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公共管理學(xué)論文:管理學(xué)理念下公共管理學(xué)論文

一、從管理學(xué)演進(jìn)到公共管理學(xué):汲取及超越

(一)對(duì)于效率的追求

二者共同的價(jià)值取向資本主義國(guó)家在19世紀(jì)完成了自身的資本原始積累，在19世紀(jì)末進(jìn)入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發(fā)展中創(chuàng)造出了巨大的生產(chǎn)力，但是伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，嚴(yán)重的社會(huì)矛盾隨之產(chǎn)生。而管理學(xué)的發(fā)展主要就是解決這一方面的社會(huì)矛盾，關(guān)鍵是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學(xué)家泰勒為主要代表的科學(xué)管理對(duì)于這一時(shí)期的工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。泰勒圍繞生產(chǎn)力效率提升的問題進(jìn)行研究，從生產(chǎn)者的各個(gè)工作環(huán)節(jié)入手，從工作的時(shí)間、工作的環(huán)境等采取標(biāo)準(zhǔn)化的研究方式，進(jìn)而提出了科學(xué)的工作定額方式，并且限定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)工具。泰勒認(rèn)為工人應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)環(huán)境當(dāng)中開展，并且采取激勵(lì)性的薪酬制度，鼓勵(lì)員工在生產(chǎn)單位內(nèi)發(fā)揮自身的生產(chǎn)潛力，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。科學(xué)管理提出了一種標(biāo)準(zhǔn)化的觀點(diǎn)，并且對(duì)此后管理學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。與標(biāo)準(zhǔn)化管理等觀點(diǎn)同時(shí)發(fā)展起來的還有關(guān)于公共管理的觀點(diǎn)。公共管理領(lǐng)域的研究者對(duì)于政府職能的專業(yè)化及其擴(kuò)大的問題進(jìn)行深入探究，并圍繞政府的行政運(yùn)行問題展開了管理學(xué)方面的考量。伴隨著社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，政府的行政職能也逐漸復(fù)雜起來。過去的行政機(jī)構(gòu)往往是少數(shù)人控制，但是隨著管理越來越復(fù)雜，大批人員進(jìn)行主管已成為常態(tài)。因此，過去的行政管理理念已經(jīng)無法滿足逐漸膨脹擴(kuò)大的行政機(jī)關(guān)的實(shí)際。傳統(tǒng)的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對(duì)不斷擴(kuò)大的行政公共事務(wù)領(lǐng)域提出有益指導(dǎo)，因此，公共管理的系統(tǒng)化和科學(xué)化有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值?？茖W(xué)管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結(jié)構(gòu)之間的典型結(jié)合范式。公共管理也關(guān)注到這一方面，即是對(duì)于政治行為當(dāng)中的不確定因素進(jìn)行抽離，進(jìn)一步追求行政機(jī)關(guān)的行政管理高效性。威爾森在其行政學(xué)著作中提出了對(duì)于獨(dú)立的公共行政學(xué)形成的思考，認(rèn)為獨(dú)立的行政科學(xué)能夠促進(jìn)行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項(xiàng)技術(shù)性活動(dòng)。這也是后期一些行政管理學(xué)的研究者提出“技術(shù)官僚”概念的原因。因?yàn)樾姓芾硎蔷邆渫ㄓ眯缘?，某一領(lǐng)域的承接工作需要一些人員提供公共服務(wù)，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個(gè)別政治主張的思想和行為活動(dòng)，所以在威爾森的觀點(diǎn)中，行政管理的目標(biāo)與執(zhí)政黨的目標(biāo)是一致的，但是政治不需要直接干預(yù)具體的行政行為，特別是在社會(huì)服務(wù)等方面，這能夠大大提升公共事務(wù)服務(wù)的水平。行政事務(wù)和政治事務(wù)的二元區(qū)分在威爾森之后得到了進(jìn)一步的演繹。在很多政權(quán)模式中，國(guó)家的意志與政府的執(zhí)行能力二者存在明顯的功能區(qū)別，這種功能區(qū)別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點(diǎn)，行政本身就包含司法、商業(yè)引導(dǎo)行為等具體的工作，行政本身是為社會(huì)各個(gè)層面的人士提供公正的服務(wù)，這種服務(wù)也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現(xiàn)。被賦予效率概念的行政服務(wù)行為就進(jìn)入到技術(shù)的衡量當(dāng)中，也就是政治通過民主進(jìn)行決策，而行政通過標(biāo)準(zhǔn)加以執(zhí)行，二者在目標(biāo)上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學(xué)已經(jīng)發(fā)展出效率的觀點(diǎn)。這一點(diǎn)和各種所有制企業(yè)的效率管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理的價(jià)值取向是一致的。

(二)公共管理學(xué)與管理學(xué)的學(xué)科演進(jìn)

公共管理學(xué)顯然是從管理學(xué)的母體中產(chǎn)生的，但在公共管理學(xué)的發(fā)展中，二者有密切的聯(lián)系，又存在客觀的學(xué)科抽離狀況。公共管理學(xué)是針對(duì)公共事務(wù)管理進(jìn)行研究的一門科學(xué)，因此，與管理學(xué)逐漸產(chǎn)生了區(qū)別。新公共行政學(xué)的研究者則是針對(duì)公共行政本身，缺乏一定的哲學(xué)框架，在具體的實(shí)現(xiàn)過程中也缺乏指導(dǎo)思想，認(rèn)為新公共管理學(xué)應(yīng)該從效率的層面轉(zhuǎn)移到對(duì)社會(huì)公平的重新關(guān)注，并且把社會(huì)的公平性作為考察公共事務(wù)部門的一項(xiàng)重要的根據(jù)。雖然這樣的一種發(fā)展能夠促進(jìn)公共管理學(xué)逐漸形成哲學(xué)的框架，但實(shí)際上公共管理學(xué)仍然沒有實(shí)現(xiàn)理想的成長(zhǎng)。特別是在20世紀(jì)60年代這一新公共行政學(xué)觀點(diǎn)提出后，更多傳統(tǒng)的公共管理學(xué)者仍然認(rèn)為效率對(duì)于行政部門是至關(guān)重要的，而且認(rèn)為公共行政管理的價(jià)值就在于高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是美國(guó)的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會(huì)公平概念剛剛提出時(shí)，公共管理學(xué)并沒有和傳統(tǒng)的管理學(xué)產(chǎn)生真正的分野。公共管理學(xué)的社會(huì)公平價(jià)值觀，最終在官員的民選過程當(dāng)中逐漸受到公共管理學(xué)研究者的關(guān)注。因?yàn)槲墓傧到y(tǒng)的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實(shí)現(xiàn)，雖然行政命令能夠讓文官系統(tǒng)任免更加高效，但實(shí)際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)的技術(shù)型文官應(yīng)該通過合理的形式進(jìn)行選拔，這一點(diǎn)也正是社會(huì)公平的題中應(yīng)有之義。即便如此，社會(huì)公平價(jià)值觀并沒有納入到公共管理學(xué)的哲學(xué)思想中，因?yàn)楣补芾韺W(xué)在學(xué)科形成的過程中，仍然側(cè)重對(duì)政治倫理以及標(biāo)準(zhǔn)化問題的思考，因此，社會(huì)公平觀點(diǎn)并沒有形成一種具體的方法論，對(duì)公共管理學(xué)科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學(xué)雖然已經(jīng)發(fā)展出自我的學(xué)科意志，但這種學(xué)科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學(xué)母體中抽離獨(dú)立的形式上，公共管理學(xué)還缺乏真正的獨(dú)立的核心，仍然對(duì)管理學(xué)的基礎(chǔ)存在一定的依賴。學(xué)者在批判公共管理學(xué)缺乏獨(dú)立性的同時(shí)，也認(rèn)為企業(yè)的管理模式能夠?qū)π姓芾硖峁┮恍┓e極的幫助，特別是績(jī)效考核、層級(jí)控制等，能夠?qū)?quán)力均等化的現(xiàn)象進(jìn)行反對(duì)，從而保障行政機(jī)關(guān)的高效率。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展

公共管理學(xué)對(duì)管理學(xué)的揚(yáng)棄行政機(jī)關(guān)并不是單純的低成本以及高效率產(chǎn)出的企業(yè)，因此，對(duì)于公共管理學(xué)而言，傳統(tǒng)管理學(xué)的理論必然被揚(yáng)棄，公共管理學(xué)必須處理行政機(jī)關(guān)特有的技術(shù)問題。對(duì)于公共管理學(xué)當(dāng)前所出現(xiàn)的管理主義傾向，實(shí)際上很多學(xué)者已經(jīng)開始思考如何進(jìn)行合理的揚(yáng)棄，重新塑造科學(xué)的公共管理學(xué)學(xué)科體系，并且凸顯公共管理學(xué)的公共性質(zhì)。因此，公共管理學(xué)對(duì)管理學(xué)的重新審視和批判，能夠讓公共管理學(xué)逐漸發(fā)展出獨(dú)立的學(xué)科意志，從而更有針對(duì)性地對(duì)公共管理行為提出理論支撐。

(一)公共管理對(duì)公共利益的回歸

公共管理的服務(wù)對(duì)象應(yīng)定位于公共事務(wù)，而公共事務(wù)的本質(zhì)就是對(duì)公共利益的維護(hù)。當(dāng)前，對(duì)于公共利益的定義從本質(zhì)上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學(xué)的科學(xué)范疇中對(duì)其進(jìn)行具體化的操作。公共利益不同于企業(yè)營(yíng)利，不具備標(biāo)準(zhǔn)化的特征。企業(yè)營(yíng)利通?？梢圆捎秘泿判问竭M(jìn)行表現(xiàn)，例如，傳統(tǒng)的資產(chǎn)以及新興的品牌價(jià)值，都可以采用這種形式表達(dá)。而公共利益并不能夠進(jìn)行直接的市場(chǎng)兌換，往往是一種無形的觀念，更會(huì)隨著行政區(qū)域的變更而產(chǎn)生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務(wù)項(xiàng)目，而是公共管理學(xué)的精神與價(jià)值追求，其本質(zhì)的推動(dòng)力是公共管理部門對(duì)于公共事務(wù)負(fù)責(zé)的態(tài)度。僅憑管理學(xué)的效率至上觀點(diǎn)，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學(xué)的價(jià)值評(píng)估尺度并不是純粹從效率高低進(jìn)行出發(fā)，關(guān)鍵在于政府的服務(wù)對(duì)象以及服務(wù)定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點(diǎn)后，對(duì)公共利益價(jià)值觀的回歸是公共管理學(xué)重新找回使命的重要支點(diǎn)。

(二)公共管理的主客體塑造與定位

對(duì)于公共管理而言，實(shí)現(xiàn)公共利益的主體不僅是行政機(jī)關(guān)，而是一個(gè)復(fù)合型的治理網(wǎng)絡(luò)。這種治理網(wǎng)絡(luò)的主體塑造以及定位，是公共管理學(xué)未來發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的政府單一治理公共事務(wù)、實(shí)施公共管理的模式已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出疲態(tài)，現(xiàn)今出現(xiàn)了公民、第三方的非政府組織以及企業(yè)等更多個(gè)體與組織的介入，從而呈現(xiàn)出公共管理的復(fù)合主體格局。一個(gè)互相之間可以分享權(quán)力以及進(jìn)行功能補(bǔ)充的公共管理格局是公共管理發(fā)展的重要趨勢(shì)。產(chǎn)生這樣一種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化的管理結(jié)構(gòu)，也要求傳統(tǒng)的公共管理學(xué)不能純粹在管理學(xué)的基礎(chǔ)上停留，而應(yīng)該有自身的學(xué)科意志。同時(shí)，公共管理的服務(wù)對(duì)象定位于社會(huì)公共事務(wù)，也對(duì)公共管理學(xué)科發(fā)展提出了一些新的學(xué)科探索路徑。公共事務(wù)不能如同企業(yè)的事務(wù)一樣采用標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行管理，其在管理上的技術(shù)以及方式具備特殊性。公共事務(wù)所接觸的廣大人民群眾，其意識(shí)、情感以及文化程度不同，對(duì)于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務(wù)管理相對(duì)于企業(yè)事務(wù)管理而言，不僅僅在內(nèi)容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對(duì)公共事務(wù)介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發(fā)展獨(dú)特的管理藝術(shù)。

三、總結(jié)

綜上，雖然公共管理學(xué)已有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，但對(duì)于公共管理學(xué)的獨(dú)立學(xué)科研究范式仍處于起步探索階段。基于公共管理學(xué)和傳統(tǒng)的公共行政學(xué)之間仍然存在繼承的聯(lián)系，公共管理學(xué)在可預(yù)期的發(fā)展過程中將會(huì)逐漸形成自己的方法論和理論體系。從廣義的角度分析，實(shí)現(xiàn)科學(xué)公共治理的目標(biāo)，需要公共管理學(xué)形成一個(gè)新的理論體系，需要其基于歷史任務(wù)與現(xiàn)實(shí)使命，對(duì)公平以及效率進(jìn)行重新整合，并且鼓勵(lì)公共管理實(shí)踐圍繞實(shí)現(xiàn)公共利益社會(huì)價(jià)值觀的目標(biāo)發(fā)展，這也是公共管理學(xué)科經(jīng)世致用的重要社會(huì)使命。

作者：吳燕單位：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院陜西師范大學(xué)

公共管理學(xué)論文:課堂教學(xué)下的公共管理學(xué)論文

一公共管理學(xué)課程教學(xué)中存在的主要問題

1．教學(xué)方式單一在傳統(tǒng)教學(xué)中，常用的教學(xué)方式主要還是以教師傳授、學(xué)生聽講為主，教師在課堂中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，學(xué)生的主體作用很少得到發(fā)揮。由于公共管理學(xué)課程通常是安排在大一、大二進(jìn)行學(xué)習(xí)，該階段學(xué)生對(duì)公共管理問題的認(rèn)知還處在較低層次，因此對(duì)于學(xué)生而言，灌輸式的教學(xué)方式易使得課堂內(nèi)容枯燥且內(nèi)容較難理解。課堂中也會(huì)設(shè)計(jì)一些互動(dòng)環(huán)節(jié)，如提問、案例討論等，但這些互動(dòng)內(nèi)容的核心主體仍然是教師，學(xué)生在這個(gè)過程中只起“配角”的作用。在傳統(tǒng)的以教師授課為主的教學(xué)方式主導(dǎo)下，加重了學(xué)生學(xué)習(xí)的被動(dòng)性。

2．案例教學(xué)不夠深入“案例教學(xué)是一種在教師的安排和指導(dǎo)下，學(xué)生通過閱讀、討論對(duì)已被整理出來的個(gè)別事物某一時(shí)段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學(xué)方法”，“組織得當(dāng)可以取得如下積極效果：有利于培養(yǎng)學(xué)生的參與意識(shí)，有利于培養(yǎng)學(xué)生的獨(dú)立思考、主動(dòng)求知和應(yīng)變能力?！雹诘趯?shí)際的應(yīng)用過程中，由于缺乏對(duì)案例的有效設(shè)計(jì)和對(duì)學(xué)生的合理引導(dǎo)，教師在使用案例教學(xué)時(shí)主要還是運(yùn)用例證法，通過舉例子的方式來作為對(duì)理論知識(shí)的講解和補(bǔ)充，或者以提問的方式試圖引起學(xué)生對(duì)案例的深入思考，但學(xué)生難以從整體上把握和理解案例，對(duì)案例的思考也缺乏深度。從實(shí)際效果看，學(xué)生難以從案例教學(xué)中培養(yǎng)分析和解決公共管理實(shí)際問題的能力。

3．考核方式單一目前，對(duì)學(xué)生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進(jìn)行，卷面題目較大一部分內(nèi)容是書本上一些記憶性的基本知識(shí)點(diǎn)，學(xué)生只要在期末進(jìn)行突擊復(fù)習(xí)就能通過甚至還能取得不錯(cuò)的成績(jī)。不少學(xué)生通過與本專業(yè)的學(xué)長(zhǎng)們交流，在掌握這一規(guī)律后，往往會(huì)出現(xiàn)平時(shí)學(xué)習(xí)不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學(xué)生重結(jié)果、輕過程，更加重了對(duì)平時(shí)學(xué)習(xí)不夠重視的情緒，陷入課堂教學(xué)效果欠佳的惡性循環(huán)。

二構(gòu)建應(yīng)用導(dǎo)向的公共管理學(xué)課程教學(xué)模式

1．根據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)，重新定位課程教學(xué)目標(biāo)根據(jù)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的目標(biāo)，本教學(xué)團(tuán)隊(duì)認(rèn)為公共管理學(xué)教學(xué)的目標(biāo)，不僅是讓學(xué)生明白公共管理的相關(guān)概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應(yīng)用于實(shí)踐，分析和解決現(xiàn)實(shí)問題，才能體現(xiàn)公共管理學(xué)學(xué)習(xí)的價(jià)值。在此教學(xué)目標(biāo)引領(lǐng)下，需要調(diào)整以往授課的教學(xué)內(nèi)容。在基本理論教學(xué)外，特別增設(shè)具有實(shí)踐性的案例討論、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、成果展示、公文寫作、實(shí)踐調(diào)查等內(nèi)容，以培養(yǎng)學(xué)生公共管理應(yīng)用能力與實(shí)踐能力，在課程實(shí)踐中加深對(duì)管理的體驗(yàn)和感悟。由于學(xué)時(shí)限制，教學(xué)內(nèi)容增加后，必須進(jìn)行教學(xué)模式的改革與創(chuàng)新，可以采用“課堂教學(xué)＋團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)與管理＋課堂團(tuán)隊(duì)展示”的教學(xué)模式，課堂教學(xué)以理論教學(xué)與團(tuán)隊(duì)展示點(diǎn)評(píng)以及案例討論為主，而將關(guān)注公共管理熱點(diǎn)問題、讀書報(bào)告等實(shí)踐性活動(dòng)交由學(xué)生團(tuán)隊(duì)在課外開展完成。這一教學(xué)模式的創(chuàng)新能使教學(xué)改革收效明顯，主要表現(xiàn)在：學(xué)生課外學(xué)習(xí)投入明顯增加，自主學(xué)習(xí)意識(shí)增強(qiáng)；團(tuán)隊(duì)意識(shí)逐步形成，合作能力提高；科研及實(shí)踐應(yīng)用能力提高。

