時(shí)間：2022-06-15 08:45:39
導(dǎo)語：在糾治四個(gè)主義剖析材料的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
在深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀分析檢查階段，通過深入基層、深入群眾，調(diào)查研究、尋計(jì)問策，為把科學(xué)發(fā)展觀貫徹到司法行政工作中打下了基礎(chǔ)，在實(shí)際工作中，作為司法行政機(jī)關(guān)，學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，一定要全面把握、深刻領(lǐng)會科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和本質(zhì)要求，緊緊抓住科學(xué)發(fā)展這條主線，把全局干警、職工的思想和行動統(tǒng)一到十七大精神上來，把十七大確定的目標(biāo)和任務(wù)作為開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷推進(jìn)全縣司法行政工作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。通過談心，我從個(gè)人和集體兩方面對貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀情況進(jìn)行了回顧，總結(jié)了成績，查找出存在問題，制定了下一步整改措施，現(xiàn)將我貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的分析情況報(bào)告如下：
一、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀情況
1、堅(jiān)持司法行政科學(xué)發(fā)展,進(jìn)一步推進(jìn)“五五”普法和依法治縣工作。堅(jiān)持依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，更是全面實(shí)現(xiàn)小康社會奮斗目標(biāo)的一個(gè)重要標(biāo)志。按照十七大報(bào)告“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的氛圍”的要求，我?guī)ьI(lǐng)班子成員全面實(shí)施“五五”普法和依法治縣工作，推進(jìn)全社會的法制化進(jìn)程，這不但是全面建設(shè)小康社會不可缺少的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是司法行政機(jī)關(guān)圍繞中心，發(fā)揮職能作用的重要方面。我站在全局的高度，當(dāng)好黨委、政府的參謀和助手，把普法和依法治縣工作牢牢抓在手上，精心謀劃，全力推進(jìn)。通過開展“五五”普法和依法治縣工作，穩(wěn)定政治、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會，為全面建設(shè)小康社會，營造人人學(xué)法、懂法、守法、用法，依法行政、依法管理、依法經(jīng)營、依法辦事的良好的社會法治環(huán)境。按照《在全縣公民中開展法制宣傳教育第五個(gè)五年規(guī)劃》和《利津縣第四個(gè)依法治縣規(guī)劃》的要求，扎實(shí)全面地開展普法和依法治縣工作。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化目標(biāo)管理，實(shí)行檢查、通報(bào)制度，努力構(gòu)建大普法工作格局，從根本上規(guī)范和促進(jìn)各部門、各單位的民主法治建設(shè)。二是采取切實(shí)有效措施，積極創(chuàng)新法制宣傳教育形式，增強(qiáng)普法教育實(shí)效。應(yīng)用科技手段普法,設(shè)立普法網(wǎng)站，加大網(wǎng)絡(luò)法制宣傳力度，廣泛與新聞媒體協(xié)作，形成多層次、多手段、各有關(guān)部門共同參與的綜合態(tài)勢，構(gòu)筑法制宣傳教育社會平臺，開拓普法依法治縣工作宣傳教育新途徑和新領(lǐng)域。三是全面推進(jìn)和深化“法律六進(jìn)”活動。采取形式多樣、內(nèi)容豐富的法制宣傳教育活動，培養(yǎng)樹立先進(jìn)典型，總結(jié)交流推廣經(jīng)驗(yàn)，務(wù)求法制宣傳教育的實(shí)效。四是堅(jiān)持以考促學(xué)，切實(shí)抓好對全縣各類普法對象的學(xué)法考試工作。按照縣委組織部、縣司法局等部門文件要求,適時(shí)認(rèn)真組織全縣領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)一參加全省領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識考試。五是繼續(xù)深入開展全縣“民主法治村”創(chuàng)建活動。及時(shí)組織開展縣級民主法治村全面檢查驗(yàn)收活動，推進(jìn)全縣基層民主法治建設(shè)進(jìn)程。
2、堅(jiān)持司法行政科學(xué)發(fā)展,進(jìn)一步維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。穩(wěn)定是基礎(chǔ)，是群眾利益的根本所在，更是實(shí)現(xiàn)小康社會的根本保證。十七大報(bào)告指出，“社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。”可以說，維護(hù)社會的安全穩(wěn)定，是全面建設(shè)小康社會的第一任務(wù)，也是司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能。作為國家機(jī)關(guān)的重要組成部分，我堅(jiān)持以維護(hù)社會穩(wěn)定為已任，以營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制環(huán)境為目標(biāo)，充分發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢，強(qiáng)化法律服務(wù)、法律保障在維護(hù)社會穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性和預(yù)防性作用,維護(hù)社會和諧，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。健全完善“調(diào)防一體化”工作機(jī)制，堅(jiān)持“民不轉(zhuǎn)刑”的原則，深入開展民間矛盾糾紛排查調(diào)處活動，及時(shí)化解基層矛盾糾紛，最大限度地減少不穩(wěn)定、不和諧因素，發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定中的“第一道防線”作用，做好“三位一體”大調(diào)解工作，使人民調(diào)解真正成為構(gòu)建社會主義法制大廈的基石。做好刑釋解教人員的安置幫教工作，不斷拓寬安置途徑，預(yù)防和控制“兩勞”人員重新違法犯罪。圍繞十七大提出的“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”和“健全社會救助體系”的要求,進(jìn)一步強(qiáng)化法律服務(wù)的保護(hù)功能。整合律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助組織資源，對社會弱勢群體、下崗再就業(yè)人員、農(nóng)民工提供及時(shí)、便利的法律服務(wù)，并根據(jù)不同情況，實(shí)施減、免、緩收費(fèi)，擴(kuò)大救濟(jì)制度的惠及面，維護(hù)社會公平、正義，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
3、堅(jiān)持司法行政科學(xué)發(fā)展,進(jìn)一步深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)踐證明，改革是破解發(fā)展難題的最有效的途徑和方法，創(chuàng)新則是更大的發(fā)展。按照十七大報(bào)告“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,繼續(xù)深化改革開放”的要求，我積極推進(jìn)司法行政體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。制定實(shí)施人民調(diào)解員管理辦法，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解員公開競聘專職化、工資報(bào)酬統(tǒng)籌化、工作職責(zé)明確化、管理考核制度化、機(jī)制運(yùn)行規(guī)范化，使人民調(diào)解工作逐步走上規(guī)范化軌道。加強(qiáng)公證信息化建設(shè)，推廣使用公證業(yè)務(wù)軟件和管理軟件， 逐步實(shí)現(xiàn)了公證工作的科技化、數(shù)字化、信息化，提高了公證工作的科技含量和辦證效率。進(jìn)一步抓好司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理工作，由零星突擊檢查向常規(guī)檢查轉(zhuǎn)變。積極開展律師信用等級評定等崗位練兵活動，提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)法律服務(wù)市場健康發(fā)展。
4、堅(jiān)持司法行政科學(xué)發(fā)展,不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)發(fā)展觀,核心是以人為本?！碧岣咚痉ㄐ姓删恼w素質(zhì)，是做好新時(shí)期司法行政工作的基礎(chǔ)和前提，更是實(shí)現(xiàn)司法行政工作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要保證。按照十七大報(bào)告的要求，司法行政機(jī)關(guān)以人為本，就是要以建設(shè)高素質(zhì)的干警隊(duì)伍為目標(biāo)，堅(jiān)持從嚴(yán)治警，從優(yōu)待警，樹立“執(zhí)法為民、服務(wù)為民”的思想，樹立依法治警、依法治所、公正執(zhí)法、科學(xué)管理的理念，不斷強(qiáng)化司法行政干警職工、法律服務(wù)工作人員隊(duì)伍建設(shè)。通過開展活動，樹立全員學(xué)習(xí)、終生學(xué)習(xí)的理念，有計(jì)劃地采取措施，提高五個(gè)方面的素質(zhì)。一是在提高政治素質(zhì)方面，把學(xué)習(xí)十七大精神作為理論學(xué)習(xí)中心內(nèi)容，組織黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)十七大報(bào)告，深刻領(lǐng)會報(bào)告的精神實(shí)質(zhì)，吃透報(bào)告的精髓。二是加強(qiáng)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，本著缺啥補(bǔ)啥的原則，每年都有計(jì)劃地組織開展以學(xué)歷提升、網(wǎng)上培訓(xùn)和外出學(xué)習(xí)考察為內(nèi)容的綜合培訓(xùn)。同時(shí)，組織全員認(rèn)真學(xué)習(xí)并熟練掌握《公務(wù)員法》、《公證法》、《律師法》、《法律服務(wù)工作者條例》等法律、法規(guī)，進(jìn)一步提高司法行政干警的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是提高理論素質(zhì)。嚴(yán)格學(xué)習(xí)日制度和自學(xué)制度，側(cè)重學(xué)習(xí)哲學(xué)理論，進(jìn)一步提高用歷史的、辯證的、發(fā)展的、全面的觀點(diǎn)，觀察分析問題的能力。四是提高文化素質(zhì)。大力開展群眾性的文化活動，日常鼓勵開展讀幾本好書，唱幾首好歌，培養(yǎng)幾個(gè)好興趣，做幾件好事，交幾個(gè)好朋友活動。五是加強(qiáng)基本技能訓(xùn)練。熟練掌握微機(jī)操作、公文寫作等方面的技能，以適應(yīng)新時(shí)期司法行政工作的需要。此外，特別加強(qiáng)隊(duì)伍的廉政建設(shè)及職業(yè)道德建設(shè)。教育職工自覺遵守執(zhí)業(yè)紀(jì)律和職業(yè)道德，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不辦關(guān)系案、人情案；不出關(guān)系證、人情證，真正實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。加大對法律服務(wù)市場的監(jiān)管力度，對違法違紀(jì)的法律服務(wù)工作人員，依法實(shí)施處罰，并記入誠信檔案，不斷提高全縣法律服務(wù)業(yè)的社會公信力。
二、存在的不足
在看到貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀方面取得成績的同時(shí)，也清醒的認(rèn)識到我在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航方面還存在一定差距，突出表現(xiàn)在：普法宣傳工作力度不夠，在人力、物力和經(jīng)費(fèi)資源方面的投入不夠，普法深度、廣度不夠；人民調(diào)解工作，延伸度低、服務(wù)面窄，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解還沒有有效銜接；在法律服務(wù)方面，服務(wù)水平、質(zhì)量不高，律師、公證員隊(duì)伍的素質(zhì)教育有待加強(qiáng)；在法律援助方面，覆蓋面低、受援面窄，工作中應(yīng)加大對殘疾人、農(nóng)民工的法律援助。
三、存在問題的原因剖析
1、理論學(xué)習(xí)不深入。分析我在思想和工作中存在的種種問題，最主要的原因是對科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等重大理論認(rèn)識不足，理解不深，未能把學(xué)到的科學(xué)發(fā)展觀理論知識很好的運(yùn)用到工作實(shí)際中，導(dǎo)致在制定發(fā)展規(guī)劃中缺乏戰(zhàn)略高度，工作出現(xiàn)片面性、盲目性；通過深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動，進(jìn)一步加深了對科學(xué)發(fā)展理論的理解，我認(rèn)識到不靠理論上的成熟指導(dǎo)實(shí)踐工作，就難以適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新情況的要求。當(dāng)前我在工作上存在的不足，實(shí)際上就是學(xué)習(xí)不深不透，理論功底不厚，用理論解決現(xiàn)實(shí)問題的能力不強(qiáng)的表現(xiàn)。
2、隊(duì)伍管理和行風(fēng)建設(shè)不夠扎實(shí)。對干警的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和職業(yè)道德教育抓得不夠得力，導(dǎo)致個(gè)別人沒有完全做到把群眾的利益放在第一位，把群眾滿意不滿意，答應(yīng)不答應(yīng)做為評判自己工作優(yōu)劣的標(biāo)尺，為民服務(wù)的宗旨意識還沒有根深蒂固，服務(wù)工作不是十分到位，質(zhì)量不是很高。
四、今后努力方向
1、帶頭加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高創(chuàng)新發(fā)展的能力和水平。一要堅(jiān)持學(xué)習(xí)。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，緊密結(jié)合自己的工作實(shí)際，不斷加強(qiáng)對政治理論、業(yè)務(wù)技能、科學(xué)知識和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的學(xué)習(xí)。在學(xué)習(xí)形式上，針對我日常工作繁重的實(shí)際，采取自學(xué)為主，集中學(xué)習(xí)為輔，每天堅(jiān)持自學(xué)。二要學(xué)以致用。要學(xué)以致用，不能停留在對理論、方法的簡單了解上，要把學(xué)到的理論應(yīng)用到實(shí)踐工作中去，要成為本行業(yè)、本專業(yè)的行家里手，在我的工作崗位上創(chuàng)新工作模式，提升工作水平和解決新問題的能力。三要理論聯(lián)系實(shí)際。學(xué)習(xí)要與思考相結(jié)合，學(xué)習(xí)要與工作實(shí)踐聯(lián)系起來，把學(xué)到的知識運(yùn)用到實(shí)踐工作中，改變思維方式，創(chuàng)新管理體制、工作機(jī)制、管理手段，真正做到與時(shí)俱進(jìn)。
