時(shí)間：2023-06-04 09:20:58
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【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支
一、引言
分稅制財(cái)政體制改革，對緩解我國當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)政困境、理順中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力、提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財(cái)政收入的同時(shí)，分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國五級政府中最基層的一級，服務(wù)的對象是中國最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至陷入困境。
時(shí)至今日，論述分稅制財(cái)政體制的國內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財(cái)力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國內(nèi)文獻(xiàn)對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境的研究更是鮮有涉獵。
縣級政府財(cái)權(quán)和財(cái)力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級財(cái)政扁平化財(cái)政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。
在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，使其已難以成為一級財(cái)政。因而可以考慮取締其獨(dú)立的財(cái)政功能，將其作為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級以上政府繼續(xù)實(shí)行分稅制的大環(huán)境下，縣級政府對轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。
循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能實(shí)施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對策建議。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析
分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財(cái)政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政也會產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，上一級政府有權(quán)決定它與下一級政府采取的財(cái)政劃分方法，所以各級財(cái)政遵循“本級優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財(cái)政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對各級財(cái)政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。
1、財(cái)力與事權(quán)不相匹配
分稅制改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。
實(shí)施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財(cái)權(quán)和事權(quán)對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級財(cái)政在財(cái)力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長乏力。
與此同時(shí)，我國地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級政府，下級政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財(cái)權(quán)和財(cái)力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。
2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善
如果一個(gè)國家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財(cái)力均衡和社會公平，那么就必須要有一個(gè)強(qiáng)大的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補(bǔ)。在地縣本級財(cái)政支出里，本級財(cái)政收入大約占65%左右，上級轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。
但是，目前我國的財(cái)政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計(jì)是為了鼓勵(lì)地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項(xiàng)撥款名目太多，很多專項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。
解決“基層政府可利用財(cái)政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財(cái)政收入短缺”這一農(nóng)村公共財(cái)政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度――省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。
3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源
對于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政收入的重點(diǎn)?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會問題。對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體。這成為2002年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景（周飛舟，2006）。
2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政銳減。稅源銳減、財(cái)政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。
4、舉債負(fù)擔(dān)沉重
