潔養(yǎng)殖
為進一步加強畜禽養(yǎng)殖污染整治，加快推進“五水共治”，不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，根據云和縣委《關于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境保護和綜合治理的實施意見》要求，編制了《云和縣生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，調整了云和縣畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，出臺《云和縣畜禽養(yǎng)殖污染整治工作方案》，按照畜禽養(yǎng)殖“減量化、規(guī)?；⑸鷳B(tài)化、無害化”的原則，對全縣范圍內的所有畜禽養(yǎng)殖場進行整治。通過建設沼氣池或格柵式厭氧沉淀池，利用農田、園地、林地等就地和異地消納畜禽排泄物等措施，使沼液和污水進入氧化塘，畜禽養(yǎng)殖場達到了雨污分流、干糞收集、固液分離等生產工藝標準。逐步實現(xiàn)養(yǎng)殖場排泄物達標排放。
1.5推進農村沼氣建設和沼液(渣)綜合利用
近年來，云和縣積極推廣農村沼氣建設，把農村沼氣項目與“千萬工程”、村莊整治工程、農村污水治理等緊密結合，實現(xiàn)了項目資金效益最大化，以“一池三改”(沼氣池建設與改造圈舍、改造廁所、改造廚房同步設計、同步施工)的模式推進農村沼氣建設。到2013年底，全縣共建沼氣2543戶，服務網點31個。年處理養(yǎng)殖污水15.3萬t，年產沼氣100萬m3，年提供沼渣沼液肥2.5萬t。通過引導和扶持養(yǎng)殖戶走向養(yǎng)殖-沼氣-種植為主要模式的生態(tài)農業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展道路，沼渣沼液綜合利用率達到80%以上，為保護農村生態(tài)環(huán)境，節(jié)能減排，清潔生產，增加農民收入發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。
1.6實施生態(tài)循環(huán)農業(yè)項目促進生態(tài)農業(yè)發(fā)展
為進一歩促進生態(tài)農業(yè)發(fā)展，推動農業(yè)生產規(guī)?；?、產業(yè)標準化和經濟生態(tài)化。農業(yè)部門積極爭取生態(tài)循環(huán)農業(yè)項目，2012－2013年向浙江省農業(yè)、財政廳爭取生態(tài)循環(huán)農業(yè)項目11項，爭取項目資金280萬元，2014年儲備生態(tài)循環(huán)項目5項。通過項目實施，提高了云和縣畜禽排泄物、作物秸稈、食用菌廢菌棒等農業(yè)廢棄物綜合利用率，規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場排泄物綜合利用0.7萬t，農作物秸稈綜合利用2.56萬t。
2工作措施
2.1加強組織領導
云和縣農業(yè)部門成立農業(yè)水環(huán)境污染治理領導小組，農業(yè)局領導任組長，各科室負責人為成員，加強對縣農業(yè)面源污染整治工作的領導。以農業(yè)生態(tài)能源辦公室為主，成立農業(yè)治水辦公室，農作站、質監(jiān)、畜牧等相關專業(yè)的技術骨干為成員，負責規(guī)劃、指導全縣農業(yè)治水各項工作。
2.2制定方案整治農業(yè)水污染
根據浙江省農業(yè)系統(tǒng)水環(huán)境治理工作視頻會議精神及云和縣水環(huán)境保護和綜合治理實施方案，結合云和農業(yè)發(fā)展實際，制定云和縣農業(yè)水環(huán)境治理實施方案，明確今后一段時期農業(yè)治水目標、任務及措施，有計劃地開展農業(yè)水環(huán)境治理。
2.3政策激勵積極推進農業(yè)水環(huán)境治理