2、以民為本，充分發(fā)揮司法行政職能為民服務(wù)。
一、扎實(shí)推進(jìn)“五五”普法和“法律六進(jìn)”活動，營造良好的社會法治環(huán)境
1、落實(shí)規(guī)劃，加大組織實(shí)施力度。為保證“五五”普法規(guī)劃順利實(shí)施，我局研究制定了2010年度法制宣傳工作計(jì)劃，并于年初組織檢查，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、市直各單位及時(shí)制定“五五”普法規(guī)劃、建立普法臺帳。上半年，我局還完成了“五五”普法全國統(tǒng)編教材的征訂發(fā)行工作，全市共組織征訂《農(nóng)民法律知識讀本》、《干部法律知識讀本》、《公務(wù)員法律知識讀本》2000多冊。
2、突出重點(diǎn)，深入開展“法律六進(jìn)”活動。今年3月，市委宣傳部、市司法局聯(lián)合下發(fā)了“法律六進(jìn)”工作實(shí)施方案，并抽調(diào)18名法律專業(yè)人員成立“五五”普法宣講團(tuán)，在試講演練的基礎(chǔ)上，于今年4月率先完成“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動，宣講團(tuán)成員結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，以《憲法》、《條例》、《公證法》、《繼承法》和農(nóng)民工維權(quán)知識為重點(diǎn)，在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道巡回授課，共1萬多名基層干部群眾參加了學(xué)習(xí)培訓(xùn)。進(jìn)入6月以后，我局又組織宣講團(tuán)成員備課，法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)單位活動將陸續(xù)啟動。
3、創(chuàng)新機(jī)制，不斷增強(qiáng)法制宣傳的社會效果。上半年，我局利用“三八”婦女節(jié)、“3.15”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日、“6.25”全國土地日等特殊時(shí)期，與相關(guān)單位共同開展了有關(guān)專業(yè)法的宣傳活動，聯(lián)合市交警部門到金集、安樂等中學(xué)舉辦了交通安全知識宣傳講座，并通過《普法簡報(bào)》、電視、網(wǎng)站等媒體，積極做好普法活動的宣傳報(bào)道工作，在全市營造出濃厚的法制宣傳氛圍。
二、大力加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)，全面履行基層司法行政各項(xiàng)職能
1、司法所規(guī)范化建設(shè)取得新進(jìn)展。今年5月，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，全市司法所從原先28個(gè)撤并為15個(gè)，到目前，15個(gè)鎮(zhèn)（街道）司法所共配備司法助理員16人，平均每所至少配備了1名正式在編人員；全市已實(shí)施國債項(xiàng)目的司法所共11個(gè)，剩余4個(gè)司法所正在進(jìn)行國債項(xiàng)目申報(bào)，今年內(nèi)采取墊資方式全部建成，其中有2個(gè)已經(jīng)開工建設(shè)；結(jié)合規(guī)范化司法所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，我局制定了《司法所目標(biāo)管理考核辦法》，并嚴(yán)格采取“四個(gè)一”的管理模式，堅(jiān)持每月召開一次司法所長例會、每季度開展一次督查、每半年組織一次考核評比、年終司法所長還要向局黨組述職匯報(bào)一次，確保規(guī)范化要求落到實(shí)處。
2、人民調(diào)解工作發(fā)揮了重要作用。今年我局統(tǒng)一了人民調(diào)解卷宗的制作格式，要求每個(gè)司法所全年形成規(guī)范化調(diào)解卷宗不少于20件，進(jìn)一步健全和完善了糾紛月排查制度、糾紛月報(bào)告制度，積極做好矛盾糾紛排查工作，上半年，全市司法所和各人民調(diào)解組織共調(diào)解糾紛286起，調(diào)解成功率98%，防止民轉(zhuǎn)刑案件2起，制止群體性上訪1件，防止群眾性械斗1起，較好地發(fā)揮了人民調(diào)解在維護(hù)社會穩(wěn)定中的“第一道防線”作用。
3、刑釋解教人員幫教安置工作實(shí)現(xiàn)建檔管理。上半年，我局組織開展了刑釋解教人員調(diào)查摸底專項(xiàng)活動，基本做到了底數(shù)清、情況明，全市共排查出2004-2006年刑釋解教人員437人，其中已銜接367人，逐人登記并建立了《刑釋解教人員詳細(xì)情況表》，對未銜接人員已向公安部門作了通報(bào)，力爭查明去向。各基層司法所進(jìn)一步規(guī)范了刑釋解教人員的卷宗檔案，定期組織開展幫教活動，并按要求做好幫教記錄，無一脫管、漏管，有效預(yù)防和減少了重新犯罪。
三、積極開展“法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年活動”，努力培育健康有序的法律服務(wù)市場
1、全市“法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年活動”取得階段性成果。根據(jù)省廳、市司法局統(tǒng)一部署，結(jié)合辦理市政協(xié)相關(guān)提案，今年3月以來，我局在全市開展法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年活動，局機(jī)關(guān)成立了活動領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了活動實(shí)施方案，并及時(shí)召開動員大會，做好動員部署工作；在思想發(fā)動的基礎(chǔ)上，全市法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)人員認(rèn)真查擺執(zhí)業(yè)方面存在的突出問題，深刻剖析原因，并逐一制定了整改措施。
2、大力整頓和規(guī)范法律服務(wù)市場，法律服務(wù)市場秩序明顯好轉(zhuǎn)。上半年，我局以法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年活動為契機(jī)，嚴(yán)格履行管理職責(zé)，集中開展了整頓和規(guī)范法律服務(wù)市場活動，一是對非法從事法律服務(wù)人員展開專項(xiàng)清查行動，全市共排查出8名“黑律師”，已全部被責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)；二是聘請了15名行風(fēng)監(jiān)督員，實(shí)行開門評議，加強(qiáng)對法律服務(wù)行風(fēng)的社會監(jiān)督；三是結(jié)合法律服務(wù)年檢注冊工作，對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化整合，全市基層法律服務(wù)所從28個(gè)整合為18個(gè)，律師事務(wù)所由4家合并為3家，相關(guān)人員進(jìn)行了重組；四是完善了法律服務(wù)投訴查處機(jī)制，成立了專門的調(diào)查委員會，設(shè)立舉報(bào)投訴電話，對各類投訴案件，做到及時(shí)處理、及時(shí)答復(fù)；五是強(qiáng)化目標(biāo)管理考核，分別制定了律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所目標(biāo)管理考核辦法；五是建立執(zhí)業(yè)公示制度，將法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)人員的基本信息逐步通過網(wǎng)站對外公布。
3、發(fā)揮法律服務(wù)職能，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。上半年，全市律師共擔(dān)任法律顧問111家，各類訴訟案件204件，辦理非訴訟法律事務(wù)5件；市公證處共辦結(jié)各類公證事項(xiàng)840件；全市基層法律服務(wù)所共擔(dān)任法律顧問103家，訴訟事務(wù)90件，非訴訟事務(wù)82件，調(diào)解糾紛90件，協(xié)辦公證50件，見證30件。
四、進(jìn)一步做好法律援助工作，保障弱勢群體合法權(quán)益
1、加強(qiáng)法律援助中心規(guī)范化建設(shè)。一是規(guī)范辦案流程，明確了法律援助案件的受理、審查、審批、分流程序，對于基層工作站受理的法律援助案件，一律先由中心審批，再分配辦理，杜絕有償案件；二是規(guī)范了法律援助案件卷宗檔案，統(tǒng)一印發(fā)了法律文書格式文本；三是規(guī)范接待咨詢工作，設(shè)置了“148”接待咨詢登記簿，嚴(yán)格執(zhí)行值班制度，做好電話接聽和來人接待工作。上半年，全市共登記辦理法律援助案件30件，解答法律咨詢62人次。
2、加大宣傳力度，提升法律援助工作社會影響。今年3月，市法律援助中心在市汽車站廣場開展了“維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益”法律宣傳活動，向外出務(wù)工人員散發(fā)《農(nóng)民工維權(quán)手冊》300余份；5月20日，市法律援助中心與市殘聯(lián)等單位共同舉辦了助殘日法律咨詢活動；同時(shí)，我們還利用“法律六進(jìn)”活動，廣泛宣傳法律援助業(yè)務(wù)，公開服務(wù)電話和申請渠道，不斷提高法律援助的公眾知曉率。
3、進(jìn)一步完善法律援助組織網(wǎng)絡(luò)。今年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，我市15個(gè)鎮(zhèn)、街道已全部設(shè)立法律援助工作站，加上市殘聯(lián)、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人武部5個(gè)單位，全市現(xiàn)設(shè)有法律援助工作站20個(gè)，并統(tǒng)一制作了匾牌，將法律援助的受理?xiàng)l件、辦案流程、工作制度等公布上墻，進(jìn)一步方便了群眾，擴(kuò)大了法律援助的覆蓋面。
五、堅(jiān)持深化社會主義法治理念教育，切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)
按照市委政法委、市司法局統(tǒng)一部署，今年以來，我局積極深化社會主義法治理念教育活動，在原教育活動的基礎(chǔ)上，研究制定了深化教育活動方案，嚴(yán)格按照上級要求完成各項(xiàng)規(guī)定任務(wù)，在抓好《江文選》、黨的十六屆六中全會精神等基本學(xué)習(xí)科目的同時(shí)，通過召開專題座談會、開展“以案析理”大討論、舉行新老黨員宣誓儀式、組織學(xué)習(xí)考試、舉辦法治理念教育活動成果展等各種形式，不斷豐富教育活動內(nèi)容，增強(qiáng)了教育活動的效果。:
結(jié)合社會主義法治理念教育，有力促進(jìn)了司法行政隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)和機(jī)關(guān)效能建設(shè)。我們要求所有參學(xué)人員認(rèn)真做好學(xué)習(xí)筆記，每人撰寫2篇心得體會，并以發(fā)放調(diào)查問卷的形式開展了百名群眾評議活動，對單位和個(gè)人存在的問題進(jìn)行集中梳理，深入抓好清理思想、查擺整改工作，積極完善機(jī)關(guān)各項(xiàng)管理制度，進(jìn)一步改進(jìn)了機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，對司法行政各項(xiàng)工作的開展起到了積極的推動作用。
六、繼續(xù)抓好司法行政系統(tǒng)信息化建設(shè)，提高信息化應(yīng)用水平
今年以來，我市司法行政系統(tǒng)信息化建設(shè)得到了進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)。一是完成了內(nèi)、外網(wǎng)網(wǎng)站建設(shè)，局機(jī)關(guān)開通了互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站（），并在政法專網(wǎng)上建成內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)站，各基層司法所單獨(dú)制作了內(nèi)、外網(wǎng)網(wǎng)頁，相關(guān)基礎(chǔ)材料已陸續(xù)添加完畢；二是完成了政法網(wǎng)接入工作，局機(jī)關(guān)接入政法網(wǎng)并開通了專網(wǎng)內(nèi)線電話，司法所通過專用短號碼撥號方式已全部接入政法網(wǎng)；三是完成了視頻會議系統(tǒng)的全省聯(lián)網(wǎng)調(diào)試工作，即將投入應(yīng)用。
今年以來,在市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和上級主管部門的精心指導(dǎo)下，我局堅(jiān)持以黨的十六屆五中、六中全會和十七大精神為指針，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照市委、市政府的總體部署，研究政策措施，制定發(fā)展規(guī)劃，狠抓重大項(xiàng)目，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，推進(jìn)改革開放，穩(wěn)定市場秩序，做了大量卓有成效的工作，為促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。
（一）堅(jiān)持多參善謀，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究、規(guī)劃編制和項(xiàng)目前期工作，認(rèn)真謀劃*未來發(fā)展大局。
1、認(rèn)真開展經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題研究。圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題，以及市委、市政府的工作重點(diǎn)和社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)展趨勢選取課題，按課題調(diào)研責(zé)任制要求及時(shí)落實(shí)課題內(nèi)容和責(zé)任人，并由局班子成員帶頭深入基層開展調(diào)研活動，定期進(jìn)行督查，形成了《關(guān)于接軌大*戰(zhàn)略的對策研究》、《建設(shè)社會主義新農(nóng)村面臨的問題和對策》等15個(gè)課題成果，課題數(shù)量創(chuàng)近年新高。同時(shí)，健全和完善月度、季度經(jīng)濟(jì)形勢分析制度，加強(qiáng)了與統(tǒng)計(jì)、經(jīng)貿(mào)等經(jīng)濟(jì)綜合部門的聯(lián)系，突出對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中熱點(diǎn)難點(diǎn)和重大問題的監(jiān)測分析，特別是在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、節(jié)能減排、臨港產(chǎn)業(yè)和金融監(jiān)管等方面開展深入調(diào)研，提出了具有前瞻性和操作性的對策措施，被市委、市政府采納并轉(zhuǎn)為實(shí)際決策。
2、認(rèn)真編制全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。年初，組織編制了全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，經(jīng)市十四屆人大一次會議審議后及時(shí)予以下達(dá)，將計(jì)劃工作具體化、指標(biāo)化。同時(shí)，根據(jù)“*”規(guī)劃編制和主動接軌大*的要求，牽頭或協(xié)助其他單位編制了《社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃》、《船舶工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等10多項(xiàng)規(guī)劃，其中《社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃》、《船舶工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)通過市委常委會和市政府常務(wù)會議審議通過，并組織實(shí)施；《生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》、《標(biāo)準(zhǔn)漁港建設(shè)規(guī)劃》等已經(jīng)取得階段性成果，通過了專家評審；《大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》已通過專家評審，并上報(bào)省發(fā)改委；《政府性投資項(xiàng)目規(guī)劃》、《臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》完成初稿。這些規(guī)劃的編制或組織實(shí)施，對于有效配置公共資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)等具有重要作用。