由于財(cái)政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時(shí)滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財(cái)政開支的主要來源。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長。此外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)包袱。
在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財(cái)政的債務(wù)危機(jī)，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會影響上級財(cái)政的安全和基層社會的穩(wěn)定。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革
1、分稅制實(shí)施愈發(fā)艱難
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實(shí)。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費(fèi)主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。
二是稅收征管與財(cái)政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財(cái)源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對一鄉(xiāng)一所的機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，一個(gè)基層稅務(wù)所要管轄幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)只對上級稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財(cái)政部門對稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。
三是財(cái)政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財(cái)政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會大，反而會因財(cái)政管理不到位，引發(fā)一些財(cái)政管理、財(cái)政支出、財(cái)政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。
2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立財(cái)政職能
財(cái)政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動(dòng)機(jī)）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個(gè)客觀事實(shí)，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢。
然而，就我國的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政，名義上是基層財(cái)政，但一直缺少相應(yīng)的財(cái)力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制后，基層財(cái)政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機(jī)構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財(cái)政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級財(cái)政。作為一級財(cái)政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。
3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制
統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財(cái)政收入要全部上繳中央財(cái)政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財(cái)政另行撥付。
無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政，簡化財(cái)政級次，由縣級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。
四、對策建議
處理好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級事權(quán)和財(cái)權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級收入
不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國稅、地稅及財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級收入。同時(shí)，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入數(shù)量不再作為評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。
2、縣級財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出
鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級財(cái)政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助?；鶎痈刹靠梢詫r(shí)間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)上。
3、鼓勵(lì)稅源建設(shè)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補(bǔ)助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
4、防范新增債務(wù)
規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財(cái)政赤字。對縣級以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)由縣級全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。
5、抓好過渡期管理
實(shí)施財(cái)政管理體制改革是在縣級以上財(cái)政部門繼續(xù)實(shí)施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制更替需要過渡性的政策和時(shí)間。過渡期間，要堅(jiān)持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財(cái)務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
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關(guān)鍵詞：財(cái)政稅收；體制創(chuàng)新；體制改革