2007年以來，云和縣出臺的云和縣糧食生產意見，明確對水稻開展統(tǒng)防統(tǒng)治給予600元·hm－2補貼，對全年統(tǒng)防統(tǒng)治33.3hm2以上的合作組織財政再給予150元·hm－2的獎勵，有力地推進了統(tǒng)防統(tǒng)治工作和農藥減量控害技術的應用。云和縣政府出臺了《云和縣農業(yè)產業(yè)水環(huán)境保護和綜合治理實施方案》《關于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境保護和綜合治理的實施意見》《云和縣畜禽養(yǎng)殖污染整治工作》等政策措施，有力地推進了水環(huán)境保護和治理，通過畜禽養(yǎng)殖污染整治，使畜禽養(yǎng)殖逐步達到水污分流、干糞收集、固液分離等工藝標準。
2.4加大宣傳力度，發(fā)揮基地的示范帶動作用
認真總結和宣傳發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)的好做法、經驗和好模式，以生態(tài)循環(huán)項目建設為契機，充分發(fā)揮生態(tài)循環(huán)示范項目輻射帶動作用，以點帶面推動生態(tài)循環(huán)農業(yè)的健康發(fā)展。
3問題與討論
從植被恢復、工程治理和廢物處置利用等方面分析龍巖市礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理所存在的問題，并提出相關的建議。
關鍵詞
礦山生態(tài)環(huán)境治理問題建議
1自然地理概況
龍巖市位于福建省西部，北緯24°23′～26°02′，東經115°51′～117°45′。東西長約192km，南北寬約182km，總面積19050km2，占全省陸地面積的15.7%。地勢東高西低，北高南低。龍巖市屬亞熱帶海洋性季風氣候，全年氣候溫和，無霜期長，雨量充沛，適宜亞熱帶作物和林木的生長。境內溪河眾多，為山區(qū)性河流，分別屬于汀江、九龍江北溪等，多為各水系源頭溪流。
2社會經濟概況
2012年全市實現(xiàn)地區(qū)生產總值1375億元，增長12%；財政總收入237.3億元、增長15%，地方財政收入101.5億元、增長20.4%；全社會固定資產投資1000.5億元，增長28.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23765元、增長12.7%，農民人均純收入9396元、增長14.1%。
3礦產資源開發(fā)利用現(xiàn)狀
龍巖市已開發(fā)利用無煙煤、地熱、金、銀、銅、鉬、鐵、錳、鉛、鋅、稀土、石墨、螢石、硅石、膨潤土、水泥用灰?guī)r、高嶺土和飾面石材等礦種40個，全市已建設29個大中型礦產資源開發(fā)基地。至2014年底全市持證礦山515個，按礦山建設規(guī)模分，大型礦山109個、中型礦山65個、小型礦山341個。礦業(yè)產值超億元的發(fā)利用礦種有煤22.49億元、金礦43.44億元、鐵礦8.71億元、石灰石4.76億元、高嶺土2.22億元、建筑用石1.10億元。年產礦石量8871.92萬t，礦業(yè)產值達87.31億元，占全省的62.2%，是福建省重要的礦產地。
4植被恢復存在的問題
礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案中所規(guī)定的植被恢復治理分區(qū)主要包括采區(qū)、工業(yè)廣場、排渣（矸）場、尾礦場、生活區(qū)和礦山道路等，在各項法律法規(guī)以及國土、林業(yè)、環(huán)保等各級相關部門的監(jiān)督管理下，大多數(shù)礦山對本礦山某些治理分區(qū)局部進行了一定植被恢復，主要措施是針對露天采場周邊、工業(yè)廣場、工業(yè)廣場邊坡、廢渣堆、矸石堆及暫時無利用價值的場地種植馬尾松、木荷、桉樹、類蘆、草皮等植被，礦山植被恢復工作取得了一定的成效。但還存在著一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：