2．采用多樣化的教學(xué)方式改變以往以教師講授為主的單一教學(xué)方式，而是側(cè)重于培養(yǎng)教師引導(dǎo)、學(xué)生發(fā)揮主體作用的互動(dòng)氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學(xué)生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復(fù)雜性；通過情景模擬法，讓學(xué)生在具體的情境中培養(yǎng)對(duì)實(shí)際問題的分析和解決能力；通過現(xiàn)場(chǎng)觀摩，讓學(xué)生把理論知識(shí)和實(shí)踐能力充分結(jié)合起來，從而激發(fā)學(xué)習(xí)興趣等。另外，充分利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺(tái)，把課程信息、電子課件、教學(xué)素材上傳至共享平臺(tái)，并設(shè)立BBS討論模塊，實(shí)現(xiàn)師生之間、生生之間課余的互動(dòng)交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學(xué)生參與課堂的積極性，也能更及時(shí)地實(shí)現(xiàn)答疑解惑，幫助學(xué)生厘清理論知識(shí)、掌握調(diào)研方法等。尤其對(duì)于課程中涉及比較抽象的概念，堅(jiān)持科研成果轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源的思路，主講教師不斷地總結(jié)自己的科研成果資料和學(xué)生學(xué)習(xí)反饋信息，形成對(duì)知識(shí)點(diǎn)的有效補(bǔ)充，從而使理論聯(lián)系實(shí)際，并大大提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

3．開發(fā)多層次、分類別的案例教學(xué)方法案例教學(xué)是一種側(cè)重于理論聯(lián)系實(shí)際，著重培養(yǎng)學(xué)生分析問題和解決問題能力、創(chuàng)新思維能力的教學(xué)方法，一般分為案例設(shè)計(jì)、學(xué)生準(zhǔn)備、案例討論、討論總結(jié)點(diǎn)評(píng)幾個(gè)階段。其中案例設(shè)計(jì)是影響教學(xué)效果的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)，在課程導(dǎo)入階段，案例教學(xué)以教師舉例為主，通過講解實(shí)際發(fā)生的公共管理案例，引發(fā)學(xué)生對(duì)課程學(xué)習(xí)的興趣，正確理解現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐中包含的各種理論。在課程進(jìn)入重要知識(shí)點(diǎn)的講授時(shí)，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結(jié)點(diǎn)評(píng)等形式，全面提高學(xué)生運(yùn)用理論知識(shí)分析和解決現(xiàn)實(shí)問題的能力。在課程卷面考試中，合理設(shè)計(jì)理論考核與理論應(yīng)用考核的比重，將案例分析作為考核學(xué)生理論應(yīng)用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學(xué)，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)學(xué)生靈活運(yùn)用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學(xué)中，學(xué)生對(duì)案例分析討論中存在的認(rèn)識(shí)模糊、理論應(yīng)用困難的問題。同時(shí)，注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的主動(dòng)作用，即可以讓學(xué)生參與搜集、設(shè)計(jì)和制作經(jīng)典案例，并注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的反饋、改進(jìn)作用。

4．采用團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)的教學(xué)組織形式在課程學(xué)習(xí)開始，由學(xué)生自由組合成4～6人的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，在整個(gè)教學(xué)過程中，以團(tuán)隊(duì)為單位，開展實(shí)踐調(diào)研、案例分析討論、成果展示等教學(xué)活動(dòng)，因此，該團(tuán)隊(duì)不僅是開展教學(xué)活動(dòng)的平臺(tái)，更是一個(gè)學(xué)生自我管理和進(jìn)行管理實(shí)踐的平臺(tái)。通過團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)，學(xué)生不僅對(duì)公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時(shí)培養(yǎng)和提高了學(xué)生團(tuán)隊(duì)合作、溝通交流、協(xié)調(diào)平衡的能力。

5．嘗試全課堂開放教學(xué)模式這是一種將教學(xué)過程由課堂內(nèi)延伸到課堂外、將學(xué)生目光由書本轉(zhuǎn)向社會(huì)、并全方位地組織教學(xué)素材的一種教學(xué)方式。在實(shí)際操作中采用經(jīng)典閱讀、實(shí)踐調(diào)查、案例搜集及討論、團(tuán)隊(duì)自我管理等方式加以實(shí)施，并將部分課堂搬至校外實(shí)踐基地。校外實(shí)踐基地的教學(xué)能將學(xué)生置于真實(shí)的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實(shí)。對(duì)于學(xué)生而言，在校外實(shí)踐基地開展這些活動(dòng)，能成功地將第一課堂與第二課堂有機(jī)結(jié)合，同時(shí)也將學(xué)生學(xué)習(xí)的目光由書本轉(zhuǎn)向了整個(gè)社會(huì)，引導(dǎo)他們關(guān)心社會(huì)，運(yùn)用課堂中的理論知識(shí)去觀察分析社會(huì)中的各種現(xiàn)象與問題，開闊了視野，培養(yǎng)了學(xué)生的專業(yè)素養(yǎng)。

6．改革考核方式，采取全方位課程考核方式，力求課程成績(jī)反映目標(biāo)達(dá)成水平采用“理論考核與實(shí)踐應(yīng)用能力考核相結(jié)合、平時(shí)考核與期末考核相結(jié)合、個(gè)人考核與團(tuán)隊(duì)考核相結(jié)合”的方式，全面考核學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)，引導(dǎo)學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中，不僅重視理論學(xué)習(xí)，而且注重實(shí)踐應(yīng)用能力的培養(yǎng)；不僅重視期末考試，更重視平時(shí)每一個(gè)學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)質(zhì)量；不僅關(guān)注個(gè)人，更關(guān)注團(tuán)隊(duì)業(yè)績(jī)和自身在團(tuán)隊(duì)建設(shè)中的作用，使考核真正成為促進(jìn)教學(xué)目標(biāo)達(dá)成的有效工具。具體實(shí)施過程中，將所有教學(xué)環(huán)節(jié)納入其中，不僅有理論考核，更有對(duì)實(shí)踐環(huán)節(jié)的考核，在實(shí)際操作中，將課堂表現(xiàn)、團(tuán)隊(duì)管理、案例討論、實(shí)踐調(diào)查、讀書報(bào)告等全部計(jì)入平時(shí)成績(jī)中，同時(shí)課程綜合成績(jī)由平時(shí)成績(jī)與卷面考試成績(jī)按一定權(quán)重組成，并不斷提高平時(shí)成績(jī)?cè)诳偝煽?jī)中的所占比重，改變以往期末一張考卷定分?jǐn)?shù)的局面，喚起學(xué)生對(duì)平時(shí)學(xué)習(xí)的重視，通過綜合的考核方式來引導(dǎo)學(xué)生應(yīng)用能力的培養(yǎng)。

作者：張嵐單位：浙江大學(xué)城市學(xué)院

公共管理學(xué)論文:課程改革下的公共管理學(xué)論文

一、引言

從專業(yè)內(nèi)部來講，培養(yǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以專業(yè)課程體系為依托，其合理性最終取決于是否滿足對(duì)專業(yè)人才的社會(huì)需求（劉強(qiáng)等，2009）。因此，如何更好地讓學(xué)生掌握知識(shí)、增強(qiáng)技能，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，已成為教學(xué)改革的重要問題。為了解學(xué)生對(duì)目前課程的評(píng)價(jià)與需求，本文選擇公共管理學(xué)課程作為調(diào)研對(duì)象。采用問卷調(diào)查法，設(shè)計(jì)了學(xué)生個(gè)人能力、課程設(shè)置、教材和教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法、考核方式等5個(gè)方面的20個(gè)問題。問卷調(diào)查于2014年5月在西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)林經(jīng)管專業(yè)的11級(jí)2個(gè)班中展開，發(fā)放問卷30份，回收30份，30份問卷全部有效，有效率達(dá)到100%。并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對(duì)策建議，以期推動(dòng)農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)的課程設(shè)置改革，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

二、調(diào)查結(jié)果分析

1.學(xué)生學(xué)習(xí)能力方面。從學(xué)習(xí)成績(jī)的判定來看，大部分的學(xué)生認(rèn)為自己的成績(jī)是中等偏上的，其中成績(jī)一般的學(xué)生最多，占50%，這符合正態(tài)分布的特征。對(duì)農(nóng)林經(jīng)管專業(yè)的了解程度，70%的學(xué)生反映出一般的特點(diǎn)。對(duì)于大三的農(nóng)林經(jīng)管學(xué)生來說，大部分學(xué)生竟然對(duì)該專業(yè)的了解不夠深入，反映出需要強(qiáng)化學(xué)生的專業(yè)意識(shí)。對(duì)該專業(yè)表現(xiàn)出喜歡態(tài)度的學(xué)生僅僅占16.7%，而較喜歡和一般喜歡的學(xué)生占73.4%。從影響學(xué)習(xí)成績(jī)的因素來看，60%的學(xué)生認(rèn)為對(duì)學(xué)習(xí)的興趣和學(xué)習(xí)的用功程度是最主要的因素，這就說明培養(yǎng)學(xué)生對(duì)相關(guān)學(xué)科的興趣愛好是至關(guān)重要的。

2.課程設(shè)置方面。從學(xué)生對(duì)課程目標(biāo)的清晰度來看，僅有6.7%的學(xué)生認(rèn)為自己很清楚課程目標(biāo)，而大部分學(xué)生對(duì)課程目標(biāo)的認(rèn)識(shí)一般（53.3%）。這反映出作為公共管理學(xué)的目標(biāo)設(shè)置不夠清晰。從學(xué)生對(duì)課程的重要性判斷上來看，認(rèn)為公共管理學(xué)是核心課程的占16.7%，是重要課程的占36.7%，是比較重要課程的占26.7%。這說明，學(xué)生對(duì)公共管理學(xué)這門課比較看重，并視為重要課程來學(xué)習(xí)。從開課的學(xué)期安排來說，46.7%的學(xué)生認(rèn)為比較合適，33.3%的學(xué)生認(rèn)為有些偏晚。同時(shí)，關(guān)于學(xué)時(shí)長(zhǎng)度，50%的學(xué)生認(rèn)為較合適，23.3%的學(xué)生認(rèn)為較短。目前，公共管理學(xué)安排在大三的下學(xué)期開課，部分同學(xué)面臨考驗(yàn)復(fù)習(xí)和找工作的問題。

3.教材和教學(xué)內(nèi)容方面。從選用教材的實(shí)用性來看，70%的學(xué)生認(rèn)為選用的教材是較新穎的，這反映出學(xué)生對(duì)教材的認(rèn)同感。從教材結(jié)構(gòu)的安排來看，認(rèn)為教學(xué)內(nèi)容合理與較合理的分別占6.7%和23.3%，而認(rèn)為一般的占53.3%。這說明很多同學(xué)對(duì)教學(xué)內(nèi)容的安排不是非常滿意，后續(xù)的教學(xué)過程中應(yīng)該加以改進(jìn)。

4.教學(xué)方法方面。理想的教學(xué)方式和手段可以使學(xué)生更加主動(dòng)地學(xué)習(xí)（鄭麗鳳等，2011）。因?yàn)檎{(diào)查問卷采用喜好程度排序的方式，為了全面捕捉學(xué)生對(duì)教學(xué)方式不同的偏好程度，第一位次的選項(xiàng)計(jì)6分，第二位次的選項(xiàng)計(jì)5分，依次類推，最后一位次的選項(xiàng)計(jì)1分。最后，計(jì)算每個(gè)選項(xiàng)的總得分并排序。計(jì)算結(jié)果顯示，學(xué)生對(duì)于教學(xué)方式的偏好排序依次是：實(shí)踐實(shí)習(xí)，案例教學(xué)，小組討論，專題講座，理論授課，課后習(xí)題。這種結(jié)果說明，學(xué)生對(duì)于理論結(jié)合實(shí)踐的方式是最喜歡的，因此其預(yù)期的效果應(yīng)該最好。而對(duì)于純粹的理論教學(xué)，則不是最佳的授課方式。

5.課程考核方面。目前，公共管理學(xué)的期末考核分為期末試卷和平時(shí)成績(jī)兩個(gè)部分，一般來說分別占比70%和30%。表示贊同該比例的學(xué)生占70%，剩下的30%的學(xué)生表示不贊同該比重。持反對(duì)意見的學(xué)生中，100%的學(xué)生認(rèn)為應(yīng)該增加實(shí)踐考核環(huán)節(jié)，還有20%的學(xué)生認(rèn)為應(yīng)該增加學(xué)科前沿知識(shí)的了解。

三、結(jié)論與建議

通過此次的問卷調(diào)查，了解了學(xué)生對(duì)公共管理課程的基本需求，明確了教學(xué)的不足以及改進(jìn)方向。具體來說，學(xué)生對(duì)公共管理課程的教學(xué)目標(biāo)并不是很明確，課程的教學(xué)內(nèi)容安排與時(shí)間環(huán)節(jié)聯(lián)系的緊密性不夠，開課的學(xué)期較晚，教材內(nèi)容略顯陳舊、結(jié)構(gòu)不甚合理等等，這些都會(huì)影響該課程的整體教學(xué)效果。因此，今后應(yīng)該進(jìn)一步明確課程定位和目標(biāo)，強(qiáng)化學(xué)生的專業(yè)意識(shí)，完善教學(xué)內(nèi)容和改進(jìn)教學(xué)方法，將本課程最新的內(nèi)容和前沿知識(shí)引入到課堂中，適當(dāng)提前課程開課時(shí)間，增加學(xué)時(shí)數(shù)量。同時(shí)采用理論知識(shí)傳授與現(xiàn)實(shí)案例相結(jié)合等多種教學(xué)手段。最后，應(yīng)該著力培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐能力，使學(xué)生感受到學(xué)有所用，真正成為新時(shí)期復(fù)合型農(nóng)林人才。

作者：張寒趙青單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院楊凌職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通與測(cè)繪工程分院

公共管理學(xué)論文:課堂教學(xué)公共管理學(xué)論文

一公共管理學(xué)課程教學(xué)中存在的主要問題

1.教學(xué)方式單一在傳統(tǒng)教學(xué)中，常用的教學(xué)方式主要還是以教師傳授、學(xué)生聽講為主，教師在課堂中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，學(xué)生的主體作用很少得到發(fā)揮。由于公共管理學(xué)課程通常是安排在大一、大二進(jìn)行學(xué)習(xí)，該階段學(xué)生對(duì)公共管理問題的認(rèn)知還處在較低層次，因此對(duì)于學(xué)生而言，灌輸式的教學(xué)方式易使得課堂內(nèi)容枯燥且內(nèi)容較難理解。課堂中也會(huì)設(shè)計(jì)一些互動(dòng)環(huán)節(jié)，如提問、案例討論等，但這些互動(dòng)內(nèi)容的核心主體仍然是教師，學(xué)生在這個(gè)過程中只起“配角”的作用。在傳統(tǒng)的以教師授課為主的教學(xué)方式主導(dǎo)下，加重了學(xué)生學(xué)習(xí)的被動(dòng)性。

2.案例教學(xué)不夠深入“案例教學(xué)是一種在教師的安排和指導(dǎo)下，學(xué)生通過閱讀、討論對(duì)已被整理出來的個(gè)別事物某一時(shí)段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學(xué)方法”，“組織得當(dāng)可以取得如下積極效果：有利于培養(yǎng)學(xué)生的參與意識(shí)，有利于培養(yǎng)學(xué)生的獨(dú)立思考、主動(dòng)求知和應(yīng)變能力?！钡趯?shí)際的應(yīng)用過程中，由于缺乏對(duì)案例的有效設(shè)計(jì)和對(duì)學(xué)生的合理引導(dǎo)，教師在使用案例教學(xué)時(shí)主要還是運(yùn)用例證法，通過舉例子的方式來作為對(duì)理論知識(shí)的講解和補(bǔ)充，或者以提問的方式試圖引起學(xué)生對(duì)案例的深入思考，但學(xué)生難以從整體上把握和理解案例，對(duì)案例的思考也缺乏深度。從實(shí)際效果看，學(xué)生難以從案例教學(xué)中培養(yǎng)分析和解決公共管理實(shí)際問題的能力。

3.考核方式單一目前，對(duì)學(xué)生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進(jìn)行，卷面題目較大一部分內(nèi)容是書本上一些記憶性的基本知識(shí)點(diǎn)，學(xué)生只要在期末進(jìn)行突擊復(fù)習(xí)就能通過甚至還能取得不錯(cuò)的成績(jī)。不少學(xué)生通過與本專業(yè)的學(xué)長(zhǎng)們交流，在掌握這一規(guī)律后，往往會(huì)出現(xiàn)平時(shí)學(xué)習(xí)不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學(xué)生重結(jié)果、輕過程，更加重了對(duì)平時(shí)學(xué)習(xí)不夠重視的情緒，陷入課堂教學(xué)效果欠佳的惡性循環(huán)。

二構(gòu)建應(yīng)用導(dǎo)向的公共管理學(xué)課程教學(xué)模式

1.根據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)，重新定位課程教學(xué)目標(biāo)根據(jù)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的目標(biāo)，本教學(xué)團(tuán)隊(duì)認(rèn)為公共管理學(xué)教學(xué)的目標(biāo)，不僅是讓學(xué)生明白公共管理的相關(guān)概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應(yīng)用于實(shí)踐，分析和解決現(xiàn)實(shí)問題，才能體現(xiàn)公共管理學(xué)學(xué)習(xí)的價(jià)值。在此教學(xué)目標(biāo)引領(lǐng)下，需要調(diào)整以往授課的教學(xué)內(nèi)容。在基本理論教學(xué)外，特別增設(shè)具有實(shí)踐性的案例討論、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、成果展示、公文寫作、實(shí)踐調(diào)查等內(nèi)容，以培養(yǎng)學(xué)生公共管理應(yīng)用能力與實(shí)踐能力，在課程實(shí)踐中加深對(duì)管理的體驗(yàn)和感悟。由于學(xué)時(shí)限制，教學(xué)內(nèi)容增加后，必須進(jìn)行教學(xué)模式的改革與創(chuàng)新，可以采用“課堂教學(xué)＋團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)與管理＋課堂團(tuán)隊(duì)展示”的教學(xué)模式，課堂教學(xué)以理論教學(xué)與團(tuán)隊(duì)展示點(diǎn)評(píng)以及案例討論為主，而將關(guān)注公共管理熱點(diǎn)問題、讀書報(bào)告等實(shí)踐性活動(dòng)交由學(xué)生團(tuán)隊(duì)在課外開展完成。這一教學(xué)模式的創(chuàng)新能使教學(xué)改革收效明顯，主要表現(xiàn)在：學(xué)生課外學(xué)習(xí)投入明顯增加，自主學(xué)習(xí)意識(shí)增強(qiáng)；團(tuán)隊(duì)意識(shí)逐步形成，合作能力提高；科研及實(shí)踐應(yīng)用能力提高。