3、開展項(xiàng)目前期工作。緊緊抓住我市納入*大都市區(qū)布局的有利時(shí)機(jī)，按照“三線聯(lián)動、接軌*”的要求，抓緊抓好*大道、濱海大道*段等前期工作，全方位對接*發(fā)展。全年共安排重大前期項(xiàng)目19個(gè)，項(xiàng)目前期研究經(jīng)費(fèi)1300萬元。年內(nèi)工作有實(shí)質(zhì)性推動的項(xiàng)目14個(gè)，如*大道*段、*江大橋拼寬、公安三所遷建等項(xiàng)目完成項(xiàng)目建議書，濱海大道*段進(jìn)入初步設(shè)計(jì)階段，萬松東路延伸線、金潮港綜合治理、客運(yùn)站場等項(xiàng)目前期工作正有序推進(jìn)，將進(jìn)一步緩解我市交通瓶頸制約，拓展城市發(fā)展空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
（二）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，全面落實(shí)宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。
1、加大節(jié)能減排力度，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)提升。今年以來，由于落實(shí)了一系列有效措施，我市節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作取得積極成效，預(yù)計(jì)全年萬元GDP能耗下降到0.76噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，下降4％，化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）分別削減0.89％和6.4％。一是加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。相繼編制了《*市工業(yè)節(jié)能和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》、《污染物減排總體規(guī)劃》，理清了“*”期間工業(yè)節(jié)能和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、污染物減排等目標(biāo)任務(wù)及思路等，完成編制《*市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》、《工業(yè)園區(qū)生態(tài)化改造規(guī)劃》等，明確了各區(qū)域的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入要求；完成22家年耗3000噸標(biāo)煤以上企業(yè)節(jié)能規(guī)劃的制定，組織90家年耗1000噸標(biāo)煤以上規(guī)模較小企業(yè)的節(jié)能規(guī)劃編制工作。二是加強(qiáng)政策推進(jìn)。出臺了《*市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)約型社會實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能降耗工作的實(shí)施意見》等政策措施，產(chǎn)值能耗下降指標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核，并制定相關(guān)工作方案予以實(shí)施。三是加強(qiáng)示范推動。加快推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，重點(diǎn)抓好污水處理廠、農(nóng)業(yè)污染面源綜合整治、廢塑料洗滌加工整治等項(xiàng)目的實(shí)施，提高重大項(xiàng)目的節(jié)能示范帶動作用；積極做好企業(yè)清潔生產(chǎn)工作，鼓勵企業(yè)積極推廣應(yīng)用國內(nèi)外先進(jìn)清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝，加快產(chǎn)業(yè)提升。
2.加強(qiáng)價(jià)格調(diào)控和監(jiān)測，保持市場價(jià)格總水平基本穩(wěn)定。一是嚴(yán)格控制出臺提價(jià)措施。認(rèn)真執(zhí)行國家價(jià)格調(diào)控政策，嚴(yán)格控制政府調(diào)價(jià)項(xiàng)目出臺，如暫緩出臺金安公司停車場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、化建公司民爆運(yùn)雜費(fèi)和管道公司的管道液化氣價(jià)格等，努力杜絕調(diào)價(jià)政策出臺對社會的震動。二是加強(qiáng)水、電等資源性產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控。出臺了市自來水公司供水區(qū)域的供水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整了行業(yè)間的用水比價(jià)，利用價(jià)格杠桿，促進(jìn)節(jié)約用水；進(jìn)一步規(guī)范了我市供電企業(yè)營業(yè)服務(wù)收費(fèi)，完善電力價(jià)格形成機(jī)制，加大差別電價(jià)實(shí)施力度，促進(jìn)節(jié)能降耗和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)測力度。每月2次對7大類42種商品和服務(wù)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)測，重點(diǎn)監(jiān)控糧油肉禽蛋以及原材料能源的價(jià)格變動情況，及時(shí)分析并提出調(diào)控建議。建立了低收入居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)與生活補(bǔ)貼掛鉤的機(jī)制，全年向1.45萬名低保居民發(fā)放260多萬元物價(jià)補(bǔ)貼。
3.完善糧食調(diào)控體系，保持糧食供需平衡。針對市場糧油價(jià)格不斷上漲的趨勢，進(jìn)一步健全糧食安全保障體系，保證供應(yīng)穩(wěn)定，吞吐靈活，調(diào)控有力。一是積極開展“訂單糧食”服務(wù)。與3萬多戶種糧農(nóng)民簽訂“訂單糧食”合同，數(shù)量達(dá)1.65萬噸，面積逾7.2萬畝，早稻入庫糧食達(dá)1.7萬余噸，收購總量和進(jìn)度均列全省前茅，穩(wěn)定了地方儲備糧輪換糧源。二是完善糧食應(yīng)急保障機(jī)制。與12家民營糧食企業(yè)簽訂代儲協(xié)議，落實(shí)省定1000噸應(yīng)急成品糧承儲任務(wù)，組織落實(shí)應(yīng)急加工、供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)23個(gè)，在出現(xiàn)市場應(yīng)急情況時(shí)保證隨時(shí)投產(chǎn)供應(yīng)。三是扶持糧食多元主體發(fā)展。鼓勵、幫助多元經(jīng)營主體積極增加投資和技改，發(fā)展糧食加工和批發(fā)規(guī)模，搞活了糧食流通交易。四是引導(dǎo)企業(yè)開展糧食產(chǎn)銷合作。與糧食主產(chǎn)省建立了比較穩(wěn)固的糧食購銷關(guān)系，全市14家民營骨干糧食企業(yè)和合作社外建糧源基地達(dá)6萬畝，年返銷糧食達(dá)5.5萬噸，其他規(guī)模以上經(jīng)銷大戶年外購糧食10萬噸以上，保持了全市糧食供需平衡。
（三）堅(jiān)持投資拉動，大力推進(jìn)重點(diǎn)工程建設(shè)和信息化建設(shè)，努力優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境。
1、重點(diǎn)建設(shè)創(chuàng)歷史新高。全市安排重點(diǎn)工程30個(gè)，其中續(xù)建項(xiàng)目17個(gè)，新建項(xiàng)目13個(gè)，總投資118.6億元，年度投資計(jì)劃13億元。全年完成投資16.05億元，占年度計(jì)劃123%，同比增長45.6%，創(chuàng)歷史新高。其中污水處理廠、高桐公路*段、塘下大道二標(biāo)段等10個(gè)項(xiàng)目竣工投運(yùn)。具體措施有：一是抓項(xiàng)目攻堅(jiān)。將*江三橋、瑞楓公路、104國道改建等列入重點(diǎn)突破對象，對3個(gè)重要項(xiàng)目的政策處理進(jìn)展工作及建設(shè)情況進(jìn)行半月報(bào)，及時(shí)把問題反饋給市領(lǐng)導(dǎo)，解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，確保年度各目標(biāo)任務(wù)的順利完成。特別是7月組織實(shí)施重點(diǎn)工程建設(shè)“135”攻堅(jiān)計(jì)劃以來，重點(diǎn)工程建設(shè)明顯提速，7至9月份僅3個(gè)月的時(shí)間完成了5.26億元的投資額，超過5.1億元的預(yù)定目標(biāo)任務(wù)。二是抓項(xiàng)目管理。嚴(yán)格按國家規(guī)定的基建程序組織實(shí)施，實(shí)行項(xiàng)目法人制、資本金制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同管理制等五項(xiàng)制度，開展建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、安全、投資和工程招投標(biāo)等檢查督促工作。加強(qiáng)“四個(gè)管理”（即施工管理、財(cái)務(wù)管理、資料管理、責(zé)任管理），把好“五個(gè)關(guān)”（即招標(biāo)投標(biāo)關(guān)、合同簽訂關(guān)、現(xiàn)場監(jiān)督關(guān)、建材采購關(guān)、驗(yàn)收審核關(guān)），實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，定期檢查工程建設(shè)全面管理情況。三是抓項(xiàng)目協(xié)調(diào)。制訂《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資重點(diǎn)工程政策處理工作的意見》、《*市重點(diǎn)工程建設(shè)責(zé)任制考核辦法》、《*市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》和《*市重點(diǎn)建設(shè)“135”攻堅(jiān)計(jì)劃獎勵方案》等一系列制度措施，進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處為政策處理第一責(zé)任單位。對各個(gè)重點(diǎn)工程建設(shè)過程中遇到的問題進(jìn)行全面梳理和匯總，整理出涉及資金、土地、規(guī)劃等方面的46個(gè)問題，及時(shí)予以協(xié)調(diào)解決。
2、固定資產(chǎn)投資穩(wěn)步增長。堅(jiān)持“區(qū)別對待，有保有壓”的原則，在堅(jiān)持遏制盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)的同時(shí)，著力投資結(jié)構(gòu)，全市固定資產(chǎn)投資保持適度平穩(wěn)增長，預(yù)計(jì)全年完成全社會固定資產(chǎn)投資74億元，同比增長10.8％，其中工業(yè)投資完成36億元，同比增長28.6％，重點(diǎn)工程完成投資16.05億元，同比增長45.6％。一是項(xiàng)目申報(bào)卓有成效。為緩解土地制約，加強(qiáng)跟蹤服務(wù)，向國家、省爭取重點(diǎn)項(xiàng)目和帶帽用地指標(biāo)，共申報(bào)6個(gè)項(xiàng)目，其中瑞楓二期、57省道、濱海大道*段等3個(gè)項(xiàng)目已列入省重點(diǎn)項(xiàng)目，解決土地指標(biāo)2124畝；外資項(xiàng)目進(jìn)口設(shè)備申報(bào)免稅認(rèn)證4家，用匯2821萬美元，國產(chǎn)設(shè)備抵稅認(rèn)證3家，設(shè)備總金額6792萬元。二是大力推進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極引導(dǎo)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)積極有序發(fā)展，積極向中央、省爭取專項(xiàng)資金補(bǔ)助、財(cái)政貼息，北龍島風(fēng)能發(fā)電高新技術(shù)等項(xiàng)目獲補(bǔ)助資金共計(jì)240萬元，并組織申報(bào)基礎(chǔ)教育、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施等補(bǔ)助計(jì)劃。三是開辟項(xiàng)目審批“綠色通道”。落實(shí)一系列便民措施，實(shí)行項(xiàng)目報(bào)批連審、快速審批制度，全年共辦理各類審批服務(wù)事項(xiàng)358件，其中立項(xiàng)96件，下達(dá)年度投資計(jì)劃182件，工業(yè)投資項(xiàng)目備案46個(gè)，核準(zhǔn)項(xiàng)目2個(gè)，初步設(shè)計(jì)23件，受理9件，提前辦結(jié)率87%，承諾件無一件超期辦結(jié)。
3、信息化建設(shè)步伐加快。一是通信基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。到20*年底，固定電話用戶達(dá)34.6萬戶，同比增長8%；居民寬帶用戶達(dá)10萬戶，同比增長5%，全市行政村寬帶率達(dá)到90%以上；移動電話用戶1*萬戶，同比增長41%，廣播電視用戶數(shù)20多萬戶。二是政府信息化不斷推進(jìn)。完成全市電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)改造，形成了內(nèi)外兩套物理隔離的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和相對完整的電子政務(wù)專網(wǎng)體系，并實(shí)現(xiàn)同*、省電子政務(wù)網(wǎng)成功對接；建成了市防汛遠(yuǎn)程會商系統(tǒng)暨視頻會議系統(tǒng)，成功組織多次視頻會議，為防汛決策調(diào)度提供快捷的信息服務(wù)；建成了市農(nóng)村黨員遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)，使組織部門能夠利用網(wǎng)絡(luò)對農(nóng)村黨員進(jìn)行思想教育。三是電子信息產(chǎn)業(yè)有新的發(fā)展。市博德汽車電子有限公司的電動車電子控制器項(xiàng)目、超陽集團(tuán)的CY型七彩閃光汽車電子轉(zhuǎn)速表項(xiàng)目、鑫田集團(tuán)的VFD汽車數(shù)碼組合儀表項(xiàng)目共獲*市電子信息產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金補(bǔ)助50萬元。另外，我市汽車電子產(chǎn)業(yè)基地成功申報(bào)省信息產(chǎn)業(yè)廳，對擴(kuò)大我市汽車電子產(chǎn)業(yè)知名度和促進(jìn)其發(fā)展產(chǎn)生積極的作用。
（四）堅(jiān)持深化改革，突破重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力和活力。