一、財(cái)政稅收體制創(chuàng)新改革的必要性
經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展離不開財(cái)政稅收體制改革。財(cái)政稅收屬于我國政府的重要財(cái)政來源，對于國家以及社會的發(fā)展、進(jìn)步具有積極支持作用。財(cái)政稅收屬于國家職能之一，改革創(chuàng)新財(cái)政稅收體制不但可以優(yōu)化社會各種資源的配置，合理調(diào)節(jié)收人分配，使我國市場經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步的健全及完善，而且可以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的有效轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)的持續(xù)發(fā)展。另外，財(cái)政稅收體制的健全程度對于其自身職能能否良好發(fā)揮功效有著重大影響。面對當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的大環(huán)境，我國財(cái)政稅收體制必須要進(jìn)行積極創(chuàng)新與改革。但是，目前我國的財(cái)政稅收體制創(chuàng)新與改革仍舊存在一定問題，因而有必要對其創(chuàng)新和改革的策略作出分析與研究。
二、財(cái)政稅收體制創(chuàng)新改革的作用
（一）推動(dòng)稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整的作用
稅改作為重要的宏觀調(diào)控工具，可以推動(dòng)稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整。結(jié)構(gòu)性減稅雖然在短時(shí)間內(nèi)會造成稅收減收，卻也能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，更會增寬應(yīng)納稅稅基，財(cái)政收入屆時(shí)將會得到反哺。但同時(shí)也會在消除重復(fù)征稅、促進(jìn)社會化分工協(xié)作、激發(fā)市場活力等方面發(fā)揮重要作用，因而必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)其改革進(jìn)程。
（二）有利于政府實(shí)施宏觀調(diào)控政策
財(cái)政稅收制度對于政府的決策與政策的實(shí)施具有直接影響，與社會收入的再分配亦存在密切關(guān)聯(lián)。新形勢下對財(cái)政稅收體制進(jìn)行創(chuàng)新和改革，將能夠?qū)Ξ?dāng)前的支付方式進(jìn)行改變。我國傳統(tǒng)的國庫支出方式比較分散，可以通過財(cái)政稅收制度的創(chuàng)新與改革將其集中。由此將能夠提升財(cái)務(wù)收支的透明度，促使政府提高財(cái)務(wù)活動(dòng)效率，優(yōu)化自身的財(cái)政考核。
（三）有利于完善預(yù)算制度
我國社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展均需要通過預(yù)算予以支撐，因而需要制定相應(yīng)的預(yù)算制度。改善現(xiàn)階段的預(yù)算管理體制，進(jìn)一步提高預(yù)算體制合理性。為了保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中的收支平衡，促使我國社會經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步提升，必須要加強(qiáng)財(cái)政稅收體制的創(chuàng)新與改革，使其能夠予以我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)穩(wěn)定的、充足的資金支持，繼而在完善預(yù)算制度的情況下，提升我國政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力。
三、財(cái)政稅收體制創(chuàng)新改革存在的問題
（一）財(cái)政稅收體制不完善
財(cái)政稅收體制的不完善性，對財(cái)政稅收改革創(chuàng)新的有效運(yùn)行造成很大的影響，同時(shí)給財(cái)政稅收工作的順利進(jìn)行帶來了一定制約作用，主要表現(xiàn)為：第一，財(cái)政稅收體系不健全。我國的財(cái)政稅收當(dāng)中包含了多樣化的稅種，但是并不是每一個(gè)稅種均有技術(shù)與科技的支持和創(chuàng)新，并且缺少能夠穩(wěn)定調(diào)解社會收入分配，保證社會穩(wěn)定發(fā)展的稅種[1]。該種情況使得我國的財(cái)政收入并不能夠良好發(fā)揮其資金支撐作用，反而會出現(xiàn)損失，影響政府的財(cái)政預(yù)算與支出。第二，分稅制度未進(jìn)行徹底改革。分稅制屬于財(cái)政稅收制度創(chuàng)新與改革當(dāng)中的重要內(nèi)容，但是其在創(chuàng)新與改革當(dāng)中并不徹底，出現(xiàn)了財(cái)政收入過度流向中央政府、地方政府經(jīng)濟(jì)自受限等情況，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，對于財(cái)政收人劃分方面，也存在一定的漏洞，沒有考慮部分重要資本創(chuàng)造所獲得的收人，導(dǎo)致財(cái)政收人具體分配結(jié)構(gòu)缺乏合理性，大多數(shù)都在頂層，逐漸往下就會越來越少。第四，忽略了現(xiàn)階段財(cái)政稅收體制提到的集中稅收中部分稅種所產(chǎn)生的作用，沒有對部分稅種進(jìn)行有效設(shè)計(jì)，如所得稅等。這些稅種一般和資源的分配以及調(diào)節(jié)、社會的發(fā)展以及進(jìn)步存在緊密的聯(lián)系，如不加重視，就會對國家財(cái)政收入造成影響，同時(shí)影響國家對當(dāng)前社會發(fā)展所給予的實(shí)際財(cái)政支撐度。
（二）財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范
我國的財(cái)政稅收基本上依靠分稅制進(jìn)行實(shí)施，可以說，分稅制的實(shí)施對于地方經(jīng)濟(jì)的之間的差異平衡具有重要積極影響。但是，納稅個(gè)人以及單位根據(jù)分稅制基本上會進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，此時(shí)，便會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的貪污、浪費(fèi)、效率低下等問題，導(dǎo)致我國的財(cái)政稅收體制缺少規(guī)范性。產(chǎn)生該種情況的主要原因在于，地方政府在運(yùn)行當(dāng)中，會出現(xiàn)不同程度的賬目不清、財(cái)務(wù)漏損等問題，使得轉(zhuǎn)移支付存在不合理性，影響了財(cái)政稅收制度中分稅制平衡地方經(jīng)濟(jì)差異功能的實(shí)現(xiàn)。
（三）財(cái)政管理體制不健全