2.采用多樣化的教學(xué)方式改變以往以教師講授為主的單一教學(xué)方式，而是側(cè)重于培養(yǎng)教師引導(dǎo)、學(xué)生發(fā)揮主體作用的互動(dòng)氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學(xué)生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復(fù)雜性；通過情景模擬法，讓學(xué)生在具體的情境中培養(yǎng)對(duì)實(shí)際問題的分析和解決能力；通過現(xiàn)場(chǎng)觀摩，讓學(xué)生把理論知識(shí)和實(shí)踐能力充分結(jié)合起來，從而激發(fā)學(xué)習(xí)興趣等。另外，充分利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺(tái)，把課程信息、電子課件、教學(xué)素材上傳至共享平臺(tái)，并設(shè)立BBS討論模塊，實(shí)現(xiàn)師生之間、生生之間課余的互動(dòng)交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學(xué)生參與課堂的積極性，也能更及時(shí)地實(shí)現(xiàn)答疑解惑，幫助學(xué)生厘清理論知識(shí)、掌握調(diào)研方法等。尤其對(duì)于課程中涉及比較抽象的概念，堅(jiān)持科研成果轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源的思路，主講教師不斷地總結(jié)自己的科研成果資料和學(xué)生學(xué)習(xí)反饋信息，形成對(duì)知識(shí)點(diǎn)的有效補(bǔ)充，從而使理論聯(lián)系實(shí)際，并大大提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

3.開發(fā)多層次、分類別的案例教學(xué)方法案例教學(xué)是一種側(cè)重于理論聯(lián)系實(shí)際，著重培養(yǎng)學(xué)生分析問題和解決問題能力、創(chuàng)新思維能力的教學(xué)方法，一般分為案例設(shè)計(jì)、學(xué)生準(zhǔn)備、案例討論、討論總結(jié)點(diǎn)評(píng)幾個(gè)階段。其中案例設(shè)計(jì)是影響教學(xué)效果的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)，在課程導(dǎo)入階段，案例教學(xué)以教師舉例為主，通過講解實(shí)際發(fā)生的公共管理案例，引發(fā)學(xué)生對(duì)課程學(xué)習(xí)的興趣，正確理解現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐中包含的各種理論。在課程進(jìn)入重要知識(shí)點(diǎn)的講授時(shí)，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結(jié)點(diǎn)評(píng)等形式，全面提高學(xué)生運(yùn)用理論知識(shí)分析和解決現(xiàn)實(shí)問題的能力。在課程卷面考試中，合理設(shè)計(jì)理論考核與理論應(yīng)用考核的比重，將案例分析作為考核學(xué)生理論應(yīng)用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學(xué)，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)學(xué)生靈活運(yùn)用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學(xué)中，學(xué)生對(duì)案例分析討論中存在的認(rèn)識(shí)模糊、理論應(yīng)用困難的問題。同時(shí)，注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的主動(dòng)作用，即可以讓學(xué)生參與搜集、設(shè)計(jì)和制作經(jīng)典案例，并注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的反饋、改進(jìn)作用。

4.采用團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)的教學(xué)組織形式在課程學(xué)習(xí)開始，由學(xué)生自由組合成4～6人的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，在整個(gè)教學(xué)過程中，以團(tuán)隊(duì)為單位，開展實(shí)踐調(diào)研、案例分析討論、成果展示等教學(xué)活動(dòng)，因此，該團(tuán)隊(duì)不僅是開展教學(xué)活動(dòng)的平臺(tái)，更是一個(gè)學(xué)生自我管理和進(jìn)行管理實(shí)踐的平臺(tái)。通過團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)，學(xué)生不僅對(duì)公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時(shí)培養(yǎng)和提高了學(xué)生團(tuán)隊(duì)合作、溝通交流、協(xié)調(diào)平衡的能力。

5.嘗試全課堂開放教學(xué)模式這是一種將教學(xué)過程由課堂內(nèi)延伸到課堂外、將學(xué)生目光由書本轉(zhuǎn)向社會(huì)、并全方位地組織教學(xué)素材的一種教學(xué)方式。在實(shí)際操作中采用經(jīng)典閱讀、實(shí)踐調(diào)查、案例搜集及討論、團(tuán)隊(duì)自我管理等方式加以實(shí)施，并將部分課堂搬至校外實(shí)踐基地。校外實(shí)踐基地的教學(xué)能將學(xué)生置于真實(shí)的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實(shí)。對(duì)于學(xué)生而言，在校外實(shí)踐基地開展這些活動(dòng)，能成功地將第一課堂與第二課堂有機(jī)結(jié)合，同時(shí)也將學(xué)生學(xué)習(xí)的目光由書本轉(zhuǎn)向了整個(gè)社會(huì)，引導(dǎo)他們關(guān)心社會(huì)，運(yùn)用課堂中的理論知識(shí)去觀察分析社會(huì)中的各種現(xiàn)象與問題，開闊了視野，培養(yǎng)了學(xué)生的專業(yè)素養(yǎng)。

6.改革考核方式，采取全方位課程考核方式，力求課程成績(jī)反映目標(biāo)達(dá)成水平采用“理論考核與實(shí)踐應(yīng)用能力考核相結(jié)合、平時(shí)考核與期末考核相結(jié)合、個(gè)人考核與團(tuán)隊(duì)考核相結(jié)合”的方式，全面考核學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)，引導(dǎo)學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中，不僅重視理論學(xué)習(xí)，而且注重實(shí)踐應(yīng)用能力的培養(yǎng)；不僅重視期末考試，更重視平時(shí)每一個(gè)學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)質(zhì)量；不僅關(guān)注個(gè)人，更關(guān)注團(tuán)隊(duì)業(yè)績(jī)和自身在團(tuán)隊(duì)建設(shè)中的作用，使考核真正成為促進(jìn)教學(xué)目標(biāo)達(dá)成的有效工具。具體實(shí)施過程中，將所有教學(xué)環(huán)節(jié)納入其中，不僅有理論考核，更有對(duì)實(shí)踐環(huán)節(jié)的考核，在實(shí)際操作中，將課堂表現(xiàn)、團(tuán)隊(duì)管理、案例討論、實(shí)踐調(diào)查、讀書報(bào)告等全部計(jì)入平時(shí)成績(jī)中，同時(shí)課程綜合成績(jī)由平時(shí)成績(jī)與卷面考試成績(jī)按一定權(quán)重組成，并不斷提高平時(shí)成績(jī)?cè)诳偝煽?jī)中的所占比重，改變以往期末一張考卷定分?jǐn)?shù)的局面，喚起學(xué)生對(duì)平時(shí)學(xué)習(xí)的重視，通過綜合的考核方式來引導(dǎo)學(xué)生應(yīng)用能力的培養(yǎng)。

作者：張嵐單位：浙江大學(xué)城市學(xué)院

公共管理學(xué)論文:課堂上公共管理學(xué)論文

一公共管理學(xué)課程教學(xué)中存在的主要問題

1．課程教學(xué)定位模糊公共管理學(xué)是一門既具有理論性又具有實(shí)踐性的專業(yè)必修課程，通過教學(xué)能使學(xué)生掌握公共管理的基本理論和方法，并能形成較為專業(yè)的分析問題和解決問題的實(shí)際能力。但在課堂教學(xué)中主要偏重于理論知識(shí)的傳授，“我們不難看到，在一些公關(guān)管理學(xué)教材中，講的都是一些基本原理。而針對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的中國(guó)改革現(xiàn)實(shí)問題的論述并沒有多少分量。”①本科階段的學(xué)生不同于MPA（公共管理專業(yè)碩士）學(xué)生，本科學(xué)生普遍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)理論知識(shí)難以理解和消化。尤其是在應(yīng)用型本科學(xué)校，過于強(qiáng)調(diào)公共管理的理論學(xué)習(xí)，既難以讓學(xué)生掌握基本理論和相關(guān)技能，也無法像研究型大學(xué)一樣激發(fā)學(xué)生從事學(xué)術(shù)研究的興趣。課程教學(xué)定位的不明確導(dǎo)致課程內(nèi)容設(shè)計(jì)無法凸顯對(duì)應(yīng)用型技能的培養(yǎng)，學(xué)生解決實(shí)際問題的能力也難以得到有效訓(xùn)練。整體教學(xué)內(nèi)容安排不夠科學(xué)合理，不但會(huì)影響本門課程的教學(xué)效果，甚至?xí)绊憣W(xué)生對(duì)公共管理類專業(yè)整體的學(xué)習(xí)興趣。

2．教學(xué)方式單一在傳統(tǒng)教學(xué)中，常用的教學(xué)方式主要還是以教師傳授、學(xué)生聽講為主，教師在課堂中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，學(xué)生的主體作用很少得到發(fā)揮。由于公共管理學(xué)課程通常是安排在大一、大二進(jìn)行學(xué)習(xí)，該階段學(xué)生對(duì)公共管理問題的認(rèn)知還處在較低層次，因此對(duì)于學(xué)生而言，灌輸式的教學(xué)方式易使得課堂內(nèi)容枯燥且內(nèi)容較難理解。課堂中也會(huì)設(shè)計(jì)一些互動(dòng)環(huán)節(jié)，如提問、案例討論等，但這些互動(dòng)內(nèi)容的核心主體仍然是教師，學(xué)生在這個(gè)過程中只起“配角”的作用。在傳統(tǒng)的以教師授課為主的教學(xué)方式主導(dǎo)下，加重了學(xué)生學(xué)習(xí)的被動(dòng)性。

3．案例教學(xué)不夠深入“案例教學(xué)是一種在教師的安排和指導(dǎo)下，學(xué)生通過閱讀、討論對(duì)已被整理出來的個(gè)別事物某一時(shí)段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學(xué)方法”，“組織得當(dāng)可以取得如下積極效果：有利于培養(yǎng)學(xué)生的參與意識(shí)，有利于培養(yǎng)學(xué)生的獨(dú)立思考、主動(dòng)求知和應(yīng)變能力?！雹诘趯?shí)際的應(yīng)用過程中，由于缺乏對(duì)案例的有效設(shè)計(jì)和對(duì)學(xué)生的合理引導(dǎo)，教師在使用案例教學(xué)時(shí)主要還是運(yùn)用例證法，通過舉例子的方式來作為對(duì)理論知識(shí)的講解和補(bǔ)充，或者以提問的方式試圖引起學(xué)生對(duì)案例的深入思考，但學(xué)生難以從整體上把握和理解案例，對(duì)案例的思考也缺乏深度。從實(shí)際效果看，學(xué)生難以從案例教學(xué)中培養(yǎng)分析和解決公共管理實(shí)際問題的能力。

4．考核方式單一目前，對(duì)學(xué)生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進(jìn)行，卷面題目較大一部分內(nèi)容是書本上一些記憶性的基本知識(shí)點(diǎn)，學(xué)生只要在期末進(jìn)行突擊復(fù)習(xí)就能通過甚至還能取得不錯(cuò)的成績(jī)。不少學(xué)生通過與本專業(yè)的學(xué)長(zhǎng)們交流，在掌握這一規(guī)律后，往往會(huì)出現(xiàn)平時(shí)學(xué)習(xí)不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學(xué)生重結(jié)果、輕過程，更加重了對(duì)平時(shí)學(xué)習(xí)不夠重視的情緒，陷入課堂教學(xué)效果欠佳的惡性循環(huán)。

二構(gòu)建應(yīng)用導(dǎo)向的公共管理學(xué)課程教學(xué)模式

1．根據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)，重新定位課程教學(xué)目標(biāo)根據(jù)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的目標(biāo)，本教學(xué)團(tuán)隊(duì)認(rèn)為公共管理學(xué)教學(xué)的目標(biāo)，不僅是讓學(xué)生明白公共管理的相關(guān)概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應(yīng)用于實(shí)踐，分析和解決現(xiàn)實(shí)問題，才能體現(xiàn)公共管理學(xué)學(xué)習(xí)的價(jià)值。在此教學(xué)目標(biāo)引領(lǐng)下，需要調(diào)整以往授課的教學(xué)內(nèi)容。在基本理論教學(xué)外，特別增設(shè)具有實(shí)踐性的案例討論、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、成果展示、公文寫作、實(shí)踐調(diào)查等內(nèi)容，以培養(yǎng)學(xué)生公共管理應(yīng)用能力與實(shí)踐能力，在課程實(shí)踐中加深對(duì)管理的體驗(yàn)和感悟。由于學(xué)時(shí)限制，教學(xué)內(nèi)容增加后，必須進(jìn)行教學(xué)模式的改革與創(chuàng)新，可以采用“課堂教學(xué)＋團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)與管理＋課堂團(tuán)隊(duì)展示”的教學(xué)模式，課堂教學(xué)以理論教學(xué)與團(tuán)隊(duì)展示點(diǎn)評(píng)以及案例討論為主，而將關(guān)注公共管理熱點(diǎn)問題、讀書報(bào)告等實(shí)踐性活動(dòng)交由學(xué)生團(tuán)隊(duì)在課外開展完成。這一教學(xué)模式的創(chuàng)新能使教學(xué)改革收效明顯，主要表現(xiàn)在：學(xué)生課外學(xué)習(xí)投入明顯增加，自主學(xué)習(xí)意識(shí)增強(qiáng)；團(tuán)隊(duì)意識(shí)逐步形成，合作能力提高；科研及實(shí)踐應(yīng)用能力提高。

2．采用多樣化的教學(xué)方式改變以往以教師講授為主的單一教學(xué)方式，而是側(cè)重于培養(yǎng)教師引導(dǎo)、學(xué)生發(fā)揮主體作用的互動(dòng)氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學(xué)生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復(fù)雜性；通過情景模擬法，讓學(xué)生在具體的情境中培養(yǎng)對(duì)實(shí)際問題的分析和解決能力；通過現(xiàn)場(chǎng)觀摩，讓學(xué)生把理論知識(shí)和實(shí)踐能力充分結(jié)合起來，從而激發(fā)學(xué)習(xí)興趣等。另外，充分利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺(tái)，把課程信息、電子課件、教學(xué)素材上傳至共享平臺(tái)，并設(shè)立BBS討論模塊，實(shí)現(xiàn)師生之間、生生之間課余的互動(dòng)交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學(xué)生參與課堂的積極性，也能更及時(shí)地實(shí)現(xiàn)答疑解惑，幫助學(xué)生厘清理論知識(shí)、掌握調(diào)研方法等。尤其對(duì)于課程中涉及比較抽象的概念，堅(jiān)持科研成果轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源的思路，主講教師不斷地總結(jié)自己的科研成果資料和學(xué)生學(xué)習(xí)反饋信息，形成對(duì)知識(shí)點(diǎn)的有效補(bǔ)充，從而使理論聯(lián)系實(shí)際，并大大提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

3．開發(fā)多層次、分類別的案例教學(xué)方法案例教學(xué)是一種側(cè)重于理論聯(lián)系實(shí)際，著重培養(yǎng)學(xué)生分析問題和解決問題能力、創(chuàng)新思維能力的教學(xué)方法，一般分為案例設(shè)計(jì)、學(xué)生準(zhǔn)備、案例討論、討論總結(jié)點(diǎn)評(píng)幾個(gè)階段。其中案例設(shè)計(jì)是影響教學(xué)效果的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)，在課程導(dǎo)入階段，案例教學(xué)以教師舉例為主，通過講解實(shí)際發(fā)生的公共管理案例，引發(fā)學(xué)生對(duì)課程學(xué)習(xí)的興趣，正確理解現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐中包含的各種理論。在課程進(jìn)入重要知識(shí)點(diǎn)的講授時(shí)，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結(jié)點(diǎn)評(píng)等形式，全面提高學(xué)生運(yùn)用理論知識(shí)分析和解決現(xiàn)實(shí)問題的能力。在課程卷面考試中，合理設(shè)計(jì)理論考核與理論應(yīng)用考核的比重，將案例分析作為考核學(xué)生理論應(yīng)用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學(xué)，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)學(xué)生靈活運(yùn)用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學(xué)中，學(xué)生對(duì)案例分析討論中存在的認(rèn)識(shí)模糊、理論應(yīng)用困難的問題。同時(shí)，注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的主動(dòng)作用，即可以讓學(xué)生參與搜集、設(shè)計(jì)和制作經(jīng)典案例，并注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的反饋、改進(jìn)作用。

4．采用團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)的教學(xué)組織形式在課程學(xué)習(xí)開始，由學(xué)生自由組合成4～6人的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，在整個(gè)教學(xué)過程中，以團(tuán)隊(duì)為單位，開展實(shí)踐調(diào)研、案例分析討論、成果展示等教學(xué)活動(dòng)，因此，該團(tuán)隊(duì)不僅是開展教學(xué)活動(dòng)的平臺(tái)，更是一個(gè)學(xué)生自我管理和進(jìn)行管理實(shí)踐的平臺(tái)。通過團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)，學(xué)生不僅對(duì)公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時(shí)培養(yǎng)和提高了學(xué)生團(tuán)隊(duì)合作、溝通交流、協(xié)調(diào)平衡的能力。

5．嘗試全課堂開放教學(xué)模式這是一種將教學(xué)過程由課堂內(nèi)延伸到課堂外、將學(xué)生目光由書本轉(zhuǎn)向社會(huì)、并全方位地組織教學(xué)素材的一種教學(xué)方式。在實(shí)際操作中采用經(jīng)典閱讀、實(shí)踐調(diào)查、案例搜集及討論、團(tuán)隊(duì)自我管理等方式加以實(shí)施，并將部分課堂搬至校外實(shí)踐基地。校外實(shí)踐基地的教學(xué)能將學(xué)生置于真實(shí)的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實(shí)。對(duì)于學(xué)生而言，在校外實(shí)踐基地開展這些活動(dòng)，能成功地將第一課堂與第二課堂有機(jī)結(jié)合，同時(shí)也將學(xué)生學(xué)習(xí)的目光由書本轉(zhuǎn)向了整個(gè)社會(huì)，引導(dǎo)他們關(guān)心社會(huì)，運(yùn)用課堂中的理論知識(shí)去觀察分析社會(huì)中的各種現(xiàn)象與問題，開闊了視野，培養(yǎng)了學(xué)生的專業(yè)素養(yǎng)。