（1）立面掛白植被綠化難度較大。據調查，龍巖市立面掛白現(xiàn)象普遍存在于露采建材及其它非金屬礦山和露采金屬礦山，僅個別礦山對終了邊坡立面掛白采取了綠化措施，一些簡單實用又廉價的土辦法如攀爬植物的上爬下掛（如爬山虎）措施沒有得到很好的利用。例如永定縣某建筑石料場立面掛白，采取的主要治理措施為安裝種植構筑槽植草，但由于水分供給不足，導致植被成活率極低。大多數(shù)礦山企業(yè)由于缺乏礦山植被恢復專業(yè)技術或專業(yè)技術人員的指導，不懂得采用何種方法進行恢復，針對立面掛白基本上都未采取任何治理措施。
（2）植被物種多樣性差，缺乏景觀效應。礦山種植的植被物種主要包括馬尾松、木荷、桉樹、類蘆、草皮等，但單個礦山種植植被物種單一，有的只種植馬尾松，有的只種植類蘆，有的只種植桉樹，適宜立地條件的外地樹種應用很少，綠化樹種不夠豐富，不符合物種多樣性的要求，同時也缺乏景觀效應。
（3）覆土種植力度不夠。龍巖市作為福建省重要的煤炭產地，煤炭開采過程中產生的煤矸石數(shù)量較多，若要對這些矸石堆進行植被綠化，必須借用大量的客土覆蓋。調查發(fā)現(xiàn)，僅個別礦山對矸石堆進行了覆土綠化，大多數(shù)礦山未對矸石堆進行覆土，或僅在所挖的草坑、樹坑內填少量客土，導致在矸石堆上種植的草和樹苗成活率很低。
（4）露采礦山臺階式開采不規(guī)范，后期復綠難度大。大多數(shù)露采小型礦山為了追求利益的最大化，通常采用一面墻式不分臺階開采，且坡度大都在60～90°之間，有的甚至還是倒坡，既不安全也給后期的復綠造成了極大的障礙。
（5）業(yè)主生態(tài)恢復意識淡薄，植被管護力度不夠。礦山業(yè)主未能全面認識礦山植被破壞帶來的影響，沒有引起高度重視。有的礦山企業(yè)為了追求經濟效益，降低礦山植被恢復工程費用，應該綠化的地塊只是零星栽植了部分苗木，以應對檢查。有的故意拖延，導致植被恢復工程進展緩慢。部分礦山企業(yè)在種植植被以后，未對植被進行后期管護，導致植被成活率降低。
（6）局部區(qū)域權責不清。調查中發(fā)現(xiàn)一些歷史遺留問題，在某些礦區(qū)范圍內通過簡單的植被綠化就可以達到不錯的修復效果的部分區(qū)域，業(yè)主不愿投入任何資金進行植被恢復治理，主要原因是該區(qū)域是業(yè)主投產之前被取締的無證礦山或附近居民開挖所破壞，業(yè)主不愿承擔該區(qū)域的植被恢復責任，導致該區(qū)域無明確的植被恢復責任人。
5工程治理措施存在的問題
礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案中所規(guī)定調查當年以前應實施的工程治理措施主要包括危巖清理、邊坡防護、修筑截排水溝、擋土墻、沉淀池、疏水涵洞等，大多數(shù)礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案針對不同的工程治理措施分別進行了工程量和資金投入的預算，但由于方案均依據礦山開發(fā)利用方案進行工程量布置并預算，部分礦山進入開采期以后沒有按照開發(fā)利用方案進行分開采，導致方案中規(guī)定的某些工程治理措施與實際應實施的治理工程不相符，也給本次礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理工程量和資金投入對照帶來了一定的難度。
（1）部分礦山工程治理投入量偏低。一些私營露采小型礦山，由于業(yè)主生態(tài)意識淡薄，為了追求經濟效益，節(jié)約治理工程成本，投入工作量少，甚至無任何工程治理措施，導致剝離部位發(fā)生水土流失、采場或道路邊坡發(fā)生滑坡、崩塌等地質災害。
（2）工程施工質量不高。礦山業(yè)主為了追求經濟效益，對工程措施雖然有一定的投入，但工程施工質量不高，例如有些小型私營礦山擋土墻采用單層磚塊修砌，擋墻一推即到；排水溝僅開挖了U型槽，未采用水泥進行砌護，導致截排水效果較差；邊坡治理力度不夠，未能有效的防治滑坡等地質災害的發(fā)生等，反而增加了礦山企業(yè)的經濟負擔。
（3）標準化意識不強。礦山企業(yè)的管理者沒有把標準化作為適應當前發(fā)展的戰(zhàn)略途徑，一些企業(yè)安于現(xiàn)狀，不愿投入更多的資金增加工程治理，制約了礦山建設項目的規(guī)范化，沒有聘請有資質的單位進行設計施工，隨意建設。