1、上市前期工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2010年之前我市上市工作目標(biāo)是：爭取上市公司達(dá)到7家以上，從證券市場融資15億元以上，使上市公司數(shù)量和質(zhì)量與我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況相協(xié)調(diào)，成為民營企業(yè)上市“*板塊”的重要組成部分。今年主要做好以下兩方面工作：一是加大上市后備企業(yè)的培育力度。對有潛力的企業(yè)進(jìn)行摸底走訪，對初步符合條件且上市意向明確的公司給予政策方面的指導(dǎo)，確定了11家擬上市重點(diǎn)培育企業(yè)，建立領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系制度，推進(jìn)改制重組，其中已完成股改的2家，正在進(jìn)行股改的5家，已經(jīng)與中介機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議并制訂具體上市計(jì)劃的有6家，基本形成了上市的梯隊(duì)陣勢。二是加大上市服務(wù)和政策扶持力度。為上市重點(diǎn)企業(yè)啟動特事特辦、一事一議程序，為浙江華峰新材料股份有限公司的組建和瑞明集團(tuán)的改制多次召開政策協(xié)調(diào)會，幫助解決改制上市中遇到的各種難題；制訂出臺了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)上市若干政策意見》，在資金、用地、稅收、產(chǎn)權(quán)辦理等方面給予企業(yè)優(yōu)惠政策，降低企業(yè)改制上市成本，加快企業(yè)上市步伐。
2、進(jìn)一步深化投資體制改革。一是積極推進(jìn)重點(diǎn)建設(shè)融資體制改革，廣開建設(shè)資金籌措渠道。組織召開銀行、項(xiàng)目對接會議，為重點(diǎn)建設(shè)融資搭建平臺，解決工程建設(shè)資金籌集的問題。盤活土地存量和國有資產(chǎn)，拍賣出讓土地、產(chǎn)權(quán)置換、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或委托經(jīng)營等手段壯大政府建設(shè)資金的總量，充分發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的作用。二是企業(yè)備案項(xiàng)目實(shí)行網(wǎng)上審批制。20*年1月1日實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目推行審批、核準(zhǔn)、備案制，并在*市率先實(shí)行網(wǎng)上備案制，進(jìn)一步減化審批程序，提高透明度，方便群眾。三是精簡機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)工程管理指揮部的整合。將原來12個(gè)工程和新增6個(gè)交通重點(diǎn)工程指揮部進(jìn)行整合為7個(gè)，有效加強(qiáng)了對重點(diǎn)建設(shè)的管理和協(xié)調(diào)。
3、順利推進(jìn)政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作。政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作自2006年12月全面啟動以來，以“農(nóng)戶出一點(diǎn)，政府補(bǔ)助一點(diǎn)”為主要繳費(fèi)方式，積極動員村集體或社會能人出資為農(nóng)戶統(tǒng)一繳納保費(fèi)，拓寬籌資渠道，大力推進(jìn)參保工作。截至20*年10月底，政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)簽單戶數(shù)達(dá)23.9萬戶，參保率達(dá)93.04%，實(shí)收保費(fèi)359.1萬元，其中328戶參保農(nóng)戶共計(jì)712間受災(zāi)的房屋得到理賠，賠付金額共計(jì)223.32萬元。全市近半數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處參保率達(dá)到100%，圓滿完成了*布置的工作任務(wù)。并于11月份全面啟動了20*年政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)續(xù)保工作。
（五）堅(jiān)持依法行政，清費(fèi)治亂，切實(shí)維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。
1、整頓和規(guī)范收費(fèi)秩序。一是開展年度行政事業(yè)性收費(fèi)驗(yàn)審及換證工作。對197個(gè)行政事業(yè)性單位開展了收費(fèi)驗(yàn)審，行政事業(yè)性收費(fèi)總額7.2億元，其中行政性收費(fèi)2.02億元，事業(yè)性收費(fèi)5.2億元，同時(shí)換發(fā)了500多個(gè)收費(fèi)許可證。二是規(guī)范教育、醫(yī)療收費(fèi)行為。合理制定了義務(wù)教育階段課本費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整了公立幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善了職業(yè)高中收費(fèi)備案制度，貫徹落實(shí)高中階段擇校生免收學(xué)費(fèi)的政策，規(guī)范了高復(fù)班收費(fèi)行為；繼續(xù)完善各醫(yī)療單位住院清單制度，落實(shí)新增醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，規(guī)范特需醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目。三是清理行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。根據(jù)省物價(jià)局、財(cái)政廳重新公布的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，全面審查了我市各部門的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，努力做到及時(shí)取消和變更。四是鞏固完善收費(fèi)公示制度。會同減負(fù)辦等部門重新編制涉農(nóng)收費(fèi)公示牌、公示手冊，并發(fā)放到廣大農(nóng)戶手中，完善教育、醫(yī)療、行政機(jī)關(guān)等收費(fèi)公示長效管理。
2、開展價(jià)格監(jiān)督檢查工作。一是針對肉禽蛋等副食品價(jià)格持續(xù)上漲的態(tài)勢，加強(qiáng)了主要副食品價(jià)格專項(xiàng)檢查。8月至10月份，對全市所有食品加工、大型商場、超市及集貿(mào)市場開展拉網(wǎng)式檢查、嚴(yán)厲打擊各類價(jià)格違法行為，維護(hù)了市場穩(wěn)定；召集食品行業(yè)和食品經(jīng)營者參加價(jià)格政策提醒會，引導(dǎo)經(jīng)營者遵守價(jià)格法律法規(guī)，正確運(yùn)用定價(jià)權(quán)，自覺維護(hù)市場價(jià)格秩序。二是圍繞“看病貴”，開展了藥品價(jià)格和醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)專項(xiàng)檢查，查處醫(yī)療價(jià)格服務(wù)違法案件6起，制裁金額15萬元，其中立案查處2家民營醫(yī)院，制裁金額3.5萬元，有效地減輕了患者的負(fù)擔(dān)。三是圍繞“讀書難”，開展了教育收費(fèi)專項(xiàng)檢查，對30所學(xué)校教育收費(fèi)情況進(jìn)行抽查，清理了擅自提高住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、不結(jié)算代管費(fèi)等行為，落實(shí)了“一費(fèi)制”收費(fèi)政策；四是為配合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)涉農(nóng)價(jià)格和收費(fèi)監(jiān)管。3月中下旬，配合省物價(jià)局對有關(guān)涉農(nóng)部門、單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織涉農(nóng)價(jià)格和收費(fèi)專項(xiàng)檢查，做到審糾結(jié)合，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。五是開展節(jié)日市場價(jià)格專項(xiàng)檢查。利用各類節(jié)假日檢查了明碼標(biāo)價(jià)商店、超市、菜市場店攤4萬多間，復(fù)檢秤1.78萬筆，處理案件621件，進(jìn)一步規(guī)范了市場價(jià)格秩序。六是加強(qiáng)價(jià)格舉報(bào)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全年共出動檢查人員200多人次，檢查單位70多家，受理群眾價(jià)格舉報(bào)投訴（咨詢）146件，辦結(jié)145件，辦結(jié)率99%，有效地維護(hù)了群眾的價(jià)格權(quán)益，促進(jìn)了社會穩(wěn)定。
3、加強(qiáng)糧食流通監(jiān)督檢查。以開展糧食流通統(tǒng)計(jì)監(jiān)督檢查為切入點(diǎn)，重點(diǎn)對糧油質(zhì)量、安全生產(chǎn)、倉儲設(shè)施等開展檢查，全年共出動390人次，檢查糧食加工企業(yè)和糧油經(jīng)營戶92家，有效地規(guī)范了糧食流通市場。特別是夏糧入庫期間，加大了糧食收購市場監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊非法收購、擾亂市場等坑農(nóng)害農(nóng)的行為，保護(hù)種糧農(nóng)民利益，共查獲4起非法收購糧食案件，查扣涉案糧食20噸，維護(hù)了糧農(nóng)利益。由于做到嚴(yán)格依法行政、規(guī)范監(jiān)管、文明執(zhí)法、依法管糧，8月份我局被國家糧食局授予“全國縣（市）級糧食行政管理部門依法行政示范單位”榮譽(yù)稱號。
（六）堅(jiān)持轉(zhuǎn)變作風(fēng)，以狠抓“作風(fēng)建設(shè)年”活動為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)干部隊(duì)伍管理。
1、加強(qiáng)全局作風(fēng)建設(shè)。一是抓機(jī)構(gòu)，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。成立“作風(fēng)建設(shè)年”活動領(lǐng)導(dǎo)小組，并制訂開展活動行事歷和日程安排表，部署召開全局“作風(fēng)建設(shè)年”活動動員大會；建立了領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系蹲點(diǎn)制度，局班子成員帶頭深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居和企業(yè)調(diào)研，切實(shí)為基層排解難題辦實(shí)事。二是抓服務(wù)，破解發(fā)展難題。組織開展“六項(xiàng)服務(wù)活動”和“走進(jìn)矛盾，破解難題”等系列作風(fēng)建設(shè)專項(xiàng)活動，通過組織開展系列討論會、座談會、發(fā)放問卷調(diào)查等形式，認(rèn)真梳理、分析群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題及發(fā)改工作中的薄弱環(huán)節(jié)，區(qū)分輕重緩急，逐條落實(shí)解決；三是抓制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理。從整頓上下班考勤紀(jì)律入手，修訂完善了考勤、財(cái)務(wù)（資產(chǎn)）管理、公車管理等26個(gè)制度，形成按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)運(yùn)行；建立層次分明的績效考核機(jī)制，加大對全體工作人員的年度考核力度，并將考核結(jié)果作為工作人員業(yè)績評定、選拔任用的重要依據(jù)；按照政務(wù)公開要求，將我局職能特別是行政許可、收費(fèi)項(xiàng)目、執(zhí)法程序、辦事時(shí)限等內(nèi)容通過報(bào)刊、網(wǎng)站、公開欄和小冊子向社會公開；四是抓監(jiān)督，深化效能建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行“八條禁令”，定期開展機(jī)關(guān)效能監(jiān)察，加強(qiáng)督查力度，對受到效能告誡的科室或任用嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究，提高了黨員干部從政道德素質(zhì)和廉潔自律意識。
內(nèi)容提要: 刑法教義學(xué)是以制定法和判例為基礎(chǔ)的學(xué)問，其研究方法的核心是對刑法的解釋和體系化。刑法教義學(xué)是觀察和分析各種犯罪論體系的重要維度。大陸法系的犯罪階層體系是一種教義學(xué)體系，是對刑法總則的解釋和體系化；蘇俄的犯罪構(gòu)成體系則背離了刑法教義學(xué)傳統(tǒng)，因而衍生出諸多問題。我國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化以實(shí)在法規(guī)范為對象的教義學(xué)研究，逐步清除蘇俄犯罪構(gòu)成體系的不當(dāng)影響。
一、問題的由來
犯罪論體系是刑法學(xué)的基礎(chǔ)性問題。如何看待我國現(xiàn)行犯罪論體系的優(yōu)劣利弊以及如何針對其存在問題進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善，是近些年來我國刑法學(xué)界聚訟紛紜的熱點(diǎn)話題。且不說以此為書名的專著或論文集已出版了10部左右，以犯罪論體系為專題研討對象的國際、國內(nèi)會議也已舉辦了好多次①，單就筆者在“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”中以“犯罪論體系”、“犯罪構(gòu)成”或者“犯罪成立體系”等語詞為篇名進(jìn)行搜索的結(jié)果來看，相關(guān)論文達(dá)數(shù)百篇之多，既有對大陸法系、英美法系、蘇俄等國家犯罪論體系的國別研究或比較研究，更有對我國犯罪論體系的歷史考察、現(xiàn)狀描述、優(yōu)勢論證或弊病剖析、完善建議或重構(gòu)設(shè)想。
根據(jù)筆者對相關(guān)文獻(xiàn)的初步梳理，盡管我國目前關(guān)于犯罪論體系的研究熱情很高，研究總量很大，但仍存在不少的問題。比如，學(xué)者對我國現(xiàn)行犯罪論體系提出的完善或重構(gòu)設(shè)想，常常是建立在對域外各種犯罪論體系產(chǎn)生、發(fā)展的背景缺乏深入考察或者是對我國現(xiàn)行犯罪論體系之弊病缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知的基礎(chǔ)上，對完善或者重構(gòu)后的犯罪論體系的目的缺乏應(yīng)有的考量，相關(guān)建議自然也就難以被真正派上用場。
比較研究發(fā)現(xiàn)，大陸法系犯罪論體系與我國犯罪構(gòu)成的主要區(qū)別之一是：前者與司法實(shí)踐緊密結(jié)合在一起，后者則相反。在德國，犯罪論體系的內(nèi)容可以成為“法律淵源”，成為法律裁判的依據(jù)。正如美國刑法學(xué)家喬治·弗萊徹所指出的，歐洲人和亞洲人，尤其是那些受德國法影響的國家的人，認(rèn)為“理論”或者對法律原則的學(xué)術(shù)概括能夠與制定法、判例法一起為人們提供法律淵源。在這些體系中，理論上的評論不是一種次要的而是一種主要的法律淵源。[1]P3究其原因，主要是由于這些受德國法影響的國家基本上遵循了所謂的“法律教義學(xué)”傳統(tǒng)，法官可以按照犯罪論體系進(jìn)行具體的司法判斷，德國法院關(guān)于“超法規(guī)的緊急避難”的案件裁判即其適例。而與德國犯罪論體系同源的蘇俄和我國犯罪構(gòu)成體系②在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出截然不同的適用境況，并引發(fā)了學(xué)界越來越多的批評和質(zhì)疑。
那么，究竟是何種緣由導(dǎo)致這兩種犯罪論體系的分野？蘇俄和我國的犯罪構(gòu)成體系到底走上了一條如何不同于大陸法系犯罪論體系的發(fā)展之路？后者最大的影響因素何在？又當(dāng)如何改進(jìn)？這些問題頗有進(jìn)一步深入探究的必要。鑒此，本文擬從刑法教義學(xué)的視角展開研究，并就教于同仁。
二、刑法教義學(xué)與犯罪論體系的一般考察
（一）法教義學(xué)與刑法教義學(xué)
法律教義學(xué)(Rechtsdognmatik)亦稱法律信條學(xué)，是大陸法系法學(xué)理論中的重要術(shù)語。在大陸法系，一般意義上的法學(xué)指的就是法律教義學(xué)。法律教義學(xué)一詞源于希臘語中的“Dogma”，Dogma這個(gè)概念首先在哲學(xué)中使用，然后在（基督的）神學(xué)中使用。Dogma是“基本確信”、“信仰規(guī)則”的意思，它不是通過理性的證明，而是通過權(quán)威的宣言和源自信仰的接受來排除懷疑。[2]P136-13在基督教的教義學(xué)中，圣經(jīng)是絕對的權(quán)威且無需證明，教徒在解釋和理解圣經(jīng)的時(shí)候，完全不會懷疑圣經(jīng)的權(quán)威。與此相應(yīng)，法律教義學(xué)將制定法放在神圣的地位上加以闡釋。以實(shí)在法規(guī)范為研究客體是法律教義學(xué)與法哲學(xué)等學(xué)科區(qū)分的重要標(biāo)志之一。按照考夫曼的說法，法哲學(xué)是“法學(xué)家問，哲學(xué)家答”，討論的核心問題是“正確之法”；而法教義學(xué)僅僅是對制定法的注釋性表達(dá)，而不擔(dān)負(fù)評判制定法善惡的任務(wù)。③