6．改革考核方式，采取全方位課程考核方式，力求課程成績(jī)反映目標(biāo)達(dá)成水平采用“理論考核與實(shí)踐應(yīng)用能力考核相結(jié)合、平時(shí)考核與期末考核相結(jié)合、個(gè)人考核與團(tuán)隊(duì)考核相結(jié)合”的方式，全面考核學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)，引導(dǎo)學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中，不僅重視理論學(xué)習(xí)，而且注重實(shí)踐應(yīng)用能力的培養(yǎng)；不僅重視期末考試，更重視平時(shí)每一個(gè)學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)質(zhì)量；不僅關(guān)注個(gè)人，更關(guān)注團(tuán)隊(duì)業(yè)績(jī)和自身在團(tuán)隊(duì)建設(shè)中的作用，使考核真正成為促進(jìn)教學(xué)目標(biāo)達(dá)成的有效工具。具體實(shí)施過程中，將所有教學(xué)環(huán)節(jié)納入其中，不僅有理論考核，更有對(duì)實(shí)踐環(huán)節(jié)的考核，在實(shí)際操作中，將課堂表現(xiàn)、團(tuán)隊(duì)管理、案例討論、實(shí)踐調(diào)查、讀書報(bào)告等全部計(jì)入平時(shí)成績(jī)中，同時(shí)課程綜合成績(jī)由平時(shí)成績(jī)與卷面考試成績(jī)按一定權(quán)重組成，并不斷提高平時(shí)成績(jī)?cè)诳偝煽?jī)中的所占比重，改變以往期末一張考卷定分?jǐn)?shù)的局面，喚起學(xué)生對(duì)平時(shí)學(xué)習(xí)的重視，通過綜合的考核方式來引導(dǎo)學(xué)生應(yīng)用能力的培養(yǎng)。

作者：張嵐單位：浙江大學(xué)城市學(xué)院

公共管理學(xué)論文:公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程研究論文

面向21世紀(jì)的中國(guó)政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科。現(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。

公共管理學(xué)論文:傳宗人理性公共管理學(xué)論文

一、公共管理的“失心瘋”：失落的公共之心

關(guān)于公共管理的公共之心，新公共行政運(yùn)動(dòng)的旗手——喬治?弗雷德里克森在其《公共行政的精神》中這樣引述了杜威之問：“正如杜威(JohnDewey，1954)所說的那樣，20世紀(jì)研究公共問題的人一般都同意這樣的看法，‘公共似乎已經(jīng)消失，這的確令人費(fèi)解。我們對(duì)政府、官員以及他們的活動(dòng)了解得很清楚。立法者縱情地制定法律，官員花費(fèi)很大的精力執(zhí)行這些法律，法院的法官要盡其所能處理堆積如山的各種訴訟。但是這些官員應(yīng)該代表的公共又在何方呢?””六十年前的杜威之問，不僅反映出戰(zhàn)后美國(guó)的公共管理時(shí)常偏離公共之軌的現(xiàn)實(shí)，而且對(duì)大洋彼岸的新中國(guó)同樣具有警示意義。自新中國(guó)建立以來，我國(guó)的公共管理少有在公共之軌上安穩(wěn)前行之時(shí)。在改革開放前，緊鑼密鼓的政治運(yùn)動(dòng)使我國(guó)的公共管理在極左思潮的節(jié)拍下翩翩起舞，公共管理的軀殼之內(nèi)時(shí)常只有政治之心而無公共之心。改革開放后，我國(guó)的公共管理從先前的政治之軌轉(zhuǎn)軌至經(jīng)濟(jì)之軌，公共管理在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的道路上漸行漸遠(yuǎn)——我國(guó)的公共管理時(shí)常被追逐財(cái)富的經(jīng)濟(jì)之心所左右，公共管理本應(yīng)秉持的公共之心同樣難得一見。而缺乏公共之心的公共管理，就像一個(gè)得了失心瘋的病人，即便四肢強(qiáng)健有力，其行為也只是躁動(dòng)和抓狂，不可能安守于公共之軌。錢理群教授批評(píng)當(dāng)下我國(guó)的大學(xué)在培養(yǎng)“精致的利己主義者”，_2J其實(shí)這不僅僅是我國(guó)的大學(xué)教育迷失方向的表現(xiàn)，更是我國(guó)的公共管理因缺乏公共之心而偏離公共之軌的具體表現(xiàn)。

二、公共管理“失心瘋”的學(xué)科之因：公共管理學(xué)價(jià)值理論的缺失

對(duì)于公共管理的“失心瘋”，杜威直接從人們的行為中探尋原因。他認(rèn)為，公共之所以喪失，是因?yàn)槿藗儾荒芑虿辉敢饨M織起來，參與到以維護(hù)公共利益為目的的政治共同體之中。ll(與杜威不同，李普曼則進(jìn)一步從人們的認(rèn)識(shí)層面探尋原因。在他看來，“公共之所以喪失，是因?yàn)槿狈σ环N公共哲學(xué)。在缺乏公共哲學(xué)的情況下，由于沒有人對(duì)公共行為負(fù)責(zé)，所以大多數(shù)人的后果都是相當(dāng)自私的。”_lJ(在筆者看來，公共管理的“失心瘋”之所以在不同時(shí)期不同國(guó)家普遍存在，原因非常復(fù)雜，但公共管理的理論指導(dǎo)——公共管理學(xué)的價(jià)值理論的缺失亦難辭其咎，這就是公共管理“失心瘋”的學(xué)科之因。尤其是由清廉官員所主導(dǎo)的公共管理也難以確保公共之心的現(xiàn)實(shí)，更反映出公共管理學(xué)沒有擔(dān)負(fù)起為公共管理實(shí)踐提供價(jià)值導(dǎo)向的責(zé)任。作為公共管理的理論指導(dǎo)，公共管理學(xué)無疑應(yīng)當(dāng)有一套關(guān)于公共之心的價(jià)值理論。但迄今為止，公共管理學(xué)并沒有自己獨(dú)立的價(jià)值理論，反倒是政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值理論100反客為主、鳩占鵲巢，而成為公共管理學(xué)的價(jià)值理論。這使現(xiàn)今的公共管理學(xué)淪為純粹的“術(shù)”學(xué)，淪為服務(wù)于政治學(xué)之道、管理學(xué)之道、經(jīng)濟(jì)學(xué)之道的技術(shù)性學(xué)科，淪為上述三個(gè)學(xué)科的“三姓家奴”，淪為一種無“道”之“術(shù)”。從學(xué)說史的角度看，現(xiàn)今的公共管理學(xué)脫胎于政治學(xué)。當(dāng)一百多年前威爾遜提出政治與行政相分離的理論之時(shí)，公共管理(公共行政)學(xué)才成為一個(gè)單獨(dú)的學(xué)科。但政治與行政相分離的理論的核心觀點(diǎn)——決策問題歸政治、執(zhí)行問題歸公共管理——本身就將公共管理定位于政治的婢女——一個(gè)聽?wèi){政治使喚的丫鬟?？梢?，公共管理學(xué)首先以政治學(xué)為“姓”。其后，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起使公共管理走上了一條技術(shù)主義的發(fā)展道路。由此，管理學(xué)之道——追求解決具體問題的效率，成為公共管理學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向。中文“公共管理學(xué)”這個(gè)名稱本身，就將該學(xué)科定位于管理學(xué)的分支。由此，公共管理學(xué)又有了第二“姓”——以管理學(xué)為“姓”。到上世紀(jì)中葉，公共物品理論、公共選擇理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論興起，公共管理學(xué)開始以這些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為自己的理論基礎(chǔ)。由此，經(jīng)濟(jì)學(xué)之道——尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，開始成為公共管理實(shí)踐及公共管理學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向，從而使公共管理學(xué)有了第三“姓”——以經(jīng)濟(jì)學(xué)為“姓”?？梢?，公共管理學(xué)雖經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，但一直沒有形成自己獨(dú)特的價(jià)值體系，這就難以使公共管理實(shí)踐擁有一顆公共之心。從具體問題的角度看，目前世界范圍內(nèi)的公共管理學(xué)始終缺乏一套能夠回應(yīng)公共管理基本問題的邏輯體系。這些基本問題都與公共有關(guān)，包括：(1)何謂公共(性)?(2)公共性如何度量?(3)何謂公共事務(wù)或如何界分公共事務(wù)與非公共事務(wù)?(4)公共事務(wù)的優(yōu)先次序如何確定?(5)何謂公共利益或如何識(shí)別公共利益?對(duì)于這些問題，無論公共管理學(xué)自身的理論(包括官僚制理論、政治與行政分離理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論)，還是公共管理學(xué)從其他學(xué)科借用的理論(如公共物品理論、公共選擇理論、民主理論、法治理論)，都沒有給出令人滿意的回答，即便以重視公共管理的價(jià)值追求著稱的新公共行政學(xué)派也不例外。該學(xué)派的的領(lǐng)軍人物——弗雷德里克森在其力作《公共行政的精神》中坦承：“我們一直沒有發(fā)展出一種有說服力的公共理論。或許會(huì)突然出現(xiàn)一種理論，果真如此，那么這種理論應(yīng)該包括以下四個(gè)概念：第一，與陌生人的交往；第二，解決公共空間和公共關(guān)系問題；第三，非人情化關(guān)系的有效性；第四，發(fā)展當(dāng)代相互依存的公共關(guān)系。”弗氏對(duì)這種“有說服力的公共理論”的“或許會(huì)突然出現(xiàn)”的期待，實(shí)際上也表露出其本人及其學(xué)派在建構(gòu)公共理論方面的無能為力。顯然，對(duì)于一門以處理公共事務(wù)或解決公共問題為核心的學(xué)科而言，缺乏“一種有說服力的公共理論”也就意味著公共管理學(xué)沒有闡明何謂“公共”、何謂“公共之心”，而沒有價(jià)值理論(“公共之心”)的指導(dǎo)，公共管理學(xué)就蛻變?yōu)橐婚T沒有靈魂的“術(shù)”學(xué)，而沒有靈魂的“術(shù)”，實(shí)際上也就是無“道”之“術(shù)”。

三、公共之心的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：公共性或利他性

在筆者首倡的需求溢出理論①看來，保持公共管理的公共之心的問題，實(shí)際上就是保持公共管理的公共性的問題。公共性及其度量尺度，是檢驗(yàn)公共之心的價(jià)值判斷基礎(chǔ)。對(duì)于何謂公共(性)的問題，學(xué)者們通常從詞源學(xué)的視角進(jìn)行探討和闡述，即從“公共”一詞的希臘文、英文及中文的原本語義中闡明其本質(zhì)內(nèi)涵。②但正如弗雷德里克森所明確指出的那樣——“‘公共’一詞的本義大多已經(jīng)喪失?！薄(’這表明，由于語義的變遷，以詞源學(xué)的視角來探究公共(性)的涵義并不完全可靠。對(duì)于何謂公共或公共性的問題，需求溢出理論放棄了詞源學(xué)從“公共”一詞的古義人手來探討其現(xiàn)今內(nèi)涵的做法，而是直接立足于“公共”的現(xiàn)今涵義，并從現(xiàn)今涵義的“公共”所最早指涉的現(xiàn)象本質(zhì)中探討“公共”的本質(zhì)內(nèi)涵。需求溢出理論認(rèn)為，人類社會(huì)最早出現(xiàn)的含有現(xiàn)今公共涵義的現(xiàn)象或事物(即含有“公共”一詞的詞組所指涉的具體現(xiàn)象或事物)是公共生活，而其他含有現(xiàn)今公共涵義的現(xiàn)象或事物(如公共組織、公共利益等)均依附于公共生活或后于公共生活而產(chǎn)生。這樣，如果我們能清楚地了解公共生活在本質(zhì)上是一種什么樣的生活，我們也就知道了公共(性)的本質(zhì)內(nèi)涵。從公共生活的源頭上看，人類的公共生活無疑起源于人類的群居生活。和動(dòng)物界的普遍規(guī)律一樣，人類選擇群居的原因，也在于更好地保障個(gè)體需求得以滿足，進(jìn)而保存和發(fā)展個(gè)體和族群。顯而易見的是，僅僅是數(shù)量上簡(jiǎn)單的物理聚集還不足以形成公共生活，因?yàn)榇藭r(shí)聚集在一起的個(gè)體之間沒有互助或合作，這種群居生活只是多個(gè)個(gè)體對(duì)共同空間的共享生活，是一種有“共”無“公”的聚居生活，而不是真正的公共生活，當(dāng)然也就不存在所謂的公共性。從群體的角度看，公共性就是群體中個(gè)體間的互助性或合作性；從個(gè)體的角度來看，個(gè)體的活動(dòng)只有在有益于其他個(gè)體時(shí)(即具有利他性時(shí))方可形成互助或合作，而無論該個(gè)體活動(dòng)是基于自利的動(dòng)機(jī)還是利他的動(dòng)機(jī)。也就是說，從本源上看，公共性就是群體中個(gè)體行為的利他性，而且是外在效果的利他性，而非內(nèi)心動(dòng)機(jī)的利他性。這種從公共生活中提取出來的公共性的涵義——公共性即利他性，不僅不違背西方詞源學(xué)中的公共內(nèi)涵，而且還得到了西方詞源學(xué)的有力支持。“公共一詞的古典含義有兩個(gè)來源。首先來自希臘語‘pubes’或者‘maturty’(成熟)，在希臘語的意思中，它們表示一個(gè)人的身體上、情感上或智力上已經(jīng)成熟，它所強(qiáng)調(diào)的是，一個(gè)人從只關(guān)心自我或自我的利益發(fā)展到超越自我，能夠理解他人的利益。公共一詞的第二個(gè)來源是希臘語‘konon’。英語中的‘common’一詞也來源于此。而‘konon’一詞則來源于希臘語中的另外一個(gè)詞語‘kom—os’，意思是關(guān)心。把‘common’(共同的)和‘earewth’(關(guān)心)這兩個(gè)詞與一maturty’(成熟)加在一起就使得‘publc’這個(gè)詞意味著一個(gè)人不僅能與他人合作共事，而且能夠?yàn)樗酥??！薄Ｓ纱?，需求溢出理論認(rèn)為，公共管理的公共之心的問題，也就是公共管理的公共性的問題，在深層次上也就是公共管理是否具有利他性的問題。利他性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也就是公共性和公共之心的衡量標(biāo)準(zhǔn)。無論具體的公共管理行為、公共政策或公共組織及公務(wù)人員的公共性或公共之心，均以其所具有的或其所輸出的利他性為衡量標(biāo)準(zhǔn)。既然公共性就是利他性，這就意味著某項(xiàng)公共管理活動(dòng)或制度設(shè)計(jì)只要具有利他效果，就具有公共性。對(duì)于一個(gè)官員而言，除了其本人之外的人都屬于他人，這樣，“權(quán)為親所用”和“權(quán)為民所用”都屬于利他，難道二者在公共性上沒有差別?對(duì)此，需求溢出理論做如下回應(yīng)：第一，官員之親(無論是親屬還是親友)也都屬于“民”，所以“權(quán)為民所用”并不絕對(duì)地排斥在特定情況下的“權(quán)為親所用”。例如，警察的親屬也應(yīng)受到警察的保護(hù)，負(fù)責(zé)保障房審批的官員親屬也不一定就沒有獲得保障房的資格。由此，權(quán)該為誰所用，并不在于所利之“他”是官員之“親”還是非親之“民”，而在于在此特定情形下“他”的需求是否應(yīng)該用“權(quán)”來滿足，或者說在于特定情形下“他”是否具有應(yīng)該用“權(quán)”來滿足的需求。第二，利他性不僅存在著有無之分，而且還存在著程度不同之別。在權(quán)力不該為親所用時(shí)，“權(quán)為親所用”盡管也具有利他性，但其利他性的程度卻與“權(quán)為適當(dāng)?shù)娜怂谩庇兄烊乐畡e，因此二者之間的公共性在程度上也存102在著天壤之別。第三，利他性的程度也就是公共性的程度，其衡量尺度在于所利之“他”的需求的正義性。具體說來，對(duì)于保障房的審批官員而言，如果一個(gè)申請(qǐng)人對(duì)保障房的需求在正義性上高于所有其他申請(qǐng)人對(duì)保障房的需求，則無論該人是不是有關(guān)審批官員的親屬，審批官員批準(zhǔn)其保障房申請(qǐng)便具有最高程度的利他性(即最大的公共性)。而如何衡量某個(gè)人的某種需求的正義性，則取決于該需求與其他需求之間的價(jià)值比較或價(jià)值排序。

四、利他性的衡量尺度：對(duì)所利之“他”的需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判

由于公共之心取決于公共性，而公共性就是利他性，所以，利他性的衡量尺度也就是公共之心或公共性的衡量尺度。所謂利他性就是對(duì)他人的幫助，也就是對(duì)他人需求的滿足。例如，廉租房政策的利他性，是對(duì)低收入群體的住房需求的滿足；警察部門的利他性，主要是對(duì)民眾的安全需求的滿足。利他性的判斷標(biāo)準(zhǔn)不在于施助方的主觀想象或主觀意愿，而在于受助方的需求滿足情況。在對(duì)他人給予幫助或好處的情況下，無論是對(duì)這種幫助的利他性有無的判斷，還是對(duì)其利他性程度(強(qiáng)弱)的判斷，都是基于對(duì)所利之“他”(即受助人或受益人)的需求的判斷，包括對(duì)需求的有無和需求價(jià)值(即需求正義)的判斷：對(duì)于沒有需求的人給予幫助(即對(duì)不需要幫助的人給予幫助)，當(dāng)然談不上有利他性；對(duì)于需求價(jià)值即需求的正義性較低的人給予幫助，其利他性顯然弱于對(duì)需求價(jià)值即需求的正義性較高的人給予幫助。需求溢出理論認(rèn)為，對(duì)需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判，最終取決于該需求得不到滿足時(shí)的自然后果——對(duì)其本人及他人(社會(huì))的自然后果。基于上述分析，需求溢出理論提出了以下三項(xiàng)衡量利他性的標(biāo)準(zhǔn)：