在財(cái)政稅收管理當(dāng)中，預(yù)算管理應(yīng)該是其重要的組成部分，雖然在我國的財(cái)政稅收創(chuàng)新與改革當(dāng)中已經(jīng)取得了一定成果，但是預(yù)算管理體制卻仍舊存在一定缺陷。由于我國的財(cái)政預(yù)算管理體制覆蓋的范圍比較小，地方政府進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理體制改革便出現(xiàn)了不同程度的滯后[2]。加之財(cái)政稅收體制創(chuàng)新與改革當(dāng)中，并沒有設(shè)置比較嚴(yán)格的監(jiān)督與審批機(jī)制，通常情況下預(yù)算審核以及審批僅僅是一種形式化的過程，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，導(dǎo)致相關(guān)預(yù)算管理機(jī)制不能獲得人們的信賴。財(cái)政預(yù)算管理更加不透明，難以體現(xiàn)科學(xué)、合理、公正的特點(diǎn)，因而并不利于我國財(cái)政稅收體制的創(chuàng)新與改革。
四、財(cái)政稅收體制創(chuàng)新改革策略
（一）完善財(cái)政稅收體制
對于財(cái)政稅收體制進(jìn)行完善，首先必須要根據(jù)我國財(cái)政稅收的基本情況以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形式，通過先進(jìn)的科技與技術(shù)手段，創(chuàng)新能夠有效調(diào)解社會收入分配并保證社會穩(wěn)定發(fā)展的稅種。對該類稅種進(jìn)行完善與實(shí)施，使其能夠?qū)ω?cái)政稅收進(jìn)一步的優(yōu)化配置，對中央以及地方政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等予以積極的財(cái)政支撐。除此以外，我國更要重視徹底改革分稅制，健全分級、分權(quán)的財(cái)政結(jié)構(gòu)體系，充分發(fā)揮各級政府的職能，合理分配中央以及政府的財(cái)政稅收，保證各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)均穩(wěn)步發(fā)展。
（二）規(guī)范財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移支付
規(guī)范財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移支付屬于支付體系的創(chuàng)新與改革工作。針對該方面工作，必須要將重點(diǎn)放置于完善轉(zhuǎn)移支付體系，建立轉(zhuǎn)移支付過程監(jiān)督體系兩個(gè)方面。首先，完善轉(zhuǎn)移支付體系方面，必須要對各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際水平，以及與其他地方經(jīng)濟(jì)水平之間的差異作出充分的了解和分析，在此基礎(chǔ)上對地方經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行評估[3]。其次，在財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理方面。我國各級政府均應(yīng)該建設(shè)并且成立專門的職權(quán)監(jiān)督管理部門，對納稅的個(gè)人或者單位的轉(zhuǎn)移支付，以及政府的財(cái)務(wù)稅收明顯等均要作出嚴(yán)格的檢查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。
（三）健全財(cái)政管理體制
我國財(cái)政稅收體制的創(chuàng)新與改革，需要對財(cái)政管理體制進(jìn)行健全，在此方面必須要重視相關(guān)法律、法規(guī)的建設(shè)與完善。通過有效的、完善的法律和法規(guī)，對財(cái)政稅收進(jìn)行一體化、合理性的監(jiān)督與管理。此外，中央應(yīng)該授予地方政府一定的財(cái)政權(quán)力，促使地方政府具有一定經(jīng)濟(jì)自，便于地方財(cái)政稅收體制的創(chuàng)新與改革，更加有利于地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展。但是，對于地方政府的財(cái)政工作開展情況，必須要加強(qiáng)監(jiān)督與管理，以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的貪污、腐敗現(xiàn)象。
（四）正確處理經(jīng)濟(jì)與財(cái)政關(guān)系
現(xiàn)階段，我國各級地方政府為了提高政績，在市場經(jīng)濟(jì)競爭領(lǐng)域均進(jìn)行了不同程度的介入，例如對轄區(qū)內(nèi)部分企業(yè)的發(fā)展予以財(cái)政補(bǔ)貼，或者通過投資進(jìn)行干預(yù)等。諸如此類的行為在一定程度上不僅對企業(yè)自主發(fā)展?fàn)顟B(tài)產(chǎn)生了影響，更加大了政府的財(cái)政資金支出，使財(cái)政稅收的公共財(cái)政管理目標(biāo)發(fā)生扭曲。面對該種情況，我國各級地方政府必須要能夠正確處理經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)的關(guān)系，可以予以管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展一定政策優(yōu)惠，但是必須介入有度，保證企業(yè)發(fā)展具有自。與此同時(shí)，政府應(yīng)該重點(diǎn)為企業(yè)營造有序、公平的競爭環(huán)境，促使經(jīng)濟(jì)與財(cái)政之間能夠良好互動(dòng)，由此促使財(cái)政稅收能夠可持續(xù)發(fā)展。
綜上所述，當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家建設(shè)步伐不斷加快，我國中央以及各地方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會建設(shè)更需要具有完備的財(cái)政稅收體制予以支持。財(cái)稅體制改革創(chuàng)新的影響力是多方面的，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，它推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、激發(fā)社會創(chuàng)造活力，應(yīng)有序全面推進(jìn)，并與貨幣政策等協(xié)調(diào)發(fā)力，防止改革措施間缺乏有效的銜接與支撐。此時(shí)，必須要重視對財(cái)政稅收體制進(jìn)行創(chuàng)新與改革，以便使其能夠適應(yīng)當(dāng)前的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。財(cái)政稅收體制的創(chuàng)新與改革是一項(xiàng)漫長且艱巨的工作，在進(jìn)行財(cái)政稅收體制創(chuàng)新與改革的過程中，必須要重視完善財(cái)政稅收體制，規(guī)范財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移支付和健全財(cái)政管理體制等方面內(nèi)容，由此方能夠不斷提高我國財(cái)政稅收體制對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持力度，保證我國各級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡，國家社會經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。也才能順利完成財(cái)稅體制改革的任務(wù)、早日建立起現(xiàn)代財(cái)政制度，也才能適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。