（4）后期管護力度不夠。工程措施建設完成以后，部分礦山沒有把后期管護作為一項工作來抓，導致水溝、沉淀池被淤泥填滿，無人清淤；攔渣壩、擋土墻被大水沖垮或被人為破壞，無人修砌等。
6廢物處理存在的問題
由于廢物綜合利用率低下，導致廢物累計存量逐年增加，且礦山開采過程中的廢棄物（如尾礦、矸石等）需要大面積的堆置場地，從而導致對土地的過量占用和對堆置場原有生態(tài)系統(tǒng)破壞，礦石、廢渣的固體廢物中含酸性、堿性、毒性、甚至放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，污染周圍的土地、水域和大氣。通過實地調查，礦山廢物處置存在以下問題：
（1）廢物處置技術落后。廢棄物的堆積一方面打破了原始生態(tài)平衡，另一方面，又加重了對環(huán)境的污染。其突出表現(xiàn)在：侵占土地、植被破壞、土地退化、粉塵污染及水體污染等。礦產固體廢物具有再資源化和能源化的潛力，目前龍巖市礦山廢物主要采取就近依山建壩對其進行封閉處理，綜合利用率低。
（2）歷史遺留廢渣堆放量較大。僅新羅區(qū)鐵山鎮(zhèn)巖山溪-美麗溪沿岸就有大大小小幾十座找不到責任主體的矸石堆，不僅占用大量土地資源，導致巖山溪-美麗溪一帶局部河床顯著抬高，河道嚴重淤塞，而且長期暴露在巖山溪和美麗溪兩岸，雨水沖刷后重金屬物質進入水體和土壤中，破壞了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境及自然景觀。
（3）廢渣堆放不合理。部分礦山企業(yè)為了追求方便，未開辟專門的廢渣堆放場，直接將廢渣排放于礦山道路兩側，在長期雨水的沖刷下，廢渣被沖入河道，導致河床顯著抬高，河道嚴重淤塞，有害物質被淋濾進入下游水體。
（4）礦山廢液的深度處理有待加強。除個別大中型金屬礦廢水循環(huán)利用情況較好外，絕大部分礦山廢液的處理僅停留在簡中和沉淀的階段，且循環(huán)利用率很低甚至有些礦山廢水未經處理直接排放，使土壤或地表水體受到污染，此外，由于排出的廢水入滲，也會使地下水受到污染。
7目前亟待解決的問題
（1）礦山固體廢棄物減量化、資源化、無害化的新技術、新方法亟待研究和推廣。
（2）礦山廢液的深度處理亟待加強。
（3）投入低、效果好的立面掛白治理技術亟待示范和推廣。
（4）植被恢復和工程治理措施的質量和后期管護亟待有關部門監(jiān)督管理。
（5）礦山規(guī)范化開采問題亟待解決。
8建議
（1）加強礦山地質環(huán)境保護法規(guī)建設。盡快開展礦山地質環(huán)境保護立法調研，出臺地方礦山地質環(huán)境保護法規(guī)，使礦山地質環(huán)境保護步入法制軌道。
（2）確立環(huán)境產權和復墾土地使用權。經政府土地部門批準，礦山已征用或長期租賃的土地范圍內，經過環(huán)境治理而產生的環(huán)境資源產權，包括所有權、使用權、開發(fā)權，應歸屬于此項治理的投資者。
（3）加強地質災害監(jiān)測預報，實施礦山地質災害治理工程。對于礦山因采礦或固體廢石堆放造成的地質災害要加強監(jiān)測與防治。嚴重威脅人民群眾生命財產安全的地質災害隱患要進行實施勘察治理工程，消除隱患。對大面積的地面沉陷地段可進行土地復墾。對于危害程度較小的地質災害要建立地質災害監(jiān)測體系，加強預報預警工作，確保人民群眾生命財產安全。
（4）加大礦山污水治理力度，減少水土污染。對廢水排放量較大，污染嚴重的礦山企業(yè)，要求同步建設廢水處理設施，達標排放。對于規(guī)模較小，污染嚴重的小型礦山應堅決關閉。
（5）對已繳納了生態(tài)恢復治理保證金的已關閉的礦山、停產多年的礦山、在生產但生態(tài)環(huán)境恢復治理較差的礦山，將其所繳納的保證金作為專項治理資金，對該礦山生態(tài)環(huán)境進行恢復治理。參與文獻
1HJ652-2013.礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理方案（規(guī)劃）編制規(guī)范（試行）.環(huán)境保護部，2013