1．利他性有無的衡量標(biāo)準(zhǔn)：需求是否溢出需求溢出理論認(rèn)為只有在受助方需求溢出的情況下(即受助方的某種需求超出了其本人及其家庭的滿足能力的情況下)，施助方有助于滿足該溢出需求的行為才具有利他性，因?yàn)樵谛枨鬀]有溢出的情況下，即便沒有施助方的幫助，受助方本人及其家庭也能滿足該項(xiàng)需求，因此不會(huì)發(fā)生該需求無法滿足時(shí)的后果。通俗地說，只有在他人需要幫助的時(shí)候，“幫助”才可稱為“利他”；而在他人不需要幫助的時(shí)候，“幫助”不僅不是“利他”，而且可能是添亂。就此而言，所利之“他”的該項(xiàng)需求(即用利他性來幫助其滿足的需求)是否溢出(即是否超出了其本人及其家庭的滿足能力)，是判斷利他性的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量需求正義的首要標(biāo)準(zhǔn)。

2．利他性程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一(針對(duì)同一種類的需求)：需求溢出的程度對(duì)于不同人的同一種類的需求溢出而言，利他性的程度取決于需求溢出問題的輕重程度，即該需求超出其本人及其家庭的滿足能力的程度。

3．利他性程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)之二(針對(duì)不同種類的需求)：需求的價(jià)值排序或正義性排序?qū)τ诓煌N類的需求(無論是同一人的不同種類的需求還是不同人的同一種類的需求)溢出而言，利他性取決于不同需求的價(jià)值或需求正義。如前所述，對(duì)需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判，最終取決于該需求得不到滿足時(shí)的自然后果——對(duì)其本人及他人(社會(huì))的自然后果。由此，需求溢出理論主張要根據(jù)需求得不到滿足的自然后果來對(duì)不同的需求進(jìn)行價(jià)值排序(也就是正義性排序)，并以這種價(jià)值排序作為對(duì)滿足不同需求的公共資源配置(即公共管理活動(dòng))的利他性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，無論是前述第1項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(利他性有無的衡量標(biāo)準(zhǔn)：需求是否溢出)，還是第2項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(利他性程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)：需求溢出的程度)，也都是以需求的價(jià)值排序或正義性排序?yàn)榛鶞?zhǔn)。這樣，利他性的上述三項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)(包括1項(xiàng)利他性有無的衡量標(biāo)準(zhǔn)和2項(xiàng)利他性程度的衡量標(biāo)準(zhǔn))，實(shí)際上采用的是統(tǒng)一的評(píng)判尺度，即都是以所利之“他”的需求價(jià)值或需求正義為評(píng)判尺度。

五、需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判基準(zhǔn)：傳宗人理性

需求溢出理論主張以需求價(jià)值或需求正義作為利他性(公共性)的統(tǒng)一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判要以該需求得不到滿足時(shí)所產(chǎn)生的自然后果為依據(jù)。但對(duì)于不同的需求得不到滿足時(shí)所產(chǎn)生的自然后果，不同的人會(huì)有不同的感受和評(píng)價(jià)。例如，一個(gè)人可能并不覺得他人生命尊嚴(yán)的需求比自己對(duì)寵物的愛心需求更有價(jià)值或更具正義性——今年我國(guó)出現(xiàn)的狗生病被人愛心接力救助但人生病卻無人救助的現(xiàn)象④，以及愛犬人士強(qiáng)求他人向狗下跪磕頭的事例，都是活生生的例證。這種被孟子所強(qiáng)烈譴責(zé)的“率獸而食人”②的現(xiàn)象在當(dāng)今社會(huì)的存在，無疑表明，如果沒有統(tǒng)一的評(píng)判基準(zhǔn)，對(duì)需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判將無法操作。人類社會(huì)各個(gè)族群的興衰(即各種文明的興衰)，實(shí)際上是不同地域和人群的公共生活的興衰。而一個(gè)文明能否為了長(zhǎng)遠(yuǎn)需求而節(jié)制或犧牲眼前或現(xiàn)世需求，取決于主導(dǎo)該文明的公共管理是否具有并遵循為了長(zhǎng)遠(yuǎn)需求而未雨綢繆的理性思維。也就是說，一個(gè)地域或族群的公共生活能否長(zhǎng)久維系并拓展強(qiáng)化，關(guān)鍵在于其公共管理者是否具有為了長(zhǎng)遠(yuǎn)需求而未雨綢繆的理性思維，并是否遵循這種理性思維來配置公共資源。對(duì)于這種為了長(zhǎng)遠(yuǎn)需求而未雨綢繆的理性思維，筆者稱之為傳宗人理性。只有當(dāng)公共管理者以傳宗人理性為基準(zhǔn)來對(duì)人的各種需求進(jìn)行價(jià)值評(píng)判并根據(jù)這種價(jià)值評(píng)判來配置公共資源時(shí)，其所主導(dǎo)的公共生活才能夠長(zhǎng)久維系，并能夠在與其他族群或地域的公共生活相競(jìng)爭(zhēng)時(shí)戰(zhàn)而勝之。另一方面，無論古今中外，對(duì)個(gè)人需求及個(gè)人需求所驅(qū)動(dòng)的人的行為作出價(jià)值判斷都是公共管理的基本前提。而無論是對(duì)需求的價(jià)值判斷還是對(duì)行為的價(jià)值判斷，任何社會(huì)都會(huì)有包括法律、道德、風(fēng)俗習(xí)慣等在內(nèi)的各種不同的價(jià)值準(zhǔn)則——這些價(jià)值準(zhǔn)則本身就是公共管理的組成部分。在這些形形色色的價(jià)值準(zhǔn)則中，只有符合傳宗人理性的價(jià)值準(zhǔn)則才會(huì)被更多的人所接受或認(rèn)同，并一代一代地流傳下去(例如近親不婚的規(guī)則)；而不符合傳宗人理性的價(jià)值準(zhǔn)則即便能在一定時(shí)期流行，但最終會(huì)被歷史所淘汰(例如王位世襲的規(guī)則)。作為一種為了長(zhǎng)遠(yuǎn)需求而未雨綢繆的理性思維，傳宗人理性包含兩層含義：一是關(guān)照他人的理性思維，筆者稱之為身外理性：公共生活只有靠個(gè)體的利他性(身外理性的體現(xiàn))才能維系，而只有公共生活才能保障個(gè)體的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。這種理性思維即老子所說的“是以圣人后其身而身先，外其身而身存。以其無私，故能成其私”。二是關(guān)照后代的理性思維，筆者稱之為身后理性：后代利益是現(xiàn)世人利益的延續(xù)，而且后代人的利益高于前代人的利益。總括而言，傳宗人理性就是利他理性。

傳宗人理性中的身外理性，不過是“利”同世之“他”；而傳宗人理性中的身后理性，則是“利”后世之“他”。不僅如此，傳宗人理性還把“后世之他”置于比“同世之他”更為優(yōu)先的地位。簡(jiǎn)言之，傳宗人理性就是以后代人眼光或利益(而不是以現(xiàn)世人的眼光或利益)來進(jìn)行價(jià)值評(píng)判。基于此，是否或多大程度上有利于人類族群的傳承延續(xù)及族群的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，就成為衡量個(gè)人需求價(jià)值的客觀標(biāo)準(zhǔn)。與理性經(jīng)濟(jì)人所表現(xiàn)出來的趨利避害、尋樂厭苦、以自我為中心等人性品質(zhì)相反，傳宗人理性表現(xiàn)出來的是人性的另一面——為了人類整體利益和子孫后代的利益而舍生忘死、勇于奉獻(xiàn)的精神。如果說理性經(jīng)濟(jì)人反映出人類個(gè)體的自我意識(shí)的話，傳宗人理性則反映出人類個(gè)體的族群意識(shí)或整體意識(shí)；如果說經(jīng)濟(jì)人理性是一種索取或享樂的理性的話，傳宗人理性則是一種奉獻(xiàn)或犧牲的理性；如果說經(jīng)濟(jì)人理性是一種短期理性或現(xiàn)世理性的話，傳宗人理性則是一種遠(yuǎn)期理性或可持續(xù)發(fā)展的理性；如果說經(jīng)濟(jì)人理性追求的是現(xiàn)世人之間的公平的話，傳宗人理性則追求人類的代際公平。傳宗人理性在人類的末日情境中尤其能夠凸顯其公共管理的價(jià)值：當(dāng)人類面臨像影片《2012》那樣的末日災(zāi)難的時(shí)候，只有極少數(shù)人可以登船逃生。如何從蕓蕓眾生中選擇少數(shù)的登船者，就成為公共管理的首要問題。依據(jù)傳宗人理性，這些登船者一定是最有利于人類后代的繁衍生息的人——他們應(yīng)當(dāng)是人類優(yōu)良基因的最佳傳承者、人類文明的最佳傳承者、人類未來挑戰(zhàn)的最佳應(yīng)對(duì)者。以傳宗人理性作為需求價(jià)值或需求正義的評(píng)判基準(zhǔn)，實(shí)際上意味著以人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益即人類后代的利益來衡量現(xiàn)世人的需求價(jià)值或需求正義，從而確定現(xiàn)世人的哪些需求應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足、哪些需求應(yīng)當(dāng)其次滿足、哪些需求應(yīng)當(dāng)不予滿足。至于究竟人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有多么長(zhǎng)遠(yuǎn)?或者說人類最遠(yuǎn)的后代究竟為哪一代?傳宗人理性則意味著現(xiàn)世人對(duì)人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或后代利益的理認(rèn)知的極限——能想象到人類的未來有多長(zhǎng)遠(yuǎn)，就以多長(zhǎng)遠(yuǎn)的后代利益為準(zhǔn)。特別需要指出的是，在現(xiàn)實(shí)生活中，每一個(gè)心智正常的人都基本認(rèn)同“人無遠(yuǎn)慮必有近憂”的道理，因而都多少具有一些傳宗人理性。但什么人對(duì)人類利益考慮得最長(zhǎng)遠(yuǎn)、最周全，什么人就是現(xiàn)實(shí)生活中傳宗人理性的最典型的代表。這樣的人實(shí)際上就是像中國(guó)的堯舜孑L孟或猶太教的摩西那樣的先知先覺者。正如孟子所言：“天之生此民也，使先知覺后知，使先覺覺后覺也。予，天民之先覺者也，予將以斯道覺斯民也?！?

就此而言，傳宗人理性實(shí)際上也就是先知理性或圣人理性，是人對(duì)族群及人類未來的遠(yuǎn)見和擔(dān)當(dāng)?；趥髯谌死硇?，需求溢出理論將人的需求在價(jià)值(正義性)上分為三個(gè)層級(jí)——人道需求、適度需求和奢侈需求。其中，人道需求是指如不滿足則無法生存或失去做人的基本尊嚴(yán)的需求，奢侈需求是個(gè)人過度享樂和炫耀的需求，適度需求是介于人道需求和奢侈需求之間的個(gè)人需求。從人道需求到適度需求再到奢侈需求，這三個(gè)層級(jí)的個(gè)人需求對(duì)人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益(子孫后代利益)的積極作用依次遞減：人道需求涉及到現(xiàn)世人的生存問題，而沒有現(xiàn)世人也就不會(huì)有后代人；適度需求涉及現(xiàn)世人的發(fā)展問題，而現(xiàn)世人的發(fā)展往往是在為子孫后代創(chuàng)造物質(zhì)和文化財(cái)富；奢侈需求雖然也會(huì)讓現(xiàn)世人為子孫后代創(chuàng)造物質(zhì)和文化財(cái)富，但其所消耗的過多資源使其對(duì)子孫后代的積極作用比適度需求有所減弱。由此，人道需求的溢出后果最嚴(yán)重，其次是適度需求，而奢侈需求的溢出后果最輕。這樣，在上述三個(gè)層級(jí)的個(gè)人需求之中，人道需求的價(jià)值排序優(yōu)于適度需求，適度需求的價(jià)值排序優(yōu)于奢侈需求。正因如此，古今中外人類的公共管理無不體現(xiàn)出這樣一種基本傾向：優(yōu)先保障人道需求，其次保障適度需求，不保障甚至抑制奢侈需求。此外，即便屬于同一層級(jí)的不同的個(gè)人需求——包括屬于同一層級(jí)的同一個(gè)人的不同需求和不同個(gè)人的同類需求，在其無法滿足時(shí)對(duì)人類族群的傳承延續(xù)及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益所造成的自然后果也會(huì)存在差別，因此其價(jià)值順序或正義性也有所不同。同理，在同一層級(jí)的各種需求之中，其需求溢出對(duì)人類族群的傳承延續(xù)及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益所造成的自然后果越嚴(yán)重，這種需求的價(jià)值或正義性就越高；反之，則越低。在此，這種對(duì)同一層級(jí)的不同需求的價(jià)值評(píng)判，其基準(zhǔn)仍然是傳宗人理性。

六、傳宗人理性的學(xué)術(shù)淵源：從文化基礎(chǔ)、科學(xué)依據(jù)到范式和理論的借鑒

盡管傳宗人理性為需求溢出理論所首倡，但其思想內(nèi)核卻絕非橫空出世，而是有著悠久、深厚的學(xué)術(shù)淵源。從孟子的性善論和達(dá)爾文的進(jìn)化論，到亞當(dāng)?斯密的經(jīng)濟(jì)人和道德人(倫理人)假設(shè)，再到近晚勃興的后代人權(quán)利理論，基本勾勒出傳宗人理性的學(xué)術(shù)淵源。

1．孟子的性善論：傳宗人理性的文化基礎(chǔ)孟子是我國(guó)最早明確系統(tǒng)地提出性善論的古代先賢。針對(duì)告子、公都子提出的“生無善無不善也?！蛉铡甽生可以為善，可以為不善”’之類的觀點(diǎn)，孟子旗幟鮮明地以人性本善予以回應(yīng)：“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也；羞惡之心，義也；恭敬之心，禮也；是非之心，智也。仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也，弗思耳矣。故日：‘求則得之，舍則失之’?！眑5_‘’正是在此基礎(chǔ)上，孟子才說出了兩句流傳千古的勵(lì)志名言：“人皆可以為堯舜”、“圣人與我同類者”。其實(shí)，孟子并沒有無視人性中自私自利的的一面，即所謂的“性惡”或“性不善”的一面，只是孟子將其歸為人的獸性而非人性。孟子明確指出：“人之所以異于禽獸者幾希，庶民去之，君子存之?！盻5_㈣孟子還舉例說：“嫂溺不援，是豺狼也。”l5_(‘今人乍見孺子將人于井，皆有怵惕惻隱之心，非所以內(nèi)交于孺子之父母也，非所以要譽(yù)于鄉(xiāng)黨朋友也，非惡其聲而然也。由是觀之，無惻隱之心，非人也；無羞惡之心，非人也；無恭敬之心，非人也；無是非之心，非人也。”¨孟子把人的自然屬性與社會(huì)屬性相區(qū)分并將人性限定于人的社會(huì)屬性的主張，既有力地回應(yīng)了公都子所主張的“有性善，有性不善”‘’的觀點(diǎn)，也極富遠(yuǎn)見地回應(yīng)了后來韓非子所明確提出的性惡論和當(dāng)今世界盛行的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。在筆者看來，孟子性善論的核心，在于肯定人在自然進(jìn)化過程中所形成的利他傾向，并以此來約束人尚未完全進(jìn)化掉的自私自利傾向(獸性)。無論是孟子所說的人之四端(仁義禮智)，還是他所舉例的兩種情形(“嫂溺”和“孺子將入于井”)，都是在肯定人性中的利他性而非自利性。換言之，孟子定義的人性是人的一種利他的理性，而不是自利的理性。正是這一點(diǎn)為筆者提出的傳宗人理性奠定了文化基礎(chǔ)，并成為傳宗人理性的第一層含義(身外理性)的學(xué)術(shù)淵源。

2．達(dá)爾文的進(jìn)化論：傳宗人理性的科學(xué)依據(jù)作為一名生物學(xué)家，達(dá)爾文以其進(jìn)化論闡釋了生物物種的起源及進(jìn)化歷程。從進(jìn)化論的角度看，生物物種的傳宗本能(繁衍和保護(hù)幼崽的本能)及其對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力(對(duì)抗自然和天敵)是生物物種繁衍生息的關(guān)鍵所在。而人作為地球上迄今為止最為高級(jí)的物種，同樣也是生物進(jìn)化的結(jié)果，是“物競(jìng)天擇，適者生存”的體現(xiàn)。而在進(jìn)化過程中，人類選擇了依靠大腦強(qiáng)化(理性思維)而不是依靠四肢強(qiáng)化(爪牙之利)的進(jìn)化路徑，并表現(xiàn)出明顯的路徑依賴。對(duì)于人類的傳宗本能而言，正是基于人的大腦進(jìn)化，人類的繁殖期不僅突破了其他動(dòng)物受制于固定發(fā)情期的時(shí)間限制，而且人類對(duì)后代的保護(hù)也突破其他動(dòng)物只對(duì)處于幼崽期動(dòng)物給予保護(hù)的時(shí)間限制。可以說，對(duì)越來越遠(yuǎn)的后代給予關(guān)懷，這種遠(yuǎn)見所體現(xiàn)出來的理性思維，正是人類大腦進(jìn)化的自然結(jié)果，是人的理性思維在時(shí)間坐標(biāo)上的縱向延伸的結(jié)果。同時(shí)，就人類對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力而言，也是基于人的理性思維，人類才選擇了社會(huì)化生存(公共生活)的生存方式。正如嚴(yán)復(fù)在闡釋赫胥黎的天演論思想(即運(yùn)用進(jìn)化論分析人類社會(huì))時(shí)所言：“夫既以群為安利，則天演之事，將使能群者存，不群者滅；善群者存，不善群者滅?！薄@然，利他者能群，自利者不群；利他者善群，自利者不善群?？梢?，人的利他傾向?qū)嶋H上也是人的大腦進(jìn)化(即理性思維)的自然結(jié)果，是人的理性思維在空間坐標(biāo)上的橫向延展的結(jié)果。由此，進(jìn)化論就為人的傳宗本能和利他傾向的縱向延伸和橫向延展提供了生物學(xué)的依據(jù)。顯然，人的傳宗本能是人的身后理性的體現(xiàn)，而人的利他傾向則是人的身外理性體現(xiàn)。這樣，進(jìn)化論就為需求溢出理論將二者(傳宗本能與利他傾向，即身后理性與身外理性)結(jié)合在一起所形成的傳宗人理性提供了科學(xué)依據(jù)。