根據(jù)Peczenik的觀點(diǎn)，法律教義包括對制定法文本含義的描述以及判例等等，法律教義學(xué)研究方法的核心是對有效法的解釋(interpretation)與體系化(systematization)。[3]P1法律教義學(xué)雖然不質(zhì)疑制定法本身的權(quán)威性，但其功能也不局限在對制定法的單純釋義。德國學(xué)者諾伊曼認(rèn)為，法律教義學(xué)的出現(xiàn)有賴于歐陸法學(xué)的兩個(gè)基本特征：一個(gè)是法律與道德的分離，有效的法僅基于其來源而不是其內(nèi)容被視同為有效的法；另一個(gè)是法官僅僅依據(jù)制定法作出判決。由于法律必然是一般地表達(dá)出來，因而，連法律也不能自己解決待決的個(gè)案。盡管如此，如果法官應(yīng)遵守受法律規(guī)則的約束，那也必須為法官提供法律以外的其他具體的法律規(guī)則。法律教義學(xué)的任務(wù)是準(zhǔn)備這種法律規(guī)則。[4]P15一些學(xué)者甚至將法律教義視為法律淵源之一。[5]隨著教義學(xué)的不斷發(fā)展，其在約束裁判者與對制定法的批判與修正方面發(fā)揮了重大作用。
歐陸法教義學(xué)的形成與發(fā)展伴隨著體系化的進(jìn)程。信條學(xué)必須將浩如煙海且雜亂無章的法律材料進(jìn)行整理并使之體系化，因?yàn)橹挥袑⑵潴w系化之后，才能了解法律制度內(nèi)部的評價(jià)體系，才便于講授與學(xué)習(xí)，才能讓人們在總體上把握具體規(guī)范之間的聯(lián)系，才能使具體規(guī)范之間的聯(lián)系、順序和依賴關(guān)系一目了然。[2]P140由此，體系化成為教義學(xué)本身的功能之一。奧地利社會法學(xué)家埃利希就認(rèn)為，歐陸共同法學(xué)采用的最后一種建構(gòu)材料是systematic（體系理論）。體系的出現(xiàn)，一開始并不是為了司法實(shí)踐的需要而僅僅是為了著述與閱讀的方便。法學(xué)家撰寫法學(xué)書籍，“非得有某種有序的安排不可”，這種安排“是為了便利快捷地定位”。[6]P743法教義學(xué)的發(fā)展最終也采用了這種發(fā)端于古羅馬的教科書的體系化方案，主要原因在于，作為法律教義學(xué)基礎(chǔ)的法律本身便存在一種結(jié)構(gòu)、體系，因此法律教義學(xué)欲將其完善地表達(dá)出來就必須也著眼于某種內(nèi)在的邏輯體系。體系化的任務(wù)就是將所有已經(jīng)獲得的理論知識，以整體的方式表現(xiàn)出來，而且將這個(gè)整體中的各部分用邏輯關(guān)系聯(lián)系起來。不過，時(shí)至今日，體系化的功能遠(yuǎn)不僅僅是為了著述與教學(xué)的方便，當(dāng)今法學(xué)理論尤其是刑法理論研究者之所以樂此不疲地對體系問題進(jìn)行著反思與重構(gòu)，是因?yàn)轶w系化有著更為廣泛的意義，主要表現(xiàn)在：一是法律教義本身具有重要的實(shí)踐意義，法律教義為將來特定領(lǐng)域的案件之解決設(shè)定解決方案；[5]二是法律教義所依賴的教義學(xué)體系對于新理論的產(chǎn)生與發(fā)展具有一定的影響，即在通過法律教義學(xué)探求新出現(xiàn)案件的解決方式時(shí)，遵循不同的體系形式可能會得出不同的結(jié)論。
（二）刑法教義學(xué)與犯罪論體系
刑法教義學(xué)是基于已經(jīng)存在的刑事制定法而發(fā)展起來的一門學(xué)問。對法定規(guī)則的系統(tǒng)化和對學(xué)術(shù)、司法判決所發(fā)現(xiàn)的知識進(jìn)行系統(tǒng)化的科學(xué)，就是刑法教義學(xué)。[7]正如刑法理論發(fā)展進(jìn)程所顯示的，體系化業(yè)已成為刑法教義學(xué)的核心內(nèi)容之一。法學(xué)理論的發(fā)展和完善需要體系化，一個(gè)完善的體系不但可以使既存的教義學(xué)理論恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)出來，而且還能使教義學(xué)本身得到進(jìn)一步的發(fā)展，犯罪論體系因而成為刑法教義學(xué)體系中的主要內(nèi)容。按照德國學(xué)者羅克辛的說法，犯罪論體系作為一種形式，其所承載的實(shí)體內(nèi)容是犯罪行為的理論，也被稱為一般犯罪理論，該體系是在對分則的具體行為構(gòu)成加以抽象的基礎(chǔ)上，包含了刑事懲罰的行為的一般條件。[8]P118
作為刑法教義學(xué)的內(nèi)容之一，犯罪論體系的產(chǎn)生和發(fā)展與刑法總則密切相關(guān)。日本刑法學(xué)者西田典之認(rèn)為，犯罪論正是以刑法總則的規(guī)定為基礎(chǔ)，探討犯罪成立的一般要件。[9]另一日本學(xué)者松宮孝明也指出，犯罪論體系是為了制作和完善刑法總則而存在的。如果刑法中不存在總則的話，挑選出犯罪的一般構(gòu)造，并對其進(jìn)行深入分析，就沒有意義。[10]美國學(xué)者喬治·弗萊徹持有類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，在過去的一百多年里，西方的法律理論追求一直是培育出刑法的總則?！斑@種對總則的尋索，有諸多值得稱道之處。如果說，在殺人和襲擊案件中都存在自衛(wèi)，那么，就應(yīng)當(dāng)概括出自衛(wèi)的總體輪廓，而不是在每一案件中自說白話?！盵11]P287按照法律教義學(xué)的理論，法律教義是運(yùn)用概念、原則等對法律結(jié)構(gòu)的描述（被稱為外部體系），以及為前述法律結(jié)構(gòu)的具體部分發(fā)展出可資司法適用的觀點(diǎn)（被稱為內(nèi)部體系）。[3]P3德國學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，犯罪論體系是刑法總論的教義學(xué)體系，也就是運(yùn)用具體的概念和原則將刑法總論體系化，并且在這個(gè)體系之內(nèi)對刑法總論中林林總總的問題闡明立場，為刑事司法運(yùn)作提供可以采用的法官規(guī)則。
在刑法典中進(jìn)行總則和分則的劃分是基于技術(shù)性的考慮，因?yàn)樾谭ú粌H要將值得處罰的行為方式加以闡明，對于犯罪成立的一般性的條件也要加以規(guī)定。以殺人罪的規(guī)定為例，一個(gè)行為要構(gòu)成殺人罪必須滿足如下的條件：行為人以及行為符合刑法的時(shí)間、空間以及對人效力的規(guī)定、行為是有刑事責(zé)任能力者實(shí)施的、行為符合了刑法關(guān)于殺人罪的規(guī)定、行為人不是正當(dāng)防衛(wèi)或者緊急避險(xiǎn)、行為人不具有不可期待性等免責(zé)條件。這些條件中的絕大多數(shù)是可以對所有犯罪類型重復(fù)適用的，因此立法者將可以重復(fù)適用的部分作為總則性內(nèi)容加以規(guī)定。如果不對這些條件加以區(qū)分，刑法典的規(guī)模將會變得異常龐大。犯罪論體系就是以犯罪成立條件為基礎(chǔ)，探討犯罪成立的一般要件。在上述關(guān)于殺人罪的構(gòu)成條件中，除了符合刑法分則的規(guī)定這一項(xiàng)之外，其余全部屬于刑法總則的范疇。在解決具體案件時(shí)，必須將總則的一般性規(guī)定與分則的具體規(guī)定結(jié)合起來，而關(guān)于如何將分則的構(gòu)成要件與總則的一般要件進(jìn)行綜合應(yīng)用的問題就交由體系論加以解決。大陸法系的犯罪階層論體系正是將上述犯罪成立條件加以體系化的產(chǎn)物。
三、塔甘采夫體系與貝林格體系：兩大犯罪論體系的形成
塔甘采夫和貝林格分別是蘇俄犯罪構(gòu)成體系和大陸法系的犯罪階層體系的開創(chuàng)者，學(xué)者因而習(xí)慣上多將蘇俄犯罪構(gòu)成體系和大陸法系犯罪階層體系分別稱為塔甘采夫體系④和貝林格體系。
（一）教義學(xué)體系的踐行——貝林格體系之形成
大陸法系由構(gòu)成要件該當(dāng)性、違法性、罪責(zé)三要件組成的犯罪論體系是以罪刑法定原則為前提和契機(jī)提出的，其形成得益于罪刑法定主義的提出和可罰性阻卻事由的分化。罪刑法定主義要求法無明文規(guī)定不為罪，所以某種行為是否構(gòu)成犯罪必須有成文法的基礎(chǔ)，因而以刑法分則為基礎(chǔ)的構(gòu)成要件該當(dāng)性得以成為犯罪成立的首要條件。換言之，構(gòu)成要件該當(dāng)性從構(gòu)成犯罪的眾多條件中被首先分離出來。正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、無刑事責(zé)任能力等其他犯罪成立條件在刑法總則中多以阻卻犯罪成立事由的形式出現(xiàn)，因此被總括為可罰性阻卻事由。德國1909年的刑法預(yù)備草案便采用了這種犯罪成立的積極條件和可罰性阻卻事由相區(qū)分的二階段體系。不法和罪責(zé)的區(qū)分在這個(gè)時(shí)期還沒有被立法者認(rèn)識到。[9]將違法性和罪責(zé)進(jìn)行區(qū)分是近代犯罪論體系形成的關(guān)鍵一步。Küper便認(rèn)為，違法性與罪責(zé)的區(qū)分，是刑法法理上最大的成就，而也不可能再走回頭路。[12]P95
上述體系化的進(jìn)程隱含著兩條或顯或隱的線索：一條是體系構(gòu)建的物質(zhì)材料之形成；另一條則是體系的功能與價(jià)值之填充。體系的建構(gòu)首先必須存在其具體的構(gòu)成因子，具體而言就是法律概念與沖突的裁斷。所謂沖突的裁斷，按照黑克的觀點(diǎn)，指的是在規(guī)范之尋找上必須借助利益的探討評價(jià)生活的情狀和法律規(guī)定。[13]P431具體到犯罪階層體系來講，其構(gòu)成材料就是總則中需要解決的各種規(guī)范問題，如違法性認(rèn)識、罪過、違法阻卻事由等問題以及與這些問題相關(guān)的法律概念。有了這些構(gòu)成材料，三階層犯罪論體系才得以發(fā)展成今天的模樣。此外，犯罪階層體系的形成也不能缺少另一條線索——價(jià)值與功能的導(dǎo)入。單純物質(zhì)材料的堆積并不意味著體系的形成。正如學(xué)者所指出的，取向于目的，設(shè)定所期功能，將知識或事務(wù)根據(jù)其存在上之關(guān)系、作用組織起來的方法便是體系化。[13]P458據(jù)此，倘若沒有人權(quán)保障、罪責(zé)原則等價(jià)值原則的導(dǎo)入，犯罪階層體系也不會形成。西田典之教授就認(rèn)為，犯罪階層體系是從刑法的功能出發(fā)，確定刑法的基本原則，然后進(jìn)行具體化而形成的。具體而言，人權(quán)保護(hù)的刑法功能要求必須遵守罪刑法定原則，從而衍生出構(gòu)成要件該當(dāng)性階層；刑法的法益保護(hù)功能要求犯罪的成立必須具有法益侵害，從而衍生出以法益侵害為核心的違法性階層；從責(zé)任主義等價(jià)值原則則衍生出罪責(zé)的階層。[9]
在此發(fā)展進(jìn)程中，推構(gòu)解釋(juristic construction)發(fā)揮了重要的作用。正如埃利希所指出的，“體系性的一般化與法學(xué)的推構(gòu)解釋存在很密切的聯(lián)系”?！巴茦?gòu)解釋的顯著特征在于，僅在某種法律關(guān)系中出現(xiàn)的特定的事實(shí)或特定的法律效果作為一個(gè)整體被挑選出來，并作為另外一種法律關(guān)系建構(gòu)的建筑材料。”[6]P744-745比如，作為正當(dāng)防衛(wèi)行為的法律效果，阻卻違法性完全可以適用于緊急避難的情形，于是，正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避難就可以順理成章地被置于“違法性”概念之下。按照這種思維方式，刑法總則規(guī)定的關(guān)于犯罪成立的一般條件就被劃分為若干部分從而形成某種體系。
（二）教義學(xué)體系的背離——塔甘采夫體系之形成
前蘇聯(lián)犯罪構(gòu)成體系與大陸法系的犯罪階層體系具有同源性，都源于費(fèi)爾巴哈的構(gòu)成要件概念。俄國刑法學(xué)家塔甘采夫?qū)①M(fèi)爾巴哈的構(gòu)成要件概念引入俄國刑法學(xué)，并將其作為刑法理論中的重要概念，得到了其后的前蘇聯(lián)學(xué)者的繼承與改造，最終發(fā)展成前蘇聯(lián)乃至當(dāng)代俄羅斯刑法中的犯罪構(gòu)成體系。
不過，區(qū)別于大陸法系的犯罪階層體系，前蘇聯(lián)犯罪構(gòu)成體系基本上背離了教義學(xué)的傳統(tǒng)，走上了另一條發(fā)展道路。具體而言，塔甘采夫完全繼承了費(fèi)爾巴哈的構(gòu)成要件概念，將構(gòu)成要件理解為構(gòu)成事實(shí)而不是制定法上的類型，進(jìn)而按照犯罪行為事實(shí)的具體結(jié)構(gòu)將犯罪劃分為四個(gè)部分即犯罪的客體要件、犯罪的客觀方面要件、犯罪的主體要件和犯罪的主觀方面要件。這也是前蘇聯(lián)刑法學(xué)者建構(gòu)犯罪構(gòu)成體系的基本思路。
在體系構(gòu)建的方法論上，以塔甘采夫體系為源頭的前蘇聯(lián)犯罪構(gòu)成體系與費(fèi)爾巴哈和意大利古典學(xué)派的理論體系一脈相承。意大利古典學(xué)派“從犯罪是一個(gè)‘理性的實(shí)體’的前提出發(fā)”，認(rèn)為犯罪由兩種本體性因素構(gòu)成。他們稱這些因素為“力”，包括犯罪的“物理力”和“精神力”。[14]P128即預(yù)先構(gòu)想出一個(gè)統(tǒng)一、抽象的犯罪實(shí)體，而后對之進(jìn)行肢解。德國刑法學(xué)家費(fèi)爾巴哈所研創(chuàng)的構(gòu)成要件理論在因襲這種觀念的基礎(chǔ)上，將構(gòu)成要件定義為：特定行為的特征的整體，或者包含在特定種類的違法行為的法定概念中的事實(shí)，叫做犯罪的構(gòu)成要件。[15]P13從而將構(gòu)成要件僅僅解釋成犯罪實(shí)體性因素，而不是刑法分則規(guī)定的規(guī)范要素。據(jù)此形成的犯罪論體系，其物質(zhì)基礎(chǔ)自然是“事實(shí)現(xiàn)象”，因?yàn)橹挥袑⒎缸镱A(yù)先構(gòu)想成為一個(gè)事實(shí)存在，才能肢解成四個(gè)部分。
在看到上述聯(lián)系的同時(shí)，必須注意，前蘇聯(lián)乃至當(dāng)代俄羅斯刑法中的犯罪構(gòu)成體系與費(fèi)爾巴哈、塔甘采夫的犯罪論體系之間也存在本質(zhì)的區(qū)別。雖然費(fèi)爾巴哈將構(gòu)成要件定義為“法定概念中的事實(shí)”，但就其語境來講，此處“法定概念”之表述，指的應(yīng)該是犯罪的形式概念。費(fèi)爾巴哈參與制定的1813年《巴伐利亞刑法典》第27條便明確規(guī)定，當(dāng)違法行為包括依法屬于某罪概念的全部要件時(shí)，就認(rèn)為是犯罪。[15]P13其中所說的“某罪概念”實(shí)際上指的是刑法分則對具體個(gè)罪的法定概念的表述，這些法定概念規(guī)定的全部要件就是構(gòu)成要件，依附于刑事立法。塔甘采夫體系也是如此。塔甘采夫曾經(jīng)指出，在分析犯罪構(gòu)成的時(shí)候，我們關(guān)注的只是犯罪的法律屬性，而在界定其概念的時(shí)候，我們必須注意其社會和國家意義。[15]P250概言之，費(fèi)爾巴哈和塔甘采夫的犯罪論體系都是著眼于犯罪的形式概念與法律屬性。
與之不同，前蘇聯(lián)學(xué)者卻從犯罪的實(shí)質(zhì)概念出發(fā)，將犯罪構(gòu)成完全實(shí)質(zhì)化，認(rèn)為立法者制定的當(dāng)然不是構(gòu)成，而是比較充分地描述犯罪構(gòu)成要件的刑法規(guī)范，這些要件本身是不以人的意志為轉(zhuǎn)移而客觀存在著的，他們實(shí)際上是該具體犯罪所固有的，而立法者的任務(wù)是查明并在法律中最準(zhǔn)確和最深刻地規(guī)定這些要件。[15]P270在他們看來，犯罪先于刑法，犯罪論體系的物質(zhì)基礎(chǔ)是作為社會現(xiàn)象的犯罪行為，這便與費(fèi)爾巴哈、塔甘采夫的觀點(diǎn)出現(xiàn)了本質(zhì)性分歧，因?yàn)橘M(fèi)爾巴哈和塔甘采夫均認(rèn)為，刑法先于犯罪，相應(yīng)地，犯罪論體系的基礎(chǔ)只能是刑法的規(guī)定。而之所以出現(xiàn)這種認(rèn)識上的差異，主要是因?yàn)榍疤K聯(lián)刑法學(xué)形成之時(shí)，尚未完全從法律虛無主義的迷蒙中清醒過來，以至于學(xué)者們將源于費(fèi)爾巴哈的犯罪構(gòu)成理論作了上述不合時(shí)宜的修改。
如前所述，刑法教義學(xué)的核心是對刑事制定法和有效判例的體系化，犯罪論體系是為了制作和完善刑法總則而存在的。前蘇聯(lián)刑法學(xué)者對費(fèi)爾巴哈理論的上述修改使得其犯罪構(gòu)成體系沒有構(gòu)筑于制定法的基礎(chǔ)之上，犯罪構(gòu)成體系中基本上不存在規(guī)范的要素，從而背離了刑法教義學(xué)的傳統(tǒng)。
四、兩大犯罪論體系的分野