參考文獻(xiàn)：
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一、轉(zhuǎn)移支付方式的比較
我們所說的轉(zhuǎn)移支付方式，是按轉(zhuǎn)移支付的資金在轉(zhuǎn)移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個(gè)國家根據(jù)其財(cái)政資源分布狀況及實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡目標(biāo)的要求，確定不同的轉(zhuǎn)移支付方式，從目前看，各國采用的轉(zhuǎn)移支付方式主要有：
（一）縱向轉(zhuǎn)移支付。
縱向轉(zhuǎn)移支付，也稱“父子資助式”，是上下級政府之間的轉(zhuǎn)移，即單一的自上而下的縱向財(cái)政平衡。這種方式是中央政府在既定的財(cái)政體制下，把地方財(cái)政收入的一部分集中起來，再根據(jù)各地方財(cái)政收支平衡狀況和財(cái)力均衡目標(biāo)的需要，把集中起來的部分財(cái)政收入數(shù)量不等地再分配給各地方，以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差額，緩解地區(qū)財(cái)力差距，達(dá)到均衡地方財(cái)力的目的。目前，世界上多數(shù)國家的轉(zhuǎn)移支付均采用這種方式，當(dāng)前我國也是采用這種方式實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的。在我國傳統(tǒng)的財(cái)政體制中，沒有轉(zhuǎn)移支付的形式，但并不否定我國財(cái)政資金的實(shí)際運(yùn)行中有轉(zhuǎn)移支付的活動(dòng)。比如，在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下中央政府對地方政府大量的專項(xiàng)撥款，在“劃分收支、分級包干”體制下，支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地區(qū)，中央政府每年按照兩個(gè)基數(shù)的差額給予地方政府的補(bǔ)助，即“體制補(bǔ)助”都屬于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，而且都是采用縱向轉(zhuǎn)移支付的方式。
這種方式的特點(diǎn)是：①由于采用自上而下的補(bǔ)助方式，中央政府掌握較大的主動(dòng)權(quán)，對轉(zhuǎn)移支付的范圍、規(guī)模、項(xiàng)目、用途較有彈性，中央政府可以根據(jù)自身的財(cái)政狀況及宏觀調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。這有利于貫徹中央政府的意圖，實(shí)施宏觀調(diào)控，也有利于對轉(zhuǎn)移支付的控制；②由于是中央政府直接出資補(bǔ)助，地方政府只是按既定的財(cái)政體制完成收入上交任務(wù)，因而富裕地區(qū)的負(fù)擔(dān)感不直接、不明顯，這就有利于轉(zhuǎn)移支付資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)移支付的順利實(shí)現(xiàn)；③完全依靠中央政府完成數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)移支付，加重了中央政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于中央政府集中財(cái)力過大，不僅組織收入工作難度較大，而且難以避免人為因素的非正常影響，轉(zhuǎn)移支付的透明度較低，效率不高。
（二）橫向轉(zhuǎn)移支付。
橫向轉(zhuǎn)移支付，也稱“兄弟互助式”，是同級的各地方政府之間的橫向財(cái)政平衡。這種方式是在既定的財(cái)政體制下，同級的各地方政府之間的互相轉(zhuǎn)移，一般是財(cái)力富裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)的轉(zhuǎn)移，以達(dá)到地區(qū)間互相支援，縮小地區(qū)差距，均衡財(cái)力的目的。這種方式一般是縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，單一采用這種方式的國家還沒有。
這種方式的特點(diǎn)是：①由于是不同地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移，具有明顯的社會補(bǔ)助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件，否則難以實(shí)施；②由于是不同地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移，資金來源于財(cái)力富裕地區(qū)，這就大大減輕了中央政府的財(cái)政壓力。而且轉(zhuǎn)移支付的透明度高，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量、來源、去向，誰轉(zhuǎn)出、誰受益都非常清楚明了，并且轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)轉(zhuǎn)減少了中間環(huán)節(jié)，資金到位快，受益地區(qū)可以根據(jù)本地需要靈活安排使用，轉(zhuǎn)移支付的效率也高；③這種方式的技術(shù)要求比較高，操作手段比較復(fù)雜，地區(qū)均等化程度不易把握。而且富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)力平衡關(guān)系協(xié)調(diào)有一定難度。
（三）縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付。
縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付，也稱“混合式”，即以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉，相互配合。這種轉(zhuǎn)移支付方式，要求政府間的轉(zhuǎn)移支付，要通過完善的法律形式，建立科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定的財(cái)政管理體制。對于不同地區(qū)間財(cái)政能力的差額，要按照財(cái)力均等化原則，首先由中央政府通過特定手段進(jìn)行縱向的轉(zhuǎn)移支付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進(jìn)行直接的橫向轉(zhuǎn)移支付。其中，縱向的轉(zhuǎn)移支出由中央政府直接安排，轉(zhuǎn)移支付資金的使用側(cè)重于貫徹國家經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。橫向的轉(zhuǎn)移支付由不同地區(qū)政府直接進(jìn)行。由財(cái)力富裕地區(qū)向財(cái)力貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付資金的使用主要用于彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政開支不足，縮小地區(qū)財(cái)政差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化。
縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式，除了綜合以上兩種單向轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)點(diǎn)外，其最大的特點(diǎn)是能夠發(fā)揮中央政府與地方政府、財(cái)力轉(zhuǎn)出地區(qū)和財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)兩個(gè)方面的積極性與主動(dòng)性。中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，既體現(xiàn)了中央政府的意圖與權(quán)威，又調(diào)動(dòng)了地方政府積極配合、合理調(diào)度、有效使用轉(zhuǎn)移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，既減輕了中央政府的財(cái)政壓力，又使財(cái)力轉(zhuǎn)出地區(qū)與財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)直接見面，形成了直接的受授關(guān)系。更能發(fā)揮轉(zhuǎn)出地區(qū)和轉(zhuǎn)入地區(qū)各自的優(yōu)勢，使轉(zhuǎn)移支付的效果更明顯。
但這種轉(zhuǎn)移支付方式的技術(shù)要求高，操作比較復(fù)雜，需要具有詳實(shí)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)分析資料、科學(xué)規(guī)范的管理體制和嚴(yán)密高效的運(yùn)作系統(tǒng)，而且要求有良好的社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境做保障。
二、我國轉(zhuǎn)移支付方式的選擇
在我國過去的財(cái)政管理體制中，一直沒有建立轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府與地方政府及地方政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，都是靠中央對地方的“補(bǔ)助”平衡的。1994年實(shí)施分稅制的財(cái)政管理體制后，雖然建立了轉(zhuǎn)移支付制度，卻是通過中央對地方的“稅收返還”實(shí)現(xiàn)的，既不規(guī)范，也不科學(xué)。但中央對地方的“補(bǔ)助”和中央對地方的“稅收返還”，實(shí)質(zhì)上都是中央政府對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。因此，這種縱向的轉(zhuǎn)移支付方式，在我國已經(jīng)有了一段歷史過程，也易于為各方所接受，就理所當(dāng)然地被延續(xù)下來。但是，我們應(yīng)當(dāng)看到，我國國情的復(fù)雜性、地區(qū)間財(cái)力分配的差異性及單純依靠中央補(bǔ)助的局限性，已明顯不適應(yīng)規(guī)范的分級分稅制財(cái)政管理體制的需要，也大大地降低了轉(zhuǎn)移支付制度的公平與效率。所以，在建設(shè)科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)重新選擇適合我國國情的轉(zhuǎn)移支付方式。在這方面，可以學(xué)習(xí)和借鑒德國的成功經(jīng)驗(yàn)，即實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。這是因?yàn)椋?/p>
1.中央政府財(cái)力緊張，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的要求。改革開放以來，由于財(cái)政體制的原因，使中央政府財(cái)力處于非常困難的境地，已連續(xù)多年出現(xiàn)高額財(cái)政赤字，不得不靠發(fā)行國債維持，造成中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，國債依存度已超過50％。相對而言，地方政府財(cái)政狀況要好于中央，一些地方財(cái)政還有結(jié)余。在這種情況下，如果繼續(xù)單純依靠中央政府的縱向轉(zhuǎn)移平衡地方財(cái)政差額，不僅將加劇中央政府的財(cái)力緊張狀況，而且也是難以做到的。因此，需要通過地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充，既可均衡地方財(cái)力，又可減輕中央政府的壓力。
2.地區(qū)財(cái)力差距大，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。我國地域遼闊，人口眾多，各地自然條件差距很大。由于受歷史和現(xiàn)實(shí)的條件制約，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，財(cái)政收支水平不同，地區(qū)財(cái)力極不均衡且差額較大。據(jù)資料分析，我國1996年人均財(cái)政收入（扣除債務(wù)收入）近600元， 而低于全國人均水平的省份有二十多個(gè)，人均財(cái)政收入最高的上海市為1976.6元，人均財(cái)政收入最低的貴州省僅為139.1元，上海為貴州的14.2倍。從財(cái)力自給能力系數(shù)看，上海為578％，北京為366％，而為33％，貴州為40％。這表明我國地區(qū)間的財(cái)力差距大，涉及范圍廣，具備地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的條件，富裕地區(qū)有可能也有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。
3.社會經(jīng)濟(jì)制度和文化傳統(tǒng)，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的可能。我國是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會主義國家，全國實(shí)行統(tǒng)一的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，各地區(qū)的根本利益是一致的。中華民族是一個(gè)統(tǒng)一和睦的大家庭，具有扶貧濟(jì)困的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國過去雖沒有直接的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，但各地區(qū)之間人力及物力方面的交流、抗害救災(zāi)時(shí)的支援、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持等形式，雖不明確、不固定、不規(guī)范，但實(shí)質(zhì)上也是不同地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，而且取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。這表明，有統(tǒng)一的社會經(jīng)濟(jì)制度和優(yōu)良的文化傳統(tǒng)做保障，在我國實(shí)行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付是完全有可能的。因此，我們可以而且有條件選擇縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。