3．亞當(dāng)?斯密的經(jīng)濟(jì)人和道德人(倫理人)：傳宗人理性的范式借鑒作為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖，亞當(dāng)?斯密在《國(guó)富論》中對(duì)人的自利性(自愛)的闡述被認(rèn)為是對(duì)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)所做的最早的系統(tǒng)論述，盡管他并沒有使用“經(jīng)濟(jì)人”這一概念。在此之前，斯密在其另一部名著《道德情操論》中著重闡述了人的利他傾向，從而奠定了道德人(倫理人)假設(shè)的基礎(chǔ)。與孟子一樣，斯密認(rèn)為人性中除了有作為理性經(jīng)濟(jì)人的利己(性惡)的一面之外，還有作為道德人的利他(性善)的一面：“無論人們會(huì)認(rèn)為某人怎樣自私，這個(gè)人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關(guān)心別人的命運(yùn)，把別人的幸福看成1O6是自己的事情，雖然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所得。這種本性就是憐憫或同情，就是當(dāng)我們看到或逼真地想象到他人的不幸遭遇時(shí)所產(chǎn)生的感情。這種情感同人性中所有其它的原始感情一樣，決不只是品行高尚的人才具備，雖然他們?cè)谶@方面的感受可能最敏銳。最大的惡棍，極其嚴(yán)重地違犯社會(huì)法律的人，也不會(huì)全然喪失同情心?！敝档米⒁獾氖?，在其兩部流芳百世的著作中，亞當(dāng)?斯密更為看重的是肯定道德人假設(shè)的《道德情操論》。在斯密的思想中，《道德情操論》是主線，《國(guó)富論》只是副線。這從兩部著作的出版及修訂時(shí)問中可以得到佐證：《道德情操論》于1759年4月首次出版，后經(jīng)1761年、1767年、1774年、1781年、1789年五次修訂，而1790年3月亞當(dāng)?斯密去世；《國(guó)富論》于1764年開始寫作(此時(shí)《道德情操論》已出版5年并修訂1次)，1776年出版(此時(shí)《道德情操論》已初版l7年并修訂3次)，其后歷經(jīng)3次修訂，1786年的第4版是亞當(dāng)?斯密生前審定的最后一個(gè)版本——在此之后的3年(1789年)，斯密完成了其對(duì)《道德情操論》的第5次修訂。m兩部著作的交替修訂及斯密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)浇蹩量痰闹螌W(xué)態(tài)度表明，斯密并不認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人思想與道德人思想存在矛盾或難以兼容共存，而只是認(rèn)為二者是人性的兩面，這與早于其兩千多年的孟子對(duì)人的自然屬性和社會(huì)屬性的看法不謀而合?？梢哉f，斯密的經(jīng)濟(jì)人和道德人，為筆者的傳宗人理性提供一個(gè)范式借鑒——將人類的某種思維傾向用某種虛擬的人作為人格載體，由此有了傳宗人理性這一稱謂。同時(shí)，斯密的道德人思想，也為傳宗人理性中的人的身外理性(對(duì)同世人的利他性)提供了有力的支持。

4．后代人權(quán)利理論：罩在傳宗人理性頭上的面紗無論孟子的性善論，還是斯密的道德人，都只是肯定了人性中含有利他性的一面，而沒有指明利他性中的所利之“他”究竟包含哪些“他”。實(shí)際上，孟子和斯密所肯定的利他性，只是局限于現(xiàn)世人(同時(shí)代的人)之間的利他性，而沒有將所利之“他”延伸至尚未出世的后代人。換言之，孟子的性善論和斯密的道德人，還只是肯定了在空間的橫坐標(biāo)上的利他性，而沒有為時(shí)間的縱坐標(biāo)上的利他性提供明確的支持。而20世紀(jì)后期興起的后代人權(quán)利理論，則為利他性在時(shí)間的縱坐標(biāo)上的延伸提供了理論基礎(chǔ)，在一定程度上彌補(bǔ)了孟子和斯密對(duì)利他性的認(rèn)識(shí)不足，進(jìn)而為筆者的傳宗人理性的第二層含義(身后理性)提供了思想源泉。后代人權(quán)利理論的基本要旨是主張后代人也擁有和現(xiàn)世人同樣的權(quán)利，以此來制約現(xiàn)世人對(duì)后世所賴以生存的環(huán)境及自然資源的消耗。“后代人權(quán)利理論由美國(guó)當(dāng)代著名哲學(xué)家約爾?范伯格于1971年首先提出。此后，后代人權(quán)利理論在環(huán)境危機(jī)的推波助瀾下以及伴隨著人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，并得到廣大學(xué)者的認(rèn)同。”在此，筆者將施拉德?夫列切特的代際契約理論、喬治?賴特的跨代共同體理論、愛蒂絲?布朗?魏伊絲的代際平等理論和約翰?羅爾斯的代際正義(代際公平)理論以及當(dāng)下流行的可持續(xù)發(fā)展理論，都?xì)w人后代人權(quán)利理論的范疇。在筆者看來，盡管隨著當(dāng)今世界環(huán)境危機(jī)和資源危機(jī)的日益加深，越來越多的人成為后代人權(quán)利理論的擁躉，但林立總總的后代人權(quán)利理論都是在著力闡述為什么我們(現(xiàn)世人)要(應(yīng)該)承認(rèn)并保護(hù)后代人的權(quán)利，而對(duì)于為什么我們會(huì)(愿意)承認(rèn)并保護(hù)后代人的權(quán)利則少有關(guān)注。也就是說，現(xiàn)今的后代人權(quán)利理論都沒有從人性的深度來揭示現(xiàn)世人之所以愿意并樂于承認(rèn)和保護(hù)后代人權(quán)利的內(nèi)在動(dòng)因。這樣，現(xiàn)今的后代人權(quán)利理論就如同一張面紗，遮住了(盡管已綽約可見)現(xiàn)世人之所以愿意保護(hù)后代人權(quán)利的人性動(dòng)因——傳宗人理性。唯有揭開面紗，乃見真容。

七、公共管理的公共之心：基于傳宗人理性的利他之心

綜上，對(duì)于公共管理的公共之心，需求溢出理論的基本觀點(diǎn)是：公共管理的公共之心，取決于公共管理活動(dòng)(包括制度、政策等抽象行為)的公共性；而公共管理活動(dòng)的公共性，實(shí)際上就是公共管理活動(dòng)的利他性；公共管理活動(dòng)的利他性，取決于是否有助于滿足他人的需求，無助于滿足他人需求的公共管理活動(dòng)肯定不具有公共性；而有助于滿足他人需求的公共管理活動(dòng)是否具有利他性，則取決于其所滿足的他人需求是不是該人的溢出需求——超出其本人及其家庭滿足能力的需求；有助于滿足他人的溢出需求的公共管理活動(dòng)的利他性的強(qiáng)弱程度，則取決于該溢出需求得不得滿足所產(chǎn)生的自然后果，即需求溢出的自然后果。需求溢出的自然后果取決于兩個(gè)方面，一方面取決于需求溢出的程度，另一方面取決于該需求的正義性或該需求的價(jià)值。而衡量一種需求的正義性或價(jià)值的基準(zhǔn)，則在于人的傳宗人理性，即在關(guān)注同世人利益的同時(shí)更為關(guān)照人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或子孫后代利益的理性思維。同時(shí)，之所以將需求是否溢出作為利他性之有無的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以及之所以將需求溢出的程度作為衡量需求溢出的自然后果的標(biāo)準(zhǔn)之一，同樣也是基于以傳宗人理性為衡量基準(zhǔn)的需求價(jià)值或需求正義。簡(jiǎn)言之，公共管理的公共之心也就是基于傳宗人理性的利他之心。

作者：劉太剛 單位：中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院

公共管理學(xué)論文:圖書館公共管理學(xué)論文

1公共管理學(xué)中重要概念解析

無論采用哪種研究視角來闡釋公共管理學(xué)的內(nèi)涵，學(xué)者們均有這樣的共識(shí)：公共管理學(xué)的研究對(duì)象是公共部門的管理(特別是政府管理)；主要內(nèi)容是研究公共組織(主要是政府)如何有效地提供公共物品；基本依靠系統(tǒng)分析方法、比較分析方法、實(shí)驗(yàn)分析方法和案例分析方法等，研究公共組織理論、政府改革與治理、政府作用、公共政策、公共部門績(jī)效評(píng)估、公務(wù)員制度等公共部門的人力資源管理、公共財(cái)政管理等基本內(nèi)容，同時(shí)研究第三部門管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共管理倫理等問題，其中“公共行政”“公共政策”“公共事務(wù)”“公共物品”“治理”等是公共管理學(xué)的重要概念。所謂公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)。所謂公共政策是由政府所制定的涉及公眾利益關(guān)系、有明確目的和方向，并以一定的價(jià)值觀為基礎(chǔ)的計(jì)劃、規(guī)劃或所采取的行動(dòng)。公共政策既是一個(gè)孤立的決定，也是由一系列的活動(dòng)所構(gòu)成的過程。公共物品是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)；而非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外?！爸卫怼币辉~自20世紀(jì)90年代以來被廣泛用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，如今在公共管理領(lǐng)域也得到重視，常常取代“公共行政”和“政府管理”。治理指的是政府、社會(huì)團(tuán)體等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)，以公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、私域與公域之間的合作。公共管理學(xué)的這些主要理論與概念可以充分地應(yīng)用于圖書館領(lǐng)域，特別是公共圖書館(以下簡(jiǎn)稱“公共館”)領(lǐng)域。

2公共管理學(xué)對(duì)圖書館管理實(shí)踐的影響

筆者在中國(guó)知網(wǎng)上通過篇名檢索“公共管理”“圖書館”，并加以領(lǐng)域限制，得到文獻(xiàn)281篇；經(jīng)過人工篩選，與主題確切相關(guān)的僅11篇文獻(xiàn)，由此看出這一主題尚沒有得到重視，尚未成為研究熱點(diǎn)。在11篇文獻(xiàn)中，2005年1篇，2007年1篇，2008年1篇，2009年1篇，2010年3篇，2011年2篇，2013年2篇，其中4篇著重介紹公共管理理論在高校圖書館中的應(yīng)用。

2.1對(duì)圖書館理念的影響

2.1.1辦館主體的明確新公共管理中治理主體、政府作用理論運(yùn)用到圖書館管理中，確定了政府在圖書館事業(yè)中的主體性地位。張靜指出，雖然隨著社會(huì)發(fā)展，我國(guó)公共文化服務(wù)體系的主體有所擴(kuò)充，政府并不是唯一的主體，但政府作為公共文化服務(wù)組織者和監(jiān)督者的地位沒有變化，仍然是公共文化服務(wù)的核心主體；同時(shí)政府部門介入圖書館很有必要，這是由公共文化產(chǎn)品的特殊屬性決定的，比如非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和外部收益性，這些特征決定了無法通過市場(chǎng)進(jìn)行公共文化信息資源的配置，只有通過政府主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的資源配置、人財(cái)物管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)程，才能保證圖書館的順利運(yùn)作。2.1.2社會(huì)角色的確立新公共管理理論要求重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，積極探求政府在社會(huì)發(fā)展變化中的角色轉(zhuǎn)變。這種理念應(yīng)用到圖書館管理中，要求圖書館應(yīng)根據(jù)社會(huì)變化，重新審視自己的社會(huì)角色以及定位自身所處的社會(huì)地位，需要構(gòu)建一個(gè)將圖書館文獻(xiàn)資源和知識(shí)服務(wù)覆蓋到所有地區(qū)的圖書館服務(wù)體系，堅(jiān)持讀者的導(dǎo)向地位，目的是滿足讀者的需求，建立圖書館網(wǎng)點(diǎn)，主要是以省市圖書館為中心館，同時(shí)整合社區(qū)的資源，并且通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行鏈接，實(shí)現(xiàn)公共館的近距離服務(wù)。湯蕾還提出要重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，樹立大圖書館意識(shí)，即以人為本和資源共享的服務(wù)意識(shí)，從而保障公民公平享用文獻(xiàn)資源和公共服務(wù)的權(quán)利，以此為出發(fā)點(diǎn)來發(fā)展圖書館事業(yè)。2.1.3競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的培養(yǎng)在信息化高度發(fā)展的今天，圖書館引入新公共管理中的市場(chǎng)導(dǎo)向理念很有必要。楊小玲、肖希明提出，對(duì)圖書館的管理不能局限于圖書館內(nèi)部的組織管理，而應(yīng)在分析圖書館所處的社會(huì)大背景下，通過舉辦活動(dòng)等宣傳圖書館，樹立良好的社會(huì)形象，比如通過圖書館營(yíng)銷來推送圖書館的服務(wù)，以此提高圖書館的知名度和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力。在如何提升圖書館的競(jìng)爭(zhēng)力方面，宋曉蓉則提出應(yīng)將管理與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，從而增強(qiáng)圖書館的競(jìng)爭(zhēng)力；并提出構(gòu)筑圖書館的營(yíng)銷模式，比如通過建立網(wǎng)站宣傳圖書館，開展知識(shí)講座、文化交流、專題報(bào)告，了解讀者的信息需求，調(diào)整營(yíng)銷模式。湯蕾提出將公共管理學(xué)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入館員管理之中，主要通過技能競(jìng)賽、輪崗交流、館際交流和崗位競(jìng)爭(zhēng)等形式培養(yǎng)館員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，以此樹立圖書館員的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。2.1.4人力資源的管理新公共管理對(duì)下層管理機(jī)構(gòu)與人員也有新的要求，即要增加下層管理機(jī)構(gòu)和人員的管理權(quán)限，這一點(diǎn)反映出對(duì)人才的要求。應(yīng)用到圖書館中，就是圖書館應(yīng)該建立多序列、多層次、多要素的動(dòng)態(tài)人才結(jié)構(gòu)，以更好地組織圖書館資源，服務(wù)圖書館用戶。宋曉蓉提出，為了提高圖書館服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)圖書館的社會(huì)價(jià)值，應(yīng)該從圖書館員入手，為他們提供更多接受教育和升職的機(jī)會(huì)，以此提高圖書館員工的綜合素質(zhì)，使圖書館員能各盡所能，提高他們的工作積極性。

2.2對(duì)圖書館管理結(jié)構(gòu)的影響

新公共管理中的分權(quán)與授權(quán)的理論可應(yīng)用到圖書館組織結(jié)構(gòu)調(diào)整中。傳統(tǒng)圖書館的金字塔組織結(jié)構(gòu)已不能滿足現(xiàn)代圖書館的管理活動(dòng)，在管理方式上應(yīng)更加靈活，主要做法是變縱向管理為橫向型、矩陣式管理，適當(dāng)分權(quán)，放寬下層部門的工作權(quán)限，明確各自的職責(zé)范圍，使圖書館的組織結(jié)構(gòu)更加適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變化。

2.3對(duì)圖書館業(yè)務(wù)的影響

2.3.1業(yè)務(wù)的選擇性外包業(yè)務(wù)外包將民事中的合同制引入公共管理領(lǐng)域之中。周曉蓉等提出，圖書館可引進(jìn)公共管理業(yè)務(wù)外包的管理思路，目的是將工作人員從非主流、非技術(shù)性、非重點(diǎn)的工作中解脫出來，使館員有更多的時(shí)間與精力投入圖書館更有價(jià)值、更具創(chuàng)新性與挑戰(zhàn)性的工作中，創(chuàng)造更高的勞動(dòng)價(jià)值及社會(huì)效益。關(guān)于公共館總體外包，陳俊翹等指出，國(guó)內(nèi)研究?jī)H限于新公共管理對(duì)圖書館內(nèi)部管理創(chuàng)新方面，對(duì)公共館整個(gè)經(jīng)營(yíng)方式改變的探討較少，而國(guó)外學(xué)者已注意到新公共管理對(duì)公共館總體外包的影響。2.3.2經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與分配經(jīng)費(fèi)是圖書館資源建設(shè)的重要組成部分。圖書館是否能提供合格的公共產(chǎn)品，很大程度上取決于經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與分配是否科學(xué)合理。從公共管理學(xué)角度看，經(jīng)費(fèi)是社會(huì)公眾交付給圖書館進(jìn)行使用的公共資源，具有公共屬性，這意味著公眾對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與分配具有知情權(quán)，其使用應(yīng)以為讀者服務(wù)為中心，分配過程應(yīng)有公眾參與。2.3.3圖書館資源的利用效率周曉蓉等認(rèn)為，資源稀缺和資源的合理分配利用是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架的基礎(chǔ)，社會(huì)在組織生產(chǎn)各種產(chǎn)品時(shí)所需要的資源(包括人和物)都是有限的，圖書館在生產(chǎn)產(chǎn)品(服務(wù))時(shí)同樣面臨資源緊缺和合理利用的問題，比如圖書館觀念落后，圖書館的藏書、館舍、設(shè)備、人等生產(chǎn)要素分配不合理，資源共享程度低都會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

3公共管理學(xué)對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展的影響

公共管理學(xué)對(duì)圖書館建設(shè)的影響，一方面是對(duì)圖書館內(nèi)部建設(shè)的影響，比如，公共管理學(xué)中分權(quán)和授權(quán)理論對(duì)圖書館組織結(jié)構(gòu)的影響；公共部門績(jī)效評(píng)估對(duì)圖書館制度、人員、資源分配等方面的影響；另一方面是對(duì)圖書館外部建設(shè)的影響，比如，公共管理學(xué)中的多中心治理理論鼓勵(lì)社會(huì)各界力量參與辦館；對(duì)于政府間關(guān)系的探索，同樣對(duì)圖書館間關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展提供了參考的依據(jù)。筆者采用公共管理學(xué)常用的案例分析法，選擇幾個(gè)經(jīng)典圖書館發(fā)展問題案例，試圖運(yùn)用公共管理學(xué)理論進(jìn)行分析，以剖析公共管理學(xué)理論對(duì)圖書館事業(yè)的影響。