由上可見，大陸法系的犯罪階層體系和蘇俄的犯罪構(gòu)成體系盡管同宗同源，但由于其對待教義學(xué)的不同態(tài)度，因而在體系構(gòu)建方面存在著重大分野。
（一）體系構(gòu)建的理論背景
大陸法系的犯罪階層體系是伴隨著刑法教義學(xué)發(fā)展起來的，或者說，建立在具有強(qiáng)烈實(shí)踐品格的教義學(xué)背景之下。蘇俄犯罪構(gòu)成體系則不然，其賴以形成的刑法理論背景與大陸法系國家迥然不同。俄羅斯刑法學(xué)者庫茲涅佐娃等主編的刑法總論教科書認(rèn)為，刑法學(xué)的對象包括：(1)對刑事法律進(jìn)行釋義，換句話說，就是對刑事法律做理論上的解釋；(2)對立法和執(zhí)法實(shí)踐提出建議；(3)研究刑法的歷史；(4)對本國刑法和外國刑法進(jìn)行比較分析；(5)研究刑法社會學(xué)；(6)研究國際刑法。刑法學(xué)中的方法包括：法律方法，刑事統(tǒng)計(jì)方法，社會學(xué)方法，體系方法，比較方法，歷史比較方法等。[16]P5-8由此可見，蘇俄學(xué)者眼中的刑法學(xué)基本上沒有分化，不論是研究對象還是研究方法都混沌一片，其外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大陸法系學(xué)者所謂的刑法教義學(xué)。在大陸法系，刑法教義學(xué)僅僅承擔(dān)上述第一項(xiàng)任務(wù)，其它則由刑法哲學(xué)、刑事政策學(xué)等學(xué)科承擔(dān)。
換句話說，大陸法系的犯罪階層體系僅僅是刑法教義學(xué)層面的問題，學(xué)者在建構(gòu)犯罪階層體系時(shí)必須站在司法者的立場上。但在蘇俄，由于立法刑法學(xué)與司法刑法學(xué)不分、刑法教義學(xué)與刑法哲學(xué)等學(xué)科不分，犯罪論體系研究者的立場被迫在司法與立法之間不斷轉(zhuǎn)換：一方面，蘇俄刑法學(xué)者將犯罪構(gòu)成視為犯罪實(shí)質(zhì)概念的具體化，這種看法明顯來自于立法者的立場，因?yàn)榉缸锏膶?shí)質(zhì)概念是脫離刑事制定法而獨(dú)立存在的，它并不屬于司法刑法學(xué)而是刑法哲學(xué)或者刑事政策學(xué)的內(nèi)容；另一方面，蘇俄刑法學(xué)者又承認(rèn)，犯罪構(gòu)成是為定罪服務(wù)的，因而也具有實(shí)踐的品格，而且為迎合罪刑法定原則的要求也主張只有刑法分則規(guī)定的犯罪行為的構(gòu)成部分才能稱之為犯罪構(gòu)成，于是又站在了司法立場上。由此，深陷于司法者立場與立法者立場之間的矛盾糾葛中。而司法者一旦“客串”了立法者的角色，就自然會與罪刑法定原則產(chǎn)生抵牾。
（二）體系構(gòu)建的基礎(chǔ)
大陸法系犯罪階層體系的構(gòu)建以刑法為基礎(chǔ)。德國刑法學(xué)者羅克辛認(rèn)為，德國刑法是一種有體系的刑法，主要以判例為依據(jù)，也就是根據(jù)過去已經(jīng)作出判決的真正案件來與其他法律制度加以區(qū)別的。犯罪原理就是在一種所謂的刑法體系中總結(jié)出來的[7]。據(jù)此，犯罪原理不是研究作為一種社會事實(shí)的犯罪現(xiàn)象而是從刑法體系（真正的案件）的運(yùn)作中總結(jié)出來，犯罪階層體系也是從刑事立法和判例中總結(jié)并建構(gòu)起來的。德國刑法學(xué)者耶塞克更直截了當(dāng)?shù)卣f到：“一般犯罪論必須從法律中推導(dǎo)或至少與法律相一致?！盵17]P243德國的犯罪階層體系雖然也發(fā)源于費(fèi)爾巴哈的構(gòu)成要件理論，但構(gòu)成要件的概念在貝林格手中發(fā)生了變化。在貝林格之前，人們大多把犯罪定義為“具有違法性和有責(zé)性的使用刑罰威脅的行為”。在那里，符合行為構(gòu)成性被包含在“使用刑罰威脅”之中，貝林格認(rèn)為，這樣的表述是“含糊不清的”。[8]P181并進(jìn)而將本體性因素轉(zhuǎn)換成了刑法分則中的具體規(guī)定。質(zhì)言之，在貝林格看來，構(gòu)成要件不是反映犯罪事實(shí)結(jié)構(gòu)的本體性因素，而是刑法分則的概念性或者類型性規(guī)定。
與之不同，對于犯罪論體系，前蘇聯(lián)學(xué)者所采用的構(gòu)建方法是：從實(shí)質(zhì)的犯罪概念出發(fā)，抽象出一個(gè)犯罪實(shí)體，然后將其按照四個(gè)要素進(jìn)行肢解，因此其犯罪構(gòu)成體系的構(gòu)建基礎(chǔ)是犯罪行為（事實(shí)），而不是刑法規(guī)范。
犯罪構(gòu)成的性質(zhì)曾經(jīng)是前蘇聯(lián)刑法學(xué)討論的焦點(diǎn)問題之一。正如學(xué)者所指出的，本世紀(jì)前半期，俄國刑法認(rèn)為犯罪構(gòu)成是構(gòu)成犯罪的要素及其要件的體系（總和）；50年代，理論上開始將過去理解的犯罪構(gòu)成“一分為二”：一是現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象，是犯罪的核心、犯罪的結(jié)構(gòu)；二是立法模式或科學(xué)抽象。特拉伊寧認(rèn)為，犯罪既是客觀實(shí)際，又是犯罪的法律定性，所以他被指責(zé)出爾反爾。皮翁特科夫斯基也指出，法學(xué)家既把犯罪構(gòu)成概念用來表示要件的總和，這些要件說明一定的犯罪符合刑事法律，又用來表示符合這些要件的具體行為。[16]P175-176這種一分為二的思維模式使得蘇俄刑法學(xué)陷入了矛盾境地。一方面，蘇俄刑法學(xué)無法不將現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象作為犯罪的核心，因?yàn)榉缸飿?gòu)成體系本身就是以犯罪的現(xiàn)實(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)的；另一方面，蘇俄刑法學(xué)也無法舍棄刑法的規(guī)定，因?yàn)樯釛壭谭ㄒ?guī)定意味著再次回歸到法律虛無主義，那將意味著歷史的倒退。所以，當(dāng)代俄羅斯刑法學(xué)家在將犯罪構(gòu)成視為客觀危害社會的行為的事實(shí)構(gòu)成的同時(shí)，認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)中只有立法者在刑法規(guī)范的處理中描述它的要件之后，它才成為犯罪構(gòu)成。犯罪構(gòu)成和犯罪本身同時(shí)既是事實(shí)現(xiàn)象又是法律范疇[16]P177。
與蘇俄相似，我國刑法學(xué)者也普遍認(rèn)為，犯罪構(gòu)成既是概念又是事實(shí)現(xiàn)象，且賦予其的哲學(xué)基礎(chǔ)，將這種理解視為法律觀的必然結(jié)論。因?yàn)轳R克思認(rèn)為，法律是事物的本質(zhì)的真正表達(dá)者，因此，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該遷就法律，恰恰相反，法律應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)。[18]P139筆者認(rèn)為，這種理解是存在問題的。馬克思從社會物質(zhì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定上層建筑的原理出發(fā)，認(rèn)為法律系統(tǒng)必然受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，這是在歷史的視野中考察法與社會現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，無疑是正確的，但其并非在任何語境中都具有普適的正確性。在司法過程中，這種觀念就必須受到法治原則的限制。因?yàn)樵诔晌姆▏遥ㄖ卧瓌t要求司法者依靠法律文本進(jìn)行司法實(shí)踐，而僵硬的法律文本與多變的社會現(xiàn)實(shí)之間必然會發(fā)生沖突。當(dāng)二者沖突時(shí)，司法者顯然不可能于每個(gè)案件中都去糾正法律文本出現(xiàn)的問題，很多問題只能留待立法者解決。因此，以實(shí)體行為（事實(shí)現(xiàn)象）為構(gòu)建基礎(chǔ)的蘇俄犯罪構(gòu)成體系與我國犯罪構(gòu)成體系都是無法兼顧刑法規(guī)定的。
（三）體系構(gòu)建的價(jià)值與功能
如上所述，大陸法系犯罪階層體系進(jìn)化的一條主線就是刑法價(jià)值與原則的導(dǎo)入。在犯罪階層體系中，刑法價(jià)值與原則的作用非常之大，堪稱體系的靈魂。德國之所以發(fā)展出以構(gòu)成要件為核心的犯罪階層體系，就在于罪刑法定原則與人權(quán)保障的價(jià)值選擇。舉例而言，在犯罪階層體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中，“構(gòu)成要件該當(dāng)性”之所以一直被置于“違法性”和“罪責(zé)”的前面，就是為了彰顯刑事制定法的決定性作用，實(shí)現(xiàn)無法無罪的目的；又比如，在違法性階層和罪責(zé)階層的判斷過程中，都采用消極出罪的方式進(jìn)行，即實(shí)際上不是在進(jìn)行積極的違法性／有責(zé)性判斷，而是在考察是否存在違法性／責(zé)任阻卻事由，這無疑也體現(xiàn)了刑事司法對審慎原則的遵循和對被告人人權(quán)的保障。
蘇俄犯罪構(gòu)成體系則無論就起源還是發(fā)展而言，都沒有顯示出刑法價(jià)值與原則的作用。究其原因，主要在于，蘇俄犯罪構(gòu)成體系一方面形成于與刑事社會學(xué)派和法律虛無主義的斗爭之中，刑事制定法的地位并不高，或者說，重視刑事制定法的罪刑法定原則等刑法原則在蘇俄刑法學(xué)中難以得到實(shí)質(zhì)性的貫徹；另一方面，前蘇聯(lián)學(xué)者由于在刑法學(xué)研究中不科學(xué)地套用理論，致使其理論研究與現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐相脫節(jié)。
結(jié)語
通過上述考察與分析可以發(fā)現(xiàn)，前蘇聯(lián)與我國的犯罪構(gòu)成體系與大陸法系傳統(tǒng)的教義學(xué)體系存在較大的差異。相較于大陸法系的教義學(xué)體系，前蘇聯(lián)與我國犯罪構(gòu)成體系的最大弊端就是與具體的司法實(shí)踐脫節(jié)，或者說缺少精致的方法論。按照德國學(xué)者的觀點(diǎn)，體系化為科學(xué)化所必需的“方法”，此所以“方法上”(methodisch)與體系上(systematisch)常被使用為同義語。[13]P431大陸法系犯罪階層體系的提出，實(shí)際上是將犯罪成立的法律條件按照一定的目的進(jìn)行安排，從而約束體系的使用者以使定罪結(jié)果具有可預(yù)測性。正是在此認(rèn)識基礎(chǔ)上，犯罪階層體系之構(gòu)成要素——構(gòu)成要件該當(dāng)性、違法性、有責(zé)性——的判斷是三重層層遞進(jìn)的評價(jià)活動，都是基于司法者立場對行為事實(shí)的評價(jià)。但前蘇聯(lián)與我國的犯罪構(gòu)成體系卻沒有顯示出這種方法論的意蘊(yùn)，犯罪構(gòu)成的四個(gè)要素僅僅是從四個(gè)方面解說犯罪的實(shí)體概念，而不是展示定罪過程中的法律適用。
由于歷史的原因，我國刑法學(xué)受到了前蘇聯(lián)的巨大影響，刑法學(xué)研究缺少規(guī)范氣息，大量政治性、社會性的內(nèi)容充斥其中。與此相關(guān)，缺乏嚴(yán)格意義上的刑法教義學(xué)，這不僅是我國當(dāng)下犯罪論體系及其問題產(chǎn)生的主要致因，而且構(gòu)成了未來犯罪論體系改革的深層障礙。
由此，強(qiáng)化刑法教義學(xué)的研究，對中國刑法學(xué)的發(fā)展來講或許是無可回避的。也只有在此基礎(chǔ)上才能更進(jìn)一步，尋找到改革我國犯罪論體系的科學(xué)路徑。
注釋:
①如2003年、2005年在濟(jì)南兩次舉辦的“犯罪理論體系國際研討會”，2006年在深圳舉辦的“第三屆全國中青年刑法學(xué)者專題研討會暨‘犯罪論體系’高級論壇”，2007年在北京舉辦的“全球化時(shí)代的刑法理論新體系”國際研討會等。
②我國犯罪構(gòu)成體系受到前蘇聯(lián)犯罪構(gòu)成體系的巨大影響，后者的前身則是由俄國學(xué)者塔甘采夫從德國引入的。
③法律教義學(xué)與法哲學(xué)的最主要區(qū)別就在于：法律教義學(xué)為自己樹立了一個(gè)權(quán)威，即制定法，因此不對制定法的好壞做過多的批判，相反，法哲學(xué)試圖找到一種“至善”的法，因而其研究的范圍并不拘泥于現(xiàn)行的制定法。關(guān)于兩者具體的區(qū)別，參見［德］阿圖爾·考夫曼：《法哲學(xué)、法律理論和法律教義學(xué)》，鄭永流譯，載《外國法譯評》，2000年第3期。
④需要指出的是，雖然塔甘采夫體系與后繼的前蘇聯(lián)犯罪構(gòu)成體系形式上較為相似，但二者在構(gòu)建方法與哲學(xué)基礎(chǔ)上并不完全相同，甚至可以說大相徑庭。其主要原因在于，塔甘采夫的犯罪構(gòu)成體系以形式的犯罪概念為基礎(chǔ)，前蘇聯(lián)學(xué)者則從實(shí)質(zhì)的犯罪概念出發(fā)進(jìn)行犯罪論體系的建構(gòu)。對此，后文有詳論。
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關(guān)于英國行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的培訓(xùn)考察報(bào)告
前不久，由國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)法規(guī)司牽頭組團(tuán)，對英國政府行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的基本情況和好的做法進(jìn)行了實(shí)地培訓(xùn)和考察。赴英期間，培訓(xùn)團(tuán)組先后走訪了英國貿(mào)工部、國際貿(mào)易署、競爭委員會、牛津郡政府、工商聯(lián)合會、公務(wù)員管理學(xué)院和倫敦高偉紳律師行等部門和單位，與英國政府官員、專家、學(xué)者進(jìn)行了廣泛座談和交流，取得了較大收獲。
一、關(guān)于英國政府行政的基本情況
在過去五十年中，英國政府隨著社會發(fā)展和職能變化，通過多次改革，公務(wù)員人數(shù)逐步減少，行政方式不斷調(diào)整、完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。通過培訓(xùn)考察，給我們留下深刻印象的是，英國政府在行政過程中，其隊(duì)伍建設(shè)公務(wù)員管理的法制化、行政過程政府部門法律機(jī)構(gòu)的咨詢與把關(guān)、行政方式合同管理的有效運(yùn)用以及重視發(fā)揮獨(dú)立機(jī)構(gòu)的作用等，無一不體現(xiàn)出在成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，英國政府部門自覺依法行政的強(qiáng)烈意識和較高水平，其規(guī)范并富有特色的做法是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。
（一）英國公務(wù)員的法制化管理
十九世紀(jì)中期，為加強(qiáng)英國公務(wù)員的法制化管理，有人提出：（1）公務(wù)員應(yīng)該是一個(gè)穩(wěn)定的終身職業(yè)；（2）公務(wù)員應(yīng)該保持中立性，政黨的變更不能影響公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定；（3）公務(wù)員不應(yīng)承擔(dān)任何決策責(zé)任，只是執(zhí)行決策。這三個(gè)觀點(diǎn)成為英國公務(wù)員制度改革的基本原則。1931年英國通過《公務(wù)員總則》，明確“公務(wù)員的工資由議會提供”、“英國首相是英國公務(wù)員的最高領(lǐng)導(dǎo)”。1968年英國成立了公務(wù)員管理部，由首相兼任部長。在撒切爾夫人任期內(nèi)，英國現(xiàn)代公務(wù)員管理體系逐步形成。目前，英國的公務(wù)員基本上是實(shí)行終身制，多數(shù)人員是大學(xué)畢業(yè)后通過公務(wù)員錄用考試，加入公務(wù)員行列，直至退休。
1．公務(wù)員的人員范圍和級別劃分。英國公務(wù)員的范圍，僅限于中央政府范圍之內(nèi)，而地方政府的工作人員只是當(dāng)?shù)卣墓蛡蛉藛T，不具有公務(wù)員身份。1979年撒切爾夫人執(zhí)政之初，公務(wù)員的人數(shù)為79萬，經(jīng)過近20年的改革，1997年為48．3萬人，其中高級公務(wù)員為3000人。關(guān)于公務(wù)員級別劃分，首相是公務(wù)員的最高領(lǐng)導(dǎo)，對議會負(fù)責(zé)，內(nèi)閣大臣接受首相領(lǐng)導(dǎo)并對議會負(fù)責(zé)。各部門均設(shè)永久第一部長、第二部長，第一、第二永久部長初任時(shí)由首相指任，是永久公務(wù)員，以后各屆政府一般在無空缺時(shí)不做更換，第一、第二永久部長的職責(zé)是負(fù)責(zé)對所屬部門內(nèi)部公務(wù)員進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。英國公務(wù)員一般分為高級公務(wù)員和一般公務(wù)員兩類，高級公務(wù)員又分為3級，一般公務(wù)員分為8級。