三、縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施
政府間轉(zhuǎn)移支付制度，作為國家財(cái)政管理體制的重要組成部分，必然要受到生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟(jì)體制的制約。同時(shí)作為一項(xiàng)技術(shù)要求很高的操作手段，它又要受到技術(shù)條件等客觀環(huán)境的限制。我國正處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制才剛剛建立，正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，分級分稅制財(cái)政管理體制也是剛剛起步，尚未規(guī)范及穩(wěn)定。因此，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的建立及轉(zhuǎn)移支付方式的選擇確定，都不可能是一蹴而就，而應(yīng)是階段漸進(jìn)式的，其建立與發(fā)展，應(yīng)與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立速度相合拍，與我國分級分稅制財(cái)政管理體制的逐步完善相配合。為此，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立和轉(zhuǎn)移支付方式的選擇，可以采取分步實(shí)施戰(zhàn)略。
第一步：在“九五”時(shí)期（2000年前），在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行過渡性的轉(zhuǎn)移支付辦法，但要逐年縮減稅收返還的規(guī)模，逐年加大轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，并從技術(shù)上為建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度做好準(zhǔn)備。
關(guān)鍵詞：新財(cái)政體制；區(qū)域財(cái)政；思考
我們通常所說的財(cái)政體制主要是指制定中央與地方財(cái)權(quán)和財(cái)力如何劃分的一系列管理制度。我國財(cái)政體制經(jīng)歷了兩次重大的變遷：簡言之，以1994年推行的分稅制作為分水嶺，建國初期至1994年間的財(cái)政體制以財(cái)政包干為主要脈絡(luò)；1994年全面推行了以“分稅制”為主要標(biāo)志的新財(cái)政體制。該體制實(shí)施后，對區(qū)域財(cái)政的影響意義可謂是重大而深遠(yuǎn)。
一、新財(cái)政體制區(qū)域財(cái)政的現(xiàn)狀
1994年，我國借鑒國外發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)推行“分稅制財(cái)政管理體制”改革，旨在進(jìn)一步增加中央財(cái)政收入，加大宏觀財(cái)政政策調(diào)控力度。
分稅制的新財(cái)政體制有其客觀必然性和重要性，在推行的近20年時(shí)間里，中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力得到了前所未有的充分發(fā)揮，增強(qiáng)了應(yīng)對突發(fā)事件的資金保障能力，體現(xiàn)了集中力量辦大事的優(yōu)越性；但是，中央政府加強(qiáng)了財(cái)政集權(quán)，地方政府失去了主動(dòng)權(quán)，必然影響了地方政府對地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，限制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由度，間接縮小了內(nèi)需，使地方宏觀經(jīng)濟(jì)能力降低。為此，中央與地方的利益分配關(guān)系自然提上了議事日程。
市場經(jīng)濟(jì)是一種商品經(jīng)濟(jì)，政府能辦多少事，在較大程度上取決于財(cái)政能籌集到多少資金。如果，地方政府得到的財(cái)政收入不足以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性需求，都把眼睛盯著中央財(cái)政投資，又不能得到中央財(cái)政補(bǔ)貼，上不了新項(xiàng)目，地方財(cái)政分成減少，無法調(diào)動(dòng)地方政府各方積極性。因此，這既是中央財(cái)政的隱憂，也是地方財(cái)政的隱憂。在有些地區(qū)，由于實(shí)施分稅制的財(cái)政體制，其直接影響或疊加效應(yīng)，同一地區(qū)的分級財(cái)政無可避免地出現(xiàn)了“財(cái)政困惑”。
二、區(qū)域財(cái)政的影響與原因分析
1.對區(qū)域財(cái)政的影響（以柯城區(qū)為例，下同）
1994年，分稅制財(cái)政體制改革實(shí)施以來，由于不同地區(qū)間財(cái)政狀況差別較大，財(cái)政收支矛盾在部分地區(qū)仍然十分突出，對區(qū)域財(cái)政的影響也日益凸現(xiàn)出來。歸納起來，集中呈現(xiàn)以下突出問題：
（1）體制不順，中央和地方職能劃分并沒有真正做到明晰合理，區(qū)域財(cái)權(quán)、事權(quán)之間以及政府間轉(zhuǎn)移支付分配也存在某些不公平。
（2）由于財(cái)源不足，一些區(qū)域財(cái)政陷入資金短缺的窘境，個(gè)別地方政府只能勉強(qiáng)保證工資發(fā)放，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)更是無從談起。
（3）剛性需求快速增長，漸漸超出了區(qū)域財(cái)政的承受能力。
（4）財(cái)政入不敷出，壓力迫使地方政府不得不大規(guī)模舉債，預(yù)算內(nèi)資金缺口大，預(yù)算外收入膨脹，非稅收入快速增長。
以浙江省衢州市柯城區(qū)為例，在新財(cái)政體制下，該區(qū)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)日益發(fā)生著變化，隨著改革與發(fā)展的加快，區(qū)域范圍與規(guī)模的擴(kuò)大（區(qū)政府現(xiàn)有6個(gè)街道、2鎮(zhèn)7鄉(xiāng)），區(qū)財(cái)政也隨之出現(xiàn)了規(guī)模偏小，財(cái)政入不敷出；剛性需求快速增長，微觀調(diào)控能力減弱；財(cái)力增長的有限性與支出需求的擴(kuò)張性矛盾尤為突出等一系列新的矛盾和壓力。
2.區(qū)域財(cái)政現(xiàn)狀的原因分析
（1）分稅制下財(cái)政分配制度未厘清。在現(xiàn)行分稅制的“雙軌”體制運(yùn)行下，一方面來自柯城區(qū)固定收入的稅種及稅收并未完全列入?yún)^(qū)財(cái)政體制的收入范圍，即未按屬地原則分配財(cái)政收入，政府間轉(zhuǎn)移支付分配體制尚未完善等；另一方面由于該市開發(fā)區(qū)和高新園區(qū)范圍內(nèi)所有的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶所繳納的稅、費(fèi)及巨化集團(tuán)公司和巨化片區(qū)基司開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的稅、費(fèi)均列入市級固定收入，歸入市級財(cái)政盤子；再加上財(cái)源結(jié)構(gòu)的變化，使該區(qū)財(cái)政收入增長潛力進(jìn)一步縮小，可用財(cái)政資金年增長比例跟不上經(jīng)濟(jì)社會的增長速度，造成財(cái)政缺乏調(diào)控能力，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展內(nèi)在需要。