3．1對(duì)圖書館事業(yè)整體控制的影響

案例一：文化部組織公共館評(píng)估。2013年全國(guó)公共館第五次評(píng)估對(duì)2230個(gè)公共館采用新的評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果為：一級(jí)館859個(gè)、二級(jí)館640個(gè)、三級(jí)館731個(gè)。這是典型的政府部門對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，而公共部門績(jī)效評(píng)估正是新公共管理學(xué)的主要內(nèi)容之一。公共部門績(jī)效評(píng)估一方面能對(duì)公共部門的公共管理進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)其發(fā)展；另一方面也能鑒別公共部門決策者和管理人員能力的高低。全國(guó)公共館評(píng)估在微觀層面是對(duì)圖書館個(gè)體業(yè)績(jī)、社會(huì)貢獻(xiàn)的認(rèn)可；在中觀層面是對(duì)公共館履行社會(huì)職能、執(zhí)行公共政策效果、項(xiàng)目管理實(shí)施狀況、提供公眾服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等的測(cè)評(píng)；在宏觀層面是對(duì)政府在滿足公民閱讀需求時(shí)應(yīng)履行的職責(zé)進(jìn)行評(píng)估，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)的健康和發(fā)展、政治的民主與穩(wěn)定、公民物質(zhì)與文化生活水平的提升、社會(huì)的公平正義。

3.2對(duì)明確圖書館辦館主體的影響

案例二：社會(huì)力量參與公共館建設(shè)。國(guó)家在公共館建設(shè)上不僅不拒絕，反而非常歡迎社會(huì)力量的參與。無論是2008年的《圖書館服務(wù)宣言》還是《公共圖書館法(草案)》，都明確提倡與鼓勵(lì)各種社會(huì)力量參與公共館建設(shè)?，F(xiàn)代公共館誕生之日起，公共性、公益性、公平性等社會(huì)屬性決定了其建設(shè)和發(fā)展主要依靠公共財(cái)政支持，而公共財(cái)政的使用則依靠政府來執(zhí)行，這就決定了公共館的發(fā)展是關(guān)系到所有社會(huì)成員的公共事務(wù)，政府必須扮演公共館建設(shè)的主體角色。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)尚未高度發(fā)達(dá)的時(shí)期，公共財(cái)政投入還不能支撐公共館所有運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，不足以滿足所有民眾的文化需求，任何國(guó)家和地區(qū)都?xì)g迎各種社會(huì)力量積極參與公共館建設(shè)，以各種資源的投入彌補(bǔ)公共財(cái)政投入的暫時(shí)不足。但是，無論各種社會(huì)力量有多大熱情和力量，無論在局部區(qū)域民辦圖書館發(fā)揮了多大的作用，從事業(yè)發(fā)展整體看，政府都必須承擔(dān)公共圖書館事業(yè)建設(shè)主體的社會(huì)角色?，F(xiàn)代社會(huì)中，政府扮演著公共物品的提供者這一重要角色，公共物品具有非排他性。公共館作為公共物品，政府的建設(shè)主體地位是不容動(dòng)搖的。比如，2007年北京市東城區(qū)市民中心正式開辦，它定位于黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與，建設(shè)政府、民間組織與市民之間的溝通交流和互動(dòng)的窗口、平臺(tái)與橋梁紐帶，以求實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開、政社合作和政民互動(dòng)的基本功能。市民中心最重要的突破在于構(gòu)建了“政府、民間組織、市民”三方協(xié)作平臺(tái)，取得較好的反響。該案例給圖書館提供了很好的參考，對(duì)于圖書館建設(shè)，政府雖然是辦館主體，承擔(dān)著主要責(zé)任，卻不能只依靠政府，公民與社會(huì)組織的參與也是圖書館發(fā)展的力量。

3.3對(duì)確定圖書館服務(wù)對(duì)象的影響

案例三：高校圖書館是否應(yīng)該完全向市民開放。有人說我國(guó)普通高校(民辦高校除外)與公共館一樣，主要依靠公共財(cái)政支持，因此高校圖書館(以下簡(jiǎn)稱“高校館”)也應(yīng)與公共館一樣，向所有社會(huì)成員開放；還有人說，高校館資源豐富，而在寒暑假這些資源無人問津，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，所以應(yīng)向社會(huì)開放。對(duì)于這一問題，筆者認(rèn)為：第一，高校館與公共館不同，并非向所有人開放，能進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)的人必須通過自己的努力跨越非常高的門檻(所謂競(jìng)爭(zhēng)性)，即使高校主要依靠公共財(cái)政支撐學(xué)校運(yùn)行，不可否認(rèn)，學(xué)生的學(xué)費(fèi)已構(gòu)成所有經(jīng)費(fèi)中非常重要的一塊，因此，高校館主要是為學(xué)校教學(xué)和科研提供服務(wù)。第二，高校承擔(dān)著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)三個(gè)重要的職能。高校館一直以各種方式(人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)交流、學(xué)術(shù)成果、重要文獻(xiàn)查閱、書目數(shù)據(jù)庫建設(shè)等)對(duì)社會(huì)提供有條件的服務(wù)。公共財(cái)政的使用具有非常明確的專指性和紀(jì)律性，切塊的蛋糕該給誰吃就必須讓誰吃、該怎么吃就必須怎么吃。所以高校館不等同于公共館。第三，高校館應(yīng)不應(yīng)該與公共館一樣向社會(huì)成員開放，這個(gè)問題其實(shí)隱含著另一個(gè)問題：為什么提出要求高校館向社會(huì)成員開放？是因?yàn)楣拆^不能滿足社會(huì)成員的閱讀需求。公共館為什么不能滿足社會(huì)成員閱讀需求？是因?yàn)楣拆^現(xiàn)有資源(文獻(xiàn)、設(shè)備、場(chǎng)地、座席等)配置不足。為什么公共館資源配置不足？是因?yàn)樯鐣?huì)公眾閱讀需求越來越高，政府公共財(cái)政投入存在缺口。問題的根源找到了，仍然屬于公共管理學(xué)的問題，仍然是政府投入不足的問題。短時(shí)間不可能解決公共財(cái)政投入不足的問題，高校館在基本滿足本校教師學(xué)生讀者需求的前提下，可將富余資源(文獻(xiàn)、時(shí)間、空間等———如果確實(shí)有富余的話)以特殊的約定來服務(wù)社會(huì)，但完全像公共館那樣開放則不可能。社會(huì)責(zé)任不同，社會(huì)角色不同，高校館可以在一定條件下替政府排憂解難，但絕對(duì)不可能替政府買單。至于有的地方政府要求高校館承擔(dān)公共館職能，或者要求公共館與高校館合作承擔(dān)學(xué)校圖書館的功能，筆者只能報(bào)以良好的祝福。

3.4對(duì)完善圖書館組織結(jié)構(gòu)的影響

案例四：黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)深化文化體制改革的部署。2014年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過的《深化文化體制改革實(shí)施方案》指出，2014年的一個(gè)工作要點(diǎn)是穩(wěn)妥推進(jìn)公共館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)試點(diǎn)，基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)等。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，圖書館理事會(huì)就是圖書館事務(wù)的集體管理主體，管理權(quán)限一般處于政府主管行政部門之下、館長(zhǎng)之上。圖書館理事會(huì)制度的涵義，國(guó)內(nèi)學(xué)者已有一些觀點(diǎn)，比如蔣永福認(rèn)為圖書館理事會(huì)制度是指由理事會(huì)來行使決策權(quán)力的圖書館微觀管理體制；張洪彬認(rèn)為理事會(huì)制度倡導(dǎo)的是一種開放、民主、高效的經(jīng)營(yíng)管理方式，在運(yùn)行機(jī)制上主要以信息交流機(jī)制、公民參與機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制為保證；馮佳認(rèn)為公共圖書館理事會(huì)制度真正體現(xiàn)了政府推動(dòng)全社會(huì)參與公共圖書館的管理。理事會(huì)制度是否符合國(guó)情，能否更好地解決我國(guó)公共館管理中的關(guān)鍵問題，這需要通過試點(diǎn)試驗(yàn)后才能得出結(jié)論。但從理論上說，政府應(yīng)該切實(shí)履行好辦館主體的職責(zé)，解決好市場(chǎng)機(jī)制造成的分配不均的問題，充當(dāng)公共物品的提供者，保障社會(huì)公平，為公共館的進(jìn)一步發(fā)展提供政策、財(cái)政上的支撐。而從組織結(jié)構(gòu)來說，理事會(huì)的結(jié)構(gòu)或許更適合時(shí)代的發(fā)展。不過，效果如何，需由實(shí)踐來檢驗(yàn)。

4公共管理學(xué)理論引入圖書館應(yīng)注意的問題

4.1理論基礎(chǔ)層面要注意有所調(diào)整

新公共管理理論建立在現(xiàn)代管理學(xué)理論及經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)之上，理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)理論，理念以追求經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)。過度看重經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)公平正義，這一點(diǎn)與作為社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)的圖書館背道而馳。楊小玲、肖希明進(jìn)一步提出，在將新公共管理引入圖書館時(shí)需要注意倫理道德問題，因?yàn)樾鹿补芾淼囊恍├砟钊趸藗鹘y(tǒng)行政的道德約束。作為社會(huì)公益機(jī)構(gòu)的圖書館如果過度引進(jìn)新公共管理理念，推崇新公共管理的經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀，將違背圖書館以人為中心、滿足讀者需求的服務(wù)理念和目的。所以，圖書館在引入公共管理理論時(shí)要有所調(diào)整。

4.2組織結(jié)構(gòu)層面要注意適度平衡

圖書館在借鑒新公共管理中的分權(quán)理念時(shí)應(yīng)該處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，把握好度，處理好各部門間的關(guān)系。新公共管理理論中提倡的組織結(jié)構(gòu)屬于扁平化、橫向的管理模式，這種模式雖說具有靈活性的特點(diǎn)，但也容易造成權(quán)力的分散、管理層的架空，不利于行政命令的執(zhí)行，使各部門之間的聯(lián)系不順暢。在引入圖書館管理中時(shí)，不僅需要借鑒新公共管理中關(guān)于組織結(jié)構(gòu)扁平化的理論，而且要注意防范上述幾種問題的出現(xiàn)，使圖書館的管理活動(dòng)朝著有利于圖書館事業(yè)發(fā)展的方向前進(jìn)。

作者：王茜楊玉麟單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院圖書館學(xué)專業(yè)西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授

公共管理學(xué)論文:行政學(xué)公共管理學(xué)論文

一、行政管理學(xué)的基本概念

1從管理或功能的角度。

在科學(xué)管理行政研究時(shí)期，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，要求政府同樣實(shí)行科學(xué)管理，改進(jìn)行政方法。在這一時(shí)期，管理過程研究學(xué)者法約爾，他首先提出了管理是經(jīng)營(yíng)一部分，并提出管理的五大職能，即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。在同一時(shí)期行政學(xué)家懷特也對(duì)行政進(jìn)行了研究。也就是說，行政在某種程度上就是管理，都是為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)而進(jìn)行的一系列活動(dòng)。通過懷特的研究，他將行政學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，滿足了行政管理作為一門獨(dú)立學(xué)科的要求。

2.從三權(quán)分立的角度

孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”思想，是現(xiàn)代西方民主制度的核心，通過權(quán)力的分立制衡，來達(dá)到國(guó)家權(quán)力的平衡運(yùn)行。從三權(quán)分立角度來理解行政，國(guó)家的立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)，分別由議會(huì)、政府及法院分別行使。那么行政就是與立法、司法并立的三權(quán)之一，是國(guó)家行政組織（除立法、司法組織以外）所從事的政務(wù)管理活動(dòng)。由此，從三權(quán)分立的角度，確定了行政活動(dòng)的范圍。由此，行政本身就是管理，行政管理就是國(guó)家行政組織依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)及其自身事物進(jìn)行的一系列組織和管理活動(dòng)。

二、行政學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理學(xué)學(xué)科名詞之間的關(guān)系

“行政學(xué)”一詞最早由德國(guó)學(xué)者斯坦因提出，而行政學(xué)真正開始成為一門學(xué)科，則始于威爾遜。19世紀(jì)末，伴隨著西方主要資本主義國(guó)家向城市化、工業(yè)化的邁進(jìn)，尤其是在美國(guó)，為了反對(duì)政治腐敗、政黨分贓制帶來的弊端，要求改革政府體制，擴(kuò)大政府行政職能。現(xiàn)行的政府體制已經(jīng)不能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)?！肮残姓W(xué)”一詞則出現(xiàn)在科學(xué)管理理論產(chǎn)生之后，根據(jù)管理學(xué)研究的不同側(cè)重點(diǎn)，有以企業(yè)研究為主要對(duì)象的企業(yè)管理，也有以政府研究為主要對(duì)象的公共行政。公共行政是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使政治權(quán)力的政治性管理活動(dòng)，具有強(qiáng)制性，管理的是國(guó)家社會(huì)的公共事務(wù)以及自身事物。當(dāng)時(shí)管理學(xué)在我國(guó)剛剛興起，人們通常把政府機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)習(xí)慣的稱為行政管理。在政府和學(xué)界的共同推動(dòng)下，行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科很快被確立并發(fā)展開來。學(xué)者們對(duì)其定義為：行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)及其自身事物。行政管理學(xué)作為學(xué)科名詞具有濃厚的時(shí)代特征?？傊?，在我國(guó)行政學(xué)界，不管是行政學(xué)、公共行政學(xué)，行政管理學(xué)，他們所表述的主體都是國(guó)家行政組織即政府部門，客體是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)及其自身事物，活動(dòng)準(zhǔn)則都是依法管理。因此，這三個(gè)學(xué)科名詞內(nèi)涵一致。

三、行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的關(guān)系

公共管理學(xué)是研究公共部門管理過程及其規(guī)律的學(xué)科，主要研究公共部門如何高效率的為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的學(xué)科。行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的相同點(diǎn)：在研究范圍方面，行政管理學(xué)和公共管理學(xué)都研究政府組織即純粹的公共部門，如何高效率的為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的差別：第一，研究范圍不同。公共管理學(xué)的研究范圍除了純粹的公共部門之外，還包括作為準(zhǔn)公共部門的第三部門。行政管理學(xué)研究的是純粹的公共部門的管理及其規(guī)律性問題。前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，可以看作是整體和部分的關(guān)系。第二，研究主體和客體不同。在公共管理學(xué)看來，管理的客體包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門，并不強(qiáng)調(diào)政府的主體地位。而在行政管理領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)既是主體也是客體。當(dāng)政府作為主體時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理。當(dāng)政府作為客體時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)自身事物的管理。在公共管理學(xué)看來，國(guó)家行政組織和企業(yè)組織一樣，只是在性質(zhì)和方式上有不同。

作者：李苗苗單位：西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

公共管理學(xué)論文:客觀屬性構(gòu)建公共管理學(xué)論文

編者按：本文主要從公共管理的概念與類型辨析；社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵；應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題；根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系進(jìn)行論述。其中，主要包括：內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性、關(guān)于公共管理概念、公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀、關(guān)于公共管理類型、概念的外延是指該概念囊括的所有事物、國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)、公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵、國(guó)家的社會(huì)職能、政府的社會(huì)服務(wù)作用、公共管理對(duì)象的社會(huì)性、公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性、公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的、公共管理的邏輯起點(diǎn)：公共問題、積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?

內(nèi)容提要：該文提出了公共管理的簡(jiǎn)明概念；并把公共管理劃分為國(guó)家公共管理。政府公共管理和社會(huì)公共管理；在此基礎(chǔ)上，闡釋了社會(huì)性是三大公共管理學(xué)科共同內(nèi)涵。另外，簡(jiǎn)要闡述了社會(huì)性與政治性的相互關(guān)系，提出了有關(guān)公共管理學(xué)科建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“主權(quán)者”，權(quán)利讓渡的過程就是國(guó)家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“主權(quán)者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性

公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如馬克思主義所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，馬克思主義理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題

上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國(guó)家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。

在具體思路上，筆者認(rèn)為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學(xué)科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個(gè)“個(gè)別——一般——個(gè)別”的認(rèn)識(shí)辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進(jìn)行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點(diǎn)。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點(diǎn)。這些共同點(diǎn)大體有：（l）公共管理及其相關(guān)概念分析；（2）公共管理的邏輯起點(diǎn)：公共問題；（3）公共管理的歷史發(fā)展：傳統(tǒng)與現(xiàn)代；（4）公共管理的組織機(jī)構(gòu)：國(guó)家、政府、社會(huì)組織；（5）公共管理的理論基礎(chǔ)：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責(zé)、功能與任務(wù)；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務(wù)；（8）公共管理的運(yùn)作過程：決策、執(zhí)行與監(jiān)督；（9）公共管理的保障：戰(zhàn)略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質(zhì)基礎(chǔ)：稅收與公共財(cái)政；（12）公共管理的行為規(guī)范：道德與法；（13）公共管理的績(jī)效評(píng)估：定量與定性，公共與效率。

學(xué)科建設(shè)之中還有課程設(shè)置問題?？傮w而言，經(jīng)過多次專家組研討、論證并通過國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位的課程設(shè)置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會(huì)性內(nèi)涵的意見能夠成立的話，那么社會(huì)學(xué)似乎應(yīng)成為一門獨(dú)立的專業(yè)基礎(chǔ)課程，加進(jìn)核心課程之列，使專業(yè)基礎(chǔ)課程變成政（治）、法（律）、經(jīng)（濟(jì)）、管（理）、社（會(huì)）五大基礎(chǔ)理論支撐的學(xué)科體系。同時(shí)，應(yīng)該從各個(gè)方面去加強(qiáng)學(xué)生的社會(huì)學(xué)基本理論和基本方法的學(xué)習(xí)，提高學(xué)生從社會(huì)學(xué)方面去分析問題和解決問題的能力，使學(xué)生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化。

公共管理學(xué)論文:新公共管理學(xué)完善政府管理論文

編者按：本文主要從新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示；中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解；評(píng)述進(jìn)行論述。其中，主要包括：目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問題、新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的、公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的、國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見仁、智者見智、它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來關(guān)注結(jié)果、公共管理（學(xué)）的界定、公共管理主體、公共管理的客體、公共管理的職能、新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的、把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，旨在提高效率等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?