2．公務(wù)員管理的法律制度。根據(jù)英國《公務(wù)員準(zhǔn)則》及《部長工作程序規(guī)定》，各部門制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，形成了相對完善的公務(wù)員法律制度。（1）公務(wù)員行為規(guī)范。如規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)忠于政府，保持正直、誠實(shí)、公正、客觀，幫助政府制定政策，執(zhí)行決定，管理公共事務(wù)等。（2）公務(wù)員義務(wù)。如必須對議會負(fù)責(zé)，向議會和公眾通報(bào)盡可能多的關(guān)于政府政策、決定和活動的有關(guān)信息，不得欺騙和故意誤導(dǎo)議會和公眾，不得以任何方式從事與公務(wù)員準(zhǔn)則相沖突的活動等。（3）公務(wù)員的錄用。公務(wù)員的錄用、包括其內(nèi)部調(diào)動均適用《就業(yè)法》，采用與社會其他機(jī)構(gòu)、單位相同的錄用程序。英國議會設(shè)立公務(wù)員服務(wù)委員會直接對議會負(fù)責(zé)，高級公務(wù)員的錄用必須得到該委員會的認(rèn)可。
3．公務(wù)員的績效評價(jià)及監(jiān)督。公務(wù)員績效評價(jià)首先是由本人對前一段工作進(jìn)行總結(jié)，對照檢查工作計(jì)劃完成情況作出評價(jià)，并與直接上司討論同意后，報(bào)部門負(fù)責(zé)人審核，最后將評價(jià)結(jié)果報(bào)人事部門。每3個(gè)月或者6個(gè)月考核一次，年終由部門負(fù)責(zé)人作出評價(jià)報(bào)告，評價(jià)結(jié)果直接影響公務(wù)員本人收入。公務(wù)員晉升不僅僅根據(jù)工作年限，同時(shí)根據(jù)工作表現(xiàn)，通常由上一級主管推薦，越級提拔必須經(jīng)過難度較大的考核。
（二）政府部門法律機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)
在培訓(xùn)考察中我們了解到，英國政府部門都設(shè)有專門的法律辦公室，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)政府機(jī)關(guān)對外簽訂的各種合同的審查；公司登記、商標(biāo)注冊的有關(guān)法律事務(wù)；根據(jù)本部門的不同職能所具有的相關(guān)法律事務(wù)。
1．法律辦公室的專業(yè)人員組成。該辦公室的專業(yè)人員進(jìn)入政府機(jī)關(guān)工作，即成為政府高級專業(yè)人員，不屬于一般公務(wù)員序列。但其級別設(shè)置與其他公務(wù)員一樣，基本工資是固定的，享受特殊津貼。即使這樣，其收入與社會律師的收入還是有明顯差距（一般而言，比倫敦當(dāng)?shù)芈蓭熓杖氲?、比外地律師收入高），其?yōu)勢主要是工作較為穩(wěn)定。辦公室的編制人數(shù)根據(jù)政府機(jī)關(guān)法律事務(wù)的需要設(shè)定。在法律辦公室之外，英國政府部門通常還設(shè)有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理公眾的投訴，類似我國的行政復(fù)議。但這個(gè)專門機(jī)構(gòu)及公眾投訴的受理程序，并不是專門法律規(guī)定的，而是英國行政機(jī)關(guān)的通行做法。受理投訴專門機(jī)構(gòu)的 名稱不一，有的稱為“直接聯(lián)絡(luò)部”，有的稱為“公共請求辦公室”。
2．英國貿(mào)工部法律辦公室的情況。該部設(shè)有部長1人（內(nèi)閣成員）、副部長7人、常任秘書1人，下設(shè)12個(gè)部門主任，有4000多人在總部工作，還有6000多人在分屬部門工作（有些人屬于人）。該部法律辦公室下設(shè)三個(gè)咨詢處和一個(gè)調(diào)查訴訟處，其中負(fù)責(zé)咨詢的法律工作人員有96人，負(fù)責(zé)調(diào)查訴訟的有22人。法律辦公室的工作是保證貿(mào)工部依法履行職責(zé)。從法律咨詢服務(wù)上看，其主要對象是貿(mào)工部所屬各部門、部長級官員、政府其它部委法律機(jī)構(gòu)等，法律辦公室要在政府制訂政策之初及時(shí)提供咨詢服務(wù)。比如，英國公司盡管享有很大的經(jīng)營自由，但在以下三個(gè)方面仍然受到政府監(jiān)控：（1）國內(nèi)角度，如公平競爭、特殊行業(yè)的管制（電力、電信、液化氣、水、郵政、電訊、電子設(shè)備、原子能等）、消費(fèi)者合法權(quán)益、進(jìn)出口管理、標(biāo)準(zhǔn)化等；（2）歐盟角度，涉及私有化、企業(yè)兼并和與政府有關(guān)的法律案件，可直接提交歐盟審理；此外還包括與WTO的關(guān)系，英國公司要遵守有關(guān)規(guī)定；（3）涉及其他公共事業(yè)角度，如土地、衛(wèi)生健康、金融保險(xiǎn)等。法律辦公室通過法律咨詢服務(wù)，為決策人從法律的角度進(jìn)行論證，防止越權(quán)等違法行為的發(fā)生，從而確保貿(mào)工部在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對上述三個(gè)方面作出決定，依法行使職權(quán)。
從行政訴訟上看，法律辦公室的工作重點(diǎn)是保證行政執(zhí)法中法律程序得到遵守。比如，英國行政法律程序強(qiáng)調(diào)：公司、個(gè)人提起的訴訟必須有足夠的證據(jù)，證明爭議部分確實(shí)存在；原告、被告均要求提供書面材料；開庭時(shí)要有2-3名法官參加，當(dāng)事人雙方就證據(jù)、法律依據(jù)等展開辨論。如何遵守并做好這些程序要求，需要法律辦公室嚴(yán)格把關(guān)。在涉及歐盟法律時(shí)，法律辦公室還要特別關(guān)注英國企業(yè)商貿(mào)權(quán)益的維護(hù)。在與WTO的關(guān)系上，貿(mào)工部是作為英國的主要決策部門之一開展工作的，法律辦公室的職責(zé)是依法維護(hù)英國公司和國家利益。
（三）政府行政管理中的合同方式
英國政府在機(jī)構(gòu)改革、精簡人員的過程中，為了把公共服務(wù)職能更好地推向市場，在政府內(nèi)部廣泛采用了合同方式，保證了行政管理的規(guī)范和完善。英國的學(xué)者、官員乃至行業(yè)協(xié)會均對此做法給予肯定，有的人甚至贊譽(yù)有加，這是我們在培訓(xùn)考察中感受特別突出的一點(diǎn)。
1．合同方式在行政管理中的運(yùn)用范圍。英國是高稅收、高福利國家，英國國民生產(chǎn)總值的40％是由政府投資產(chǎn)生的。國家的宏觀調(diào)控除采用稅率、利率等經(jīng)濟(jì)杠桿外，主要由政府部門制定政策來實(shí)施。而政府機(jī)關(guān)落實(shí)這些政策以及對一些公共事業(yè)（如高速公路、國家級供水、供電系統(tǒng)、石油管線的鋪設(shè)等）的管理，一般都通過與企業(yè)簽訂合同的方式來實(shí)現(xiàn)。從高速公路的監(jiān)管到英中兩國政府有關(guān)部門共同舉辦“深圳高科技活動”，他們均按照嚴(yán)密的法律運(yùn)作機(jī)制，與當(dāng)事人簽訂合同，進(jìn)行規(guī)范化管理。這種合同的簽訂是政府作為平等民事主體與企業(yè)之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。政府通過合同明確規(guī)定企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，確定項(xiàng)目所應(yīng)達(dá)到的指標(biāo)，并根據(jù)嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查，分階段履行自身承擔(dān)的付費(fèi)義務(wù)。
2．運(yùn)用合同方式的特點(diǎn)。政府行政機(jī)關(guān)通過采用與企業(yè)簽訂合同的方式，合理使用公共資金，同時(shí)加強(qiáng)管理、監(jiān)督。其特點(diǎn)是：第一，政府機(jī)關(guān)對財(cái)政資金的使用公開、透明。對于國家重點(diǎn)扶持或者重大公共項(xiàng)目，通過合同規(guī)定了明確、具體、公開的項(xiàng)目指標(biāo)，公務(wù)員只是執(zhí)行合同，基本沒有自由裁量權(quán)。第二，對公務(wù)員要求較高。公務(wù)員不能僅是“通才”，而應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識和法律知識；不僅要知曉企業(yè)是否符合條件，而且應(yīng)當(dāng)懂得企業(yè)如何能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目指標(biāo)；此外，合同的談判和制定，本身就是一種法律行為，公務(wù)員要依據(jù)相應(yīng)法律進(jìn)行。第三，有效運(yùn)用招標(biāo)體制。政府采用招標(biāo)方式選擇企業(yè)，企業(yè)通過競標(biāo)爭取項(xiàng)目合同。為增強(qiáng)市場競爭力，企業(yè)會千方百計(jì)地降低成本，提高質(zhì)量，從而在政府財(cái)政資金的運(yùn)用中形成了一種良性競爭機(jī)制。第四，有利于實(shí)施有效的監(jiān)督機(jī)制。一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。合同談判與合同簽訂職能分設(shè)，分別由不同崗位的公務(wù)員實(shí)施，避免了暗箱作，同時(shí)責(zé)任明確；二是行政機(jī)關(guān)對合同項(xiàng)目的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)按照合同條款對項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)度實(shí)施監(jiān)督，公眾也可以對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督結(jié)果和公眾的舉報(bào)，對項(xiàng)目采取分期付款方式進(jìn)行有效控制。第五，有利于對公務(wù)員的考核和評價(jià)。在項(xiàng)目合同管理中，公務(wù)員不僅負(fù)責(zé)合同的簽訂，而且要負(fù)責(zé)合同的履行，項(xiàng)目的最后落實(shí)情況，直接反映了公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力和水平，成為考核和評價(jià)公務(wù)員業(yè)績的硬指標(biāo)。
總之，英國政府和公眾普遍認(rèn)為，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施和公共事業(yè)管理中，通過合同方式增強(qiáng)了政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力、對公共事業(yè)的管理能力和對市場運(yùn)作的監(jiān)督能力。
（四）政府部門之外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)
在英國政府組織結(jié)構(gòu)中，政府部門之外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)是一個(gè)非常特別、作用突出的序列。目前，英國有130多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，大多設(shè)立于90年代，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)規(guī)模不大，專業(yè)性較強(qiáng)，人員精干，效率較高，成為英國政府行政的一個(gè)特色。
1．獨(dú)立機(jī)構(gòu)的起源及性質(zhì)。1968年英國工黨的一份剖析國防部組織結(jié)構(gòu)的報(bào)告提出，國防部部長是通才而不是專家，由于缺乏專業(yè)技術(shù)人才，影響了國防部行政管理效果，因此建議增加專家管理。撒切爾政府采納了這個(gè)建議，在調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策、推進(jìn)政府管理方式轉(zhuǎn)變時(shí)，將工商界專業(yè)性人士吸納到政府中，同時(shí)將各部門專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)獨(dú)立出來，按市場化模式運(yùn)作，成立具有一定特殊職能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。獨(dú)立機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬于行政機(jī)構(gòu)，其主管人員由所隸屬的政府部門的部長（或大臣）任命，其工作人員大部分是公務(wù)員，也有一定比例的非公務(wù)員。獨(dú)立機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)由議會提供，以保證獨(dú)立機(jī)構(gòu)區(qū)別于政府部門的相對獨(dú)立性。
實(shí)踐中，鑒于獨(dú)立機(jī)構(gòu)的主管人員由所隸屬的政府部門的部長（大臣）任命，因此其應(yīng)向部長（大臣）負(fù)責(zé)。但長期以來，由于獨(dú)立機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的專業(yè)性，在議會問及獨(dú)立機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的問題時(shí)，一般是由獨(dú)立機(jī)構(gòu)直接向議會報(bào)告，而不是由其隸屬的部門報(bào)告，因而在議會、政府部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生了矛盾，英國議會也對此有一定爭議。因?yàn)榘凑沼墓芾眢w制，應(yīng)當(dāng)由部長向議會報(bào)告（大臣）工作。為了解決這類矛盾，英國最近規(guī)定，獨(dú)立機(jī)構(gòu)不能出席議會會議，所涉及問題一律由政府部門部長（大臣）向議會報(bào)告，政府部門同時(shí)對獨(dú)立機(jī)構(gòu)的運(yùn)營負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。
2．英國貿(mào)工部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)情況。該部主要設(shè)有6個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)：公司協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公司注冊、收集法定文件、向公司提供有用資料等方面的工作；雇傭法庭服務(wù)機(jī)構(gòu)，對企業(yè)和雇員向法庭起訴提供行政幫助；破產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)破產(chǎn)、清算方面的事務(wù)、為制訂破產(chǎn)政策提供建議；國家計(jì)量、測量辦公室，負(fù)責(zé)貿(mào)易方面的計(jì)量、測量、標(biāo)定工作；專利辦公室，負(fù)責(zé)專利、商標(biāo)、設(shè)計(jì)等知識產(chǎn)權(quán)的管理；無線通信機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理有關(guān)無線電訊業(yè)務(wù)。
二、關(guān)于英國行政法律制度和維護(hù)公平競爭的行政機(jī)制
（一）英國行政法律制度的特點(diǎn)
英國傳統(tǒng)法學(xué)中行政法不是一個(gè)單獨(dú)的部門，它雖然屬于公法的范疇，但這種公法與大陸法系國家相比，具有濃厚的私法色彩，既缺乏明確而獨(dú)立的公法體系，也沒有統(tǒng)一審理這類公法爭議的行政法院。我們在培訓(xùn)中了解到，英國法院在受理行政訴訟時(shí)適用一般的法律規(guī)則，即行政機(jī)關(guān)和公民之間的法律關(guān)系適用公民之間法律關(guān)系適用的法律。長期以來，英國行政訴訟和民事訴訟一樣，都由普通法院管轄。但值得注意的是，近年來，隨著行政管理的專業(yè)化和政府職能的法定化，英國法院成立了行政法庭，并明確了較高的層級管轄。
英國行政法的淵源包括：憲法原則，普通法精神，大量的習(xí)慣法和司法審查判例、國內(nèi)成文法和歐共體（歐盟，下同）法。歐共體法中有關(guān)條約、法規(guī)可以直接適用，如《羅馬條約》、《歐洲共同體法1972》等，而歐共體的法令則不能直接適用，必須按其精神制定國內(nèi)法。