我國(guó)即將啟動(dòng)MPA項(xiàng)目。因?yàn)镸PA（MasterofPublicAdministration）被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成“行政”，因此，MPA內(nèi)涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關(guān)注。我們認(rèn)為，無論是從理論還是實(shí)踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對(duì)其展開爭(zhēng)鳴。比如，PublicAdministration與PublicManagement都翻譯成“公共管理”，它們之間的區(qū)別究竟在哪里？難道僅僅是適用層次不同？有些學(xué)者認(rèn)為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國(guó)研究生專業(yè)目錄在管理科學(xué)類中，把一級(jí)學(xué)科“公共管理”定為“PublicManagement”，而把二級(jí)學(xué)科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在MBA中BusinessAdministration譯為“工商管理”，這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋？也有人認(rèn)為Management主要用于操作層面，更多地從技術(shù)角度討論管理問題。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制?？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景?！靶鹿补芾肀粚W(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過程進(jìn)行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場(chǎng)來提供?？傊?，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

七十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。

二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解

應(yīng)該說，國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩

我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。

1.公共管理（學(xué)）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會(huì)問題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問題。公共項(xiàng)目是最直接的可見對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書章）(17)公共管理從屬于一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評(píng)述

幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。

關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐年P(guān)系全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問題。對(duì)此國(guó)外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因?yàn)楣补芾韺?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤(rùn)最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說管理，具體到企業(yè)管理，它一開始的定位就是效率，即利潤(rùn)最大化。這自然需要研究效率問題。泰勒對(duì)這問題的闡述可能更加露骨：“在科學(xué)管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論成為不必要。通過共同努力就能創(chuàng)造比過去大得多的盈余?！?20)泰勒正是通過他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。

這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學(xué)發(fā)展中的全部?jī)?nèi)容，因而就產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過程。”(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。

人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰現(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問題，因而管理不會(huì)簡(jiǎn)單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學(xué)研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過程管理。對(duì)公共管理來說，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡(jiǎn)單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡(jiǎn)單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營(yíng)利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營(yíng)利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營(yíng)利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。

公共管理學(xué)論文:把握公共管理學(xué)發(fā)展拓寬政策科學(xué)研究論文

編者按：本文主要從公共政策學(xué)的緣起；公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響兩個(gè)方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響、“政策分析”一詞則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的、要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)、傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)和政策科學(xué)、70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征、新公共管理學(xué)、“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姟?

面向21世紀(jì)的中國(guó)政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。

公共管理學(xué)論文:公共管理學(xué)科發(fā)展特征論文

面向21世紀(jì)的中國(guó)政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。

公共管理學(xué)論文:公共管理學(xué)研究論文

最近一段時(shí)間以來，有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國(guó)目前的理論與實(shí)踐來探討。本文試圖首先通過對(duì)公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也?贍芟硎芄參鍥罰此降摹搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)?/P>

競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來提供；其價(jià)格完全可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對(duì)他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

二、關(guān)于第三部門及其與公共部門的關(guān)系

第三部門即公共企業(yè)或非政府公共機(jī)構(gòu)既不同于競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)，也不同于政府組織，但又既與競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)相聯(lián)系，也與政府組織相聯(lián)系。在保羅·A薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯所著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中有這樣一道供討論的問題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共?！盵2]（第1211頁）這個(gè)問題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個(gè)鏈條，并且這個(gè)鏈條又存在著由細(xì)（私）到粗（公）的變化。同樣，在競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)與政府組織之間也存在著一個(gè)鏈條，這個(gè)鏈條也是變化的，即第三部門由這樣一個(gè)鏈條構(gòu)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，生產(chǎn)由政府壟斷，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產(chǎn)的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質(zhì)屬于（競(jìng)爭(zhēng)性）企業(yè)化傾向比較明顯的準(zhǔn)公共部門。第二類組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機(jī)構(gòu)的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財(cái)政提供，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；其基本功能是為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行政管制，要求這些組織的活動(dòng)優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖，甚至直接用來為實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)服務(wù)。這類組織所生產(chǎn)的物品或提供的服務(wù)，按薩繆爾森的說法，是大部分公共的。第三類組織即非政府公共機(jī)構(gòu)，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等，這類組織活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)青少年基金會(huì)便是如此。但無論其經(jīng)費(fèi)是否由政府或財(cái)政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。

人們通常所說的公共部門應(yīng)該既包括“純粹的”公共部門即政府組織，也包括“準(zhǔn)”公共部門即第三部門。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：第一，第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即“純粹的”公共部門的目標(biāo)是一致的。第二，第三部門市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)做政府組織用來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的一個(gè)重要工具。第三，第三部門為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，這與政府為社會(huì)所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某些第三部門也應(yīng)向私人資本開放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門，毫無疑問這是對(duì)的，甚至是一種趨勢(shì)。但私人資本在這些領(lǐng)域的投資不可能是完全市場(chǎng)化的，它必須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格必須接受政府的行政管制。第五，第三部門的“非營(yíng)利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價(jià)值取向的目標(biāo)或原則是一致的，即都是以一種“公益人”而非“經(jīng)濟(jì)人”的面貌出現(xiàn)的。從這個(gè)意義上說，第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競(jìng)爭(zhēng)性工商部門，盡管它不屬于“純粹的”公共部門，將它稱之為“準(zhǔn)”公共部門是合理的。

三、關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍及其與行政管理學(xué)之同異

什么是公共管理學(xué)？簡(jiǎn)單地說，就是研究公共部門管理過程及其規(guī)律的科學(xué)，主要是研究公共部門如何高效率地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的科學(xué)。既然公共部門既包括作為“純粹的”公共部門的政府組織，又包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門，因此，公共管理學(xué)不僅僅要研究政府組織的管理問題，而且也要研究作為第三部門的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問題。政府組織的管理問題與第三部門的管理問題共同構(gòu)成公共管理學(xué)的研究范圍。

從上述關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍的觀點(diǎn)看，公共管理學(xué)與目前我國(guó)學(xué)界所公認(rèn)的行政管理學(xué)至少在研究范圍上存在著明顯的區(qū)別。早在20世紀(jì)30年代，英語中的PublicAdministration一詞就被譯為“公共行政”，至80年代這一學(xué)科在我國(guó)恢復(fù)時(shí)，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學(xué)界的共同推動(dòng)下，行政管理學(xué)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科被很快地發(fā)展起來。從那個(gè)時(shí)候起，我國(guó)的行政管理學(xué)就被定義為研究政府組織及其管理社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)律的科學(xué)，這是人所共知的事實(shí)。也就是說，從目前我國(guó)的實(shí)際狀況看，行政管理學(xué)的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政府組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。至于第三部門的管理問題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織的管理問題、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問題，則在行政管理學(xué)的視野之外。

據(jù)此，我們認(rèn)為，僅就研究范圍而言，行政管理學(xué)與公共管理學(xué)在以下方面是共同的：無論是行政管理學(xué)還是公共管理學(xué)都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織的管理問題，把探討政府組織如何高效率地運(yùn)用公共資源為社會(huì)提供更有效的公共服務(wù)或提供更多的公共產(chǎn)品作為自己的重要研究?jī)?nèi)容。因此，政府部門的組織問題、領(lǐng)導(dǎo)問題、決策問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督問題及其管理過程中的規(guī)律性問題，既是行政管理學(xué)關(guān)注的重要問題，也是公共管理學(xué)關(guān)注的重要問題。對(duì)這些問題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的共性問題，也就是二者之間的相同點(diǎn)。

但是，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)至少在以下幾個(gè)方面存在著差別：

第一，公共管理學(xué)的研究領(lǐng)域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問題，而且還應(yīng)包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門的管理及其規(guī)律性問題，而行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域僅僅限于“純粹的”公共部門即政府組織的管理及其規(guī)律性問題。僅就這一點(diǎn)而言，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個(gè)意義上說，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。

第二，公共管理學(xué)所研究的是“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門管理過程中共有的規(guī)律性問題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學(xué)的任務(wù)，而是行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理學(xué)等學(xué)科的研究任務(wù)。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，“純粹的”公共部門和“準(zhǔn)”公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律外，還應(yīng)有共同的管理方式和管理規(guī)律，研究各種公共部門所共有的管理方式和管理規(guī)律才是公共管理學(xué)的任務(wù)。由此看來，公共管理學(xué)的研究對(duì)象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學(xué)的研究對(duì)象則僅僅是“純粹的”公共部門所特有的管理方式和管理規(guī)律。從這個(gè)意義上說，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究對(duì)象之間的關(guān)系可以看成是一般與個(gè)別的關(guān)系。

第三，公共管理學(xué)所關(guān)注的是公共部門如何高效率地利用現(xiàn)有公共資源為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，它在研究“純粹的”公共部門即政府組織時(shí)，也是把政府組織當(dāng)成一個(gè)為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)的，研究的重點(diǎn)是如何把政府機(jī)構(gòu)自身管理好，以便更有效地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；在公共管理學(xué)看來，包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機(jī)構(gòu)作為管理社會(huì)公共事務(wù)的主體地位，公共管理學(xué)則關(guān)心不多，而這一點(diǎn)正是行政管理學(xué)所十分強(qiáng)調(diào)的。行政管理學(xué)把政府機(jī)構(gòu)既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的客體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要把政府機(jī)構(gòu)自身管理好；當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的主體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要求政府把社會(huì)公共事務(wù)管理好。而在公共管理學(xué)的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質(zhì)以及方式不同罷了。因此，公共管理學(xué)更強(qiáng)調(diào)公共部門自身的管理，而行政管理學(xué)則更強(qiáng)調(diào)公共部門（“純粹的”公共部門）對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，這也是公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別。

公共管理學(xué)論文:公共管理學(xué)與行政管理學(xué)分析論文

最近一段時(shí)間以來，有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國(guó)目前的理論與實(shí)踐來探討。本文試圖首先通過對(duì)公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也?贍芟硎芄參鍥罰此降摹按畋慍怠畢窒蟆U庋?，单庚l鋈艘話悴換嶙約夯ㄇ垂郝蜆參鍥罰庵治鍥分荒苡燒垂郝蚧蛺峁5諼?，政府讬┋行为的价值取向蕵尗共利益櫓且恢止卜褡櫓永砟釕轄?，它应该坝牜舔q竦背勺約旱姆穸韻?，它矒]Ω糜兇約旱奶厥飫妗6雜謖櫓此擔(dān)彩親非笞約罕咀櫓?、膘o棵爬嫻男形際譴砦蟮摹R虼?，政府应该是一謳a嬡恕倍揮Ω檬且恢幀白岳恕薄KΩ靡倉荒馨炎非蠛臀す怖孀魑咀櫓⒈靜棵諾男形勘輟T謖飫錚怖嬗Ω美斫馕騫竦墓餐妗5比?，哉浕庚e嬖謐挪煌準(zhǔn)?、不同捅P宓納緇嶗錈媯捎誆煌準(zhǔn)噸洹⒉煌盤逯淶睦媸竅嗷コ逋壞?，而撬団此不同綔?zhǔn)?、不同捅P宓睦嬗肴騫竦墓餐嬉部贍芊⑸逋?，因此，灾q綰味源緇峁餐嫻奈侍饃弦燦幸桓瞿母黿準(zhǔn)丁⒛母鐾盤宓睦嬗畔鵲奈侍?，但这并不能因此否定政府讬┋行为以公共利益作为基本价值取向这一事实?/P>

競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來提供；其價(jià)格完全可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對(duì)他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

二、關(guān)于第三部門及其與公共部門的關(guān)系

第三部門即公共企業(yè)或非政府公共機(jī)構(gòu)既不同于競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)，也不同于政府組織，但又既與競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)相聯(lián)系，也與政府組織相聯(lián)系。在保羅·A薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯所著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中有這樣一道供討論的問題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共?！盵2]（第1211頁）這個(gè)問題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個(gè)鏈條，并且這個(gè)鏈條又存在著由細(xì)（私）到粗（公）的變化。同樣，在競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)與政府組織之間也存在著一個(gè)鏈條，這個(gè)鏈條也是變化的，即第三部門由這樣一個(gè)鏈條構(gòu)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，生產(chǎn)由政府壟斷，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產(chǎn)的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質(zhì)屬于（競(jìng)爭(zhēng)性）企業(yè)化傾向比較明顯的準(zhǔn)公共部門。第二類組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機(jī)構(gòu)的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財(cái)政提供，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；其基本功能是為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行政管制，要求這些組織的活動(dòng)優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖，甚至直接用來為實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)服務(wù)。這類組織所生產(chǎn)的物品或提供的服務(wù)，按薩繆爾森的說法，是大部分公共的。第三類組織即非政府公共機(jī)構(gòu)，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等，這類組織活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)青少年基金會(huì)便是如此。但無論其經(jīng)費(fèi)是否由政府或財(cái)政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。這類組織所提供的服務(wù)基本上是純粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三類組織除了分別具有上述特征外，它們還有一個(gè)共同特征，這就是非營(yíng)利性。當(dāng)然由?謖餿嘧櫓哂械摹骯殘?jiān)”程儿o牟煌?，它们所具有的“非营利性”程都x膊煌R話闥道矗諞煥嘧櫓咕哂幸歡ǖ摹壩?，嫉A(chǔ)胺怯浴背潭冉系停壞詼嘧櫓疚蕖壩被蛑揮猩倭俊拔⒗?，“非营利性”程度郊?xì)擼壞諶嘧櫓推涫抵識(shí)允粲諭耆蕖壩弊櫓?，因而蕷J嬲胺怯浴鋇?。可见，从为利性￠]庖惶卣骼純矗諶棵龐紗印吧倭坑弊櫓健拔⒗弊櫓俚健拔抻弊櫓庖幌盜兇櫓蠆棵毆鉤傘?/P>

人們通常所說的公共部門應(yīng)該既包括“純粹的”公共部門即政府組織，也包括“準(zhǔn)”公共部門即第三部門。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：第一，第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即“純粹的”公共部門的目標(biāo)是一致的。第二，第三部門市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)做政府組織用來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的一個(gè)重要工具。第三，第三部門為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，這與政府為社會(huì)所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某些第三部門也應(yīng)向私人資本開放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門，毫無疑問這是對(duì)的，甚至是一種趨勢(shì)。但私人資本在這些領(lǐng)域的投資不可能是完全市場(chǎng)化的，它必須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格必須接受政府的行政管制。第五，第三部門的“非營(yíng)利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價(jià)值取向的目標(biāo)或原則是一致的，即都是以一種“公益人”而非“經(jīng)濟(jì)人”的面貌出現(xiàn)的。從這個(gè)意義上說，第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競(jìng)爭(zhēng)性工商部門，盡管它不屬于“純粹的”公共部門，將它稱之為“準(zhǔn)”公共部門是合理的。

三、關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍及其與行政管理學(xué)之同異

什么是公共管理學(xué)？簡(jiǎn)單地說，就是研究公共部門管理過程及其規(guī)律的科學(xué)，主要是研究公共部門如何高效率地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的科學(xué)。既然公共部門既包括作為“純粹的”公共部門的政府組織，又包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門，因此，公共管理學(xué)不僅僅要研究政府組織的管理問題，而且也要研究作為第三部門的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問題。政府組織的管理問題與第三部門的管理問題共同構(gòu)成公共管理學(xué)的研究范圍。

從上述關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍的觀點(diǎn)看，公共管理學(xué)與目前我國(guó)學(xué)界所公認(rèn)的行政管理學(xué)至少在研究范圍上存在著明顯的區(qū)別。早在20世紀(jì)30年代，英語中的PublicAdministration一詞就被譯為“公共行政”，至80年代這一學(xué)科在我國(guó)恢復(fù)時(shí)，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學(xué)界的共同推動(dòng)下，行政管理學(xué)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科被很快地發(fā)展起來。從那個(gè)時(shí)候起，我國(guó)的行政管理學(xué)就被定義為研究政府組織及其管理社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)律的科學(xué)，這是人所共知的事實(shí)。也就是說，從目前我國(guó)的實(shí)際狀況看，行政管理學(xué)的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政府組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。至于第三部門的管理問題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織的管理問題、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問題，則在行政管理學(xué)的視野之外。

據(jù)此，我們認(rèn)為，僅就研究范圍而言，行政管理學(xué)與公共管理學(xué)在以下方面是共同的：無論是行政管理學(xué)還是公共管理學(xué)都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織的管理問題，把探討政府組織如何高效率地運(yùn)用公共資源為社會(huì)提供更有效的公共服務(wù)或提供更多的公共產(chǎn)品作為自己的重要研究?jī)?nèi)容。因此，政府部門的組織問題、領(lǐng)導(dǎo)問題、決策問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督問題及其管理過程中的規(guī)律性問題，既是行政管理學(xué)關(guān)注的重要問題，也是公共管理學(xué)關(guān)注的重要問題。對(duì)這些問題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的共性問題，也就是二者之間的相同點(diǎn)。

但是，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)至少在以下幾個(gè)方面存在著差別：

第一，公共管理學(xué)的研究領(lǐng)域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問題，而且還應(yīng)包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門的管理及其規(guī)律性問題，而行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域僅僅限于“純粹的”公共部門即政府組織的管理及其規(guī)律性問題。僅就這一點(diǎn)而言，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個(gè)意義上說，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。

第二，公共管理學(xué)所研究的是“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門管理過程中共有的規(guī)律性問題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學(xué)的任務(wù)，而是行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理學(xué)等學(xué)科的研究任務(wù)。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，“純粹的”公共部門和“準(zhǔn)”公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律外，還應(yīng)有共同的管理方式和管理規(guī)律，研究各種公共部門所共有的管理方式和管理規(guī)律才是公共管理學(xué)的任務(wù)。由此看來，公共管理學(xué)的研究對(duì)象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學(xué)的研究對(duì)象則僅僅是“純粹的”公共部門所特有的管理方式和管理規(guī)律。從這個(gè)意義上說，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究對(duì)象之間的關(guān)系可以看成是一般與個(gè)別的關(guān)系。

第三，公共管理學(xué)所關(guān)注的是公共部門如何高效率地利用現(xiàn)有公共資源為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，它在研究“純粹的”公共部門即政府組織時(shí)，也是把政府組織當(dāng)成一個(gè)為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)的，研究的重點(diǎn)是如何把政府機(jī)構(gòu)自身管理好，以便更有效地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；在公共管理學(xué)看來，包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機(jī)構(gòu)作為管理社會(huì)公共事務(wù)的主體地位，公共管理學(xué)則關(guān)心不多，而這一點(diǎn)正是行政管理學(xué)所十分強(qiáng)調(diào)的。行政管理學(xué)把政府機(jī)構(gòu)既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的客體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要把政府機(jī)構(gòu)自身管理好；當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的主體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要求政府把社會(huì)公共事務(wù)管理好。而在公共管理學(xué)的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質(zhì)以及方式不同罷了。因此，公共管理學(xué)更強(qiáng)調(diào)公共部門自身的管理，而行政管理學(xué)則更強(qiáng)調(diào)公共部門（“純粹的”公共部門）對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，這也是公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別。

公共管理學(xué)論文:公共管理學(xué)科發(fā)展特征論文

面向21世紀(jì)的中國(guó)政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科。現(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。