英國法院的組織結(jié)構(gòu)主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上訴法院、上議院（最高法院）以及歐共體初級法院、歐共體法院。其中行政案件一律由高等法院的行政法庭負(fù)責(zé)審理（類似于我國的一審），當(dāng)事人對審理結(jié)果不服的，可以上訴至上訴法院，再不服還可以上訴至上議院。
英國行政司法審查制度，比較典型地體現(xiàn)出其行政法的特點(diǎn)。在這次培訓(xùn)考察中，我們通過了解其具體內(nèi)容和做法，對英國行政法治的基礎(chǔ)、特別是行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督有了一定的了解。
（二）英國行政司法審查制度
英國行政司法制度是指英國公民、企業(yè)的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者其他行使公共權(quán)力的組織或個(gè)人侵害時(shí)，向法院請求司法救濟(jì)的法律制度。其中司法審查是英國行政法的核心問題。
1．司法審查的基本情況。英國行政司法審查是由高等法院對負(fù)責(zé)行使公共職責(zé)或權(quán)力的團(tuán)體或個(gè)人進(jìn)行的司法監(jiān)督，主要是針對行政機(jī)關(guān)或法院作出決定的過程，而不是看其決定本身。高等法院有25名專職法官負(fù)責(zé)處理行政案件，具體由行政法庭進(jìn)行審理。行政法庭每年審理的行政案件有5300多件，其中4400多個(gè)案件與司法審查有關(guān)。
2．司法審查的條件、依據(jù)。司法審查的條件主要有兩方面：一是司法審查的對象必須是行使公共職責(zé)或職能的團(tuán)體或個(gè)人。同時(shí)，如果存在其他法律救濟(jì)方式，法院通常不會準(zhǔn)予司法審查。二是司法審查的申請人要有“足夠的利害關(guān)系”。提出司法審查有四個(gè)依據(jù)：（1）不合法。行政機(jī)關(guān)或法院在行使權(quán)力或履行職責(zé)時(shí)違反了法律規(guī)定，如無權(quán)作出決定或超越職權(quán)范圍行使權(quán)力均為不合法。（2）程序不當(dāng)。即違反自然公正法則、程序不公或不符合法定程序要求。自然公正法則包括由不具偏見的機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平審理，為每一方提供足夠機(jī)會陳述自己的觀點(diǎn)。（3）不合理。一般情況下，如果這個(gè)決定是合理的，法院不干涉行政機(jī)關(guān)作出的決定。（4）違反人權(quán)。行政機(jī)關(guān)或法院的決定不能違反歐洲人權(quán)公約和英國人權(quán)法。
3．司法審查的程序。（1）提起訴訟。起訴人必須遵守訴前行為議定書，根據(jù)英國民事訴訟程序規(guī)定，民事訴訟開始前，必須經(jīng)過一個(gè)程序，即雙方當(dāng)事人相互交換信息，協(xié)商、和解。如果通過該程序能解決問題，就可以避免訴訟。申請人在提起司法審查訴訟前，也應(yīng)寫信給政府機(jī)關(guān)，告訴其起訴的依據(jù)和理由，使行政機(jī)關(guān)有時(shí)間作出解釋或改變其決定。（2）許可。法官一般在審查申請人提交的文件后（未聽取口頭陳述前），決定是否給予提起司法審查的許可。實(shí)際上很多司法審查案件在這一階段就被終止了，每年4400多司法審查案件中只有20xx多件正式進(jìn)入審查過程。如果法院拒絕給予許可，或所給予的許可附帶一定條件，申請人可以要求法院開庭聽取口頭陳述，重新考慮其決定。如果法官聽取口頭陳述后仍拒絕給予許可，申請人可以在7天內(nèi)向上訴法院上訴。如果上訴法院仍拒絕許可，申請人就不能再上訴了。一個(gè)案件從提起到許可大約要8個(gè)星期時(shí)間。（3）審理。司法審查案件一般由高等法院一名法官公開開庭審理，法官主要審查雙方提交的書面文件及證據(jù)，聽取雙方律師的陳述。如各方同意，法院可決定以不開庭方式審理案件。一個(gè)案件從許可到審理結(jié)束大約要20個(gè)星期時(shí)間。
（4）上訴。上訴法院在審查上訴申請時(shí)，只針對原審法官是否有法律適用錯誤進(jìn)行審查，而不再審查案件事實(shí)本身。
（三）英國市場競爭立法和競爭委員會（CopetitionCommiion）
英國是一個(gè)判例法國家，區(qū)別于大陸法系國家的成文法。但在反壟斷和維護(hù)市場公平競爭方面，英國成文法已有50多年的歷史。
1．反壟斷的政府機(jī)構(gòu)。1948年英國議會通過了專門法案，成立了調(diào)查壟斷和企業(yè)合并問題的機(jī)構(gòu)――壟斷與合并委員會（MMC），專門負(fù)責(zé)調(diào)查公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)壟斷與其企業(yè)合并的案件（如有關(guān)通訊、燃?xì)?、水、電力等方面），并向政府和有關(guān)管理機(jī)構(gòu)提交調(diào)查報(bào)告，由政府作出決定。九十年代又在此基礎(chǔ)上改組成立了專門的競爭管理機(jī)構(gòu)。
2．維護(hù)公平競爭立法。1998年英國通過了競爭法案，主要包括三方面內(nèi)容：一是將英國競爭法律制度與歐洲委員會的有關(guān)法律相銜接；二是賦予政府競爭管理機(jī)構(gòu)新的權(quán)利，如有權(quán)調(diào)查卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭的行為，有權(quán)對被認(rèn)定有阻礙競爭行為的企業(yè)處以年?duì)I業(yè)額10％以下的罰款等；三是成立了競爭委員會上訴法庭。此外，競爭法案還規(guī)定，競爭委員會由政府提供經(jīng)費(fèi)，向議會負(fù)責(zé)。
3．競爭委員會。英國新的競爭法案把MMC和新成立的上訴法庭合并成立了現(xiàn)在的競爭委員會（CC）。其主要職責(zé)是：對政府、公平貿(mào)易辦公室和公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)提出的的有關(guān)壟斷和有礙公平競爭的企業(yè)合并等案件進(jìn)行調(diào)查，并提出報(bào)告。該競爭法案同時(shí)明確規(guī)定，由英國貿(mào)工部對競爭委員會進(jìn)行監(jiān)督。競爭委員會委員有50名，任期3年，可重復(fù)連任，由國家貿(mào)工秘書負(fù)責(zé)任命。競爭委員會的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)是董事會。董事會下設(shè)三個(gè)機(jī)構(gòu)：一是由董事會主席直接負(fù)責(zé)的調(diào)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對各案件的調(diào)查和報(bào)告的起草、提交、公布與出版；二是由董事會成員負(fù)責(zé)的上訴法庭，負(fù)責(zé)審理對公平貿(mào)易辦公室及其他管理機(jī)構(gòu)作出的有關(guān)卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭行為處理決定不服而上訴的案件；三是由董事會成員任行政長官的行政管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)專業(yè)組、案件組、戰(zhàn)略計(jì)劃、上訴案件的日常管理和后勤服務(wù)。
4．競爭委員會工作程序。（1）對每個(gè)案件組成專門調(diào)查組，委員會工作人員分別參加各調(diào)查組的工作；（2）進(jìn)行事實(shí)調(diào)查，包括由相關(guān)利益團(tuán)體提供證據(jù)、聽取被調(diào)查主體的陳述；（3）根據(jù)調(diào)查的有關(guān)情況、事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行綜合分析；（4）就是否有損公眾利益作出結(jié)論；（5）提出糾正措施，包括禁止合并、要求拆分業(yè)務(wù)、價(jià)格控制等；（6）起草、提交調(diào)查報(bào)告；（7）出版、公布調(diào)查報(bào)告，并接受議會、媒體的質(zhì)疑。被調(diào)查對象和相關(guān)利益團(tuán)體如果對競爭委員會的結(jié)論不服，可以向法院提起行政訴訟。法院如果認(rèn)為競爭委員會報(bào)告不合理、行為違法或者報(bào)告的措施不當(dāng)，有權(quán)推翻報(bào)告結(jié)論。
除競爭委員會外，英國還有公平貿(mào)易辦公室作為處理競爭與壟斷一般性問題的行政機(jī)構(gòu)。一般說來，競爭案件首先由公平貿(mào)易辦公室進(jìn)行審理，只有在案件比較復(fù)雜時(shí)，公平貿(mào)易辦公室才提交競爭委員會進(jìn)一步調(diào)查。2001年，公平貿(mào)易辦公室涉及的企業(yè)合并案件有300多個(gè)，其中只有5個(gè)案件提交競爭委員會處理。
據(jù)了解，英國將于明年4月出臺新修訂的競爭法案。屆時(shí)將依法賦予競爭委員會對所調(diào)查案件的決定權(quán)，而不僅僅是提交調(diào)查報(bào)告。同時(shí)，對調(diào)查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也將作出新規(guī)定，重點(diǎn)是調(diào)查認(rèn)定企業(yè)合并是否會導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的減弱競爭；調(diào)查認(rèn)定是否存在阻礙、限制或者扭曲市場競爭的可能等。
三、幾點(diǎn)啟示與建議
英國政府的行政方式，特別是在行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督方面的做法具有一定的特色。盡管我國的國體、政體、所有制結(jié)構(gòu)、法律體系以及所處的發(fā)展階段與英國相比有很大不同，但從政府管理經(jīng)濟(jì)的方式和手段來看，他們的許多做法和經(jīng)驗(yàn)，為我國深化行政體制改革、加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督、推進(jìn)經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)依法行政等，提供了頗有價(jià)值的啟示。
（一）進(jìn)一步深化行政審批制度改革，應(yīng)該結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索政府管理經(jīng)濟(jì)的新方式
近年來，英國政府廣泛運(yùn)用合同方式規(guī)范行政管理的做法是很有創(chuàng)意和特色的。我國在進(jìn)行行政審批項(xiàng)目清理和制度改革時(shí)，從上至下都把精減行政審批項(xiàng)目作為主要目標(biāo)，這在近期是十分必要的。但也應(yīng)該看到，我們還未能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。因此，在下一步深化行政審批制度改革的過程中，特別是在對經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域取消47項(xiàng)行政審批后，如何有效地保證政府對經(jīng)貿(mào)活動的必要調(diào)節(jié)和監(jiān)管，需要進(jìn)行新的探索。借鑒英國政府多種手段并舉的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)決摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的量大面廣的政府管制、審批的陳舊方法，樹立市場經(jīng)濟(jì)的新理念，使經(jīng)貿(mào)行政管理職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，以是否符合和促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求為衡量標(biāo)準(zhǔn)，真正集中到充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用、維護(hù)公平競爭、調(diào)動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性上來，主要依靠經(jīng)濟(jì)、法律手段的靈活運(yùn)用，在產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)貿(mào)立法引導(dǎo)、稅收杠桿調(diào)節(jié)、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督以及政府采購、合同招標(biāo)等方面探索新途徑。
（二）加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)該高度重視公務(wù)員的隊(duì)伍建設(shè)
借鑒英國公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)公務(wù)員隊(duì)伍的培訓(xùn)與監(jiān)督，不斷提高經(jīng)貿(mào)執(zhí)法隊(duì)伍政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)特別是法律素質(zhì)，這是做好經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的組織保障。一是要建立和完善公務(wù)員知識更新和專業(yè)培訓(xùn)制度，尤其是對具有行政審批、審核、核準(zhǔn)、備案等職責(zé)的行政執(zhí)法人員，要實(shí)行培訓(xùn)考核制度。二是要加強(qiáng)對公員務(wù)執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督，通過建立經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法責(zé)任制，明確各級行政管理人員的執(zhí)法責(zé)任；確立內(nèi)部機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法責(zé)任及執(zhí)法目標(biāo)；制定對內(nèi)部機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員完成執(zhí)法職責(zé)的考核辦法，舉報(bào)、控告的受理、查處辦法等。三是應(yīng)建立行政責(zé)任追究制度。
（三）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，應(yīng)該重視強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理體系的建設(shè)
英國行政執(zhí)法監(jiān)督體系完備，各方面形成監(jiān)督合力，很值得借鑒。結(jié)合我國經(jīng)貿(mào)行政的實(shí)際情況，建議做好三方面工作：一是在內(nèi)部監(jiān)督方面，注意發(fā)揮行政部門內(nèi)法律機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督作用。要盡快制定《經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》，切實(shí)推進(jìn)經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)的依法行政，保證經(jīng)貿(mào)法規(guī)、政策和領(lǐng)導(dǎo)決策的合法性和科學(xué)性，做好行政復(fù)議、行政應(yīng)訟工作；二是在外部監(jiān)督方面，自覺接受人大、政協(xié)和司法監(jiān)督。經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法必須經(jīng)得起司法審查，同時(shí)還應(yīng)設(shè)立并公布舉報(bào)電話和舉報(bào)信箱，明確專門的工作程序，及時(shí)處理行政執(zhí)法相對人和社會公眾的投訴。英國行政法庭是一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)，不隸屬于任何地方法院，這樣更有利于保證法院行政審判的公正性。我國行政案件數(shù)量大、情況復(fù)雜，為了搞好司法審查，建議有關(guān)部門研究并推進(jìn)司法改革，可以考慮設(shè)立專門的行政法院系統(tǒng)。三是輿論監(jiān)督方面，要重視現(xiàn)代社會行政管理的發(fā)展趨勢和特點(diǎn)，適應(yīng)政務(wù)公開的要求，允許新聞界更多地介入經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，褒正抨邪，反腐促廉。查字典版權(quán)所有