（2）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，權(quán)利和義務(wù)失衡。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，區(qū)財(cái)政收入主要是市區(qū)共享收入的分成收入，數(shù)量較少，區(qū)財(cái)政缺乏相應(yīng)的財(cái)政來源支撐，這樣勢必就造成“收入盤子”和“支出盤子”的矛盾。同時(shí)，隨著改革深入和城市化進(jìn)程的加快，城區(qū)地域不斷擴(kuò)大，尤其是2002年行政區(qū)劃調(diào)整后，柯城區(qū)轄區(qū)范圍明顯擴(kuò)大，人口規(guī)模以及承擔(dān)的事權(quán)明顯增加，區(qū)政府不得不加大財(cái)力、物力、人力等投入，以提供更多更好的公共服務(wù)，從而又加重了區(qū)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，其結(jié)果造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，事權(quán)與財(cái)權(quán)因缺乏相應(yīng)的財(cái)力保證而失衡。
（3）收入增速緩慢與支出剛性增長的矛盾?？鲁菂^(qū)工業(yè)基礎(chǔ)較薄弱，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)總量相對較少，經(jīng)濟(jì)缺乏新的增長點(diǎn)，財(cái)政增收難度加大，加之中央一系列宏觀調(diào)控政策及國內(nèi)主要原材料價(jià)格上漲等，使在今后較長時(shí)間內(nèi)造成企業(yè)生產(chǎn)成本增加，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益下滑，從而使增值稅、營業(yè)稅和所得稅等主體稅收增幅減緩，進(jìn)一步制約著區(qū)財(cái)政收入的增長。鑒于歷史原因，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理，衢州市對該區(qū)每輪體制的重新確定，支出基數(shù)均按上輪體制為依據(jù)，以收定支，使財(cái)政收支矛盾更加突出，“總盤子”難以平衡。
（4）預(yù)算外收入管理與政府調(diào)控難度增強(qiáng)。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，加上預(yù)算外資金本身具有分散性、專項(xiàng)性等特點(diǎn)，部門自收自支、多收多支的利益分配格局實(shí)質(zhì)上未徹底打破，造成資金管理分散，甚至游離于財(cái)政監(jiān)督之外，財(cái)政管理處于被動(dòng)狀態(tài)。一方面預(yù)算外收入膨脹，非稅收入快速增長；另一方面一些部門認(rèn)為財(cái)政管得太嚴(yán)、管得太死，故以種種理由拒絕接受監(jiān)督管理。此外，區(qū)工商、土管等職能部門的收費(fèi)管理權(quán)限基本集中于城區(qū)范圍，這又使區(qū)財(cái)權(quán)和財(cái)政收入相對縮小，財(cái)政壓力顯增。
（5）經(jīng)費(fèi)支出龐大和財(cái)政監(jiān)管滯后矛盾突出。由財(cái)政供養(yǎng)的行政經(jīng)費(fèi)支出是一項(xiàng)重大的消費(fèi)性支出，尤其是在改革開放以后，經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模持續(xù)上升，對地方財(cái)政形成了巨大的壓力。從成因上分析，經(jīng)濟(jì)增長、政府機(jī)構(gòu)龐大和人員冗余、行政經(jīng)費(fèi)使用效率低和行政管理成本監(jiān)督機(jī)制不健全都是造成上述現(xiàn)象的重要原因。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政監(jiān)管滯后矛盾日益突出，固然由于現(xiàn)行有關(guān)財(cái)務(wù)制度修訂不及時(shí)、不規(guī)范，導(dǎo)致監(jiān)督職能缺失；另一個(gè)不容忽視的因素還有行政經(jīng)費(fèi)中支出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一些單位內(nèi)部自定的超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍的補(bǔ)助項(xiàng)目可謂是五花八門，名目繁多，令監(jiān)督應(yīng)接不暇，財(cái)政支出控制難度加大。
三、改善柯城區(qū)財(cái)政現(xiàn)狀的若干建議
1.明確和合理劃分政府層級財(cái)政關(guān)系，建立高效務(wù)實(shí)的政府行政架構(gòu)。一是根據(jù)市區(qū)各級整盤棋的要求，參照其他市轄區(qū)財(cái)政體制，建議重新核定柯城區(qū)財(cái)政收入支出基數(shù)；二是隨著市區(qū)工業(yè)和城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，建議增加區(qū)教育、計(jì)生、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)保等財(cái)政補(bǔ)助，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；三是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街財(cái)政管理體制，轉(zhuǎn)換職能，調(diào)動(dòng)各方積極性，挖掘增收潛力；四是建立省與區(qū)財(cái)政工作聯(lián)系機(jī)構(gòu)，完善地方財(cái)政管理。減少行政層次多，控制管理成本，疏通聯(lián)系和溝通渠道，從體制內(nèi)得到省財(cái)政直接支持。
2.在厘清事權(quán)基礎(chǔ)上，力求財(cái)權(quán)與事權(quán)的清晰和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對等。改善區(qū)財(cái)政的窘境，平衡財(cái)政支出，建議上級財(cái)政部門避免只談事權(quán)而回避財(cái)權(quán)，事權(quán)管理要按“受益原則”確定，在實(shí)踐中加以真正履行，切實(shí)解決只強(qiáng)調(diào)義務(wù)而忽視權(quán)利的問題，以解決政府縱向和橫向的財(cái)政收支不平衡，增強(qiáng)區(qū)級政府的公共服務(wù)功能。當(dāng)前，改革試點(diǎn)方向應(yīng)是擴(kuò)大縣區(qū)級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)，以加快地方城市化發(fā)展速度。
3.貫徹“屬地管轄”原則，調(diào)整區(qū)財(cái)政的稅收來源和分享比例，實(shí)現(xiàn)財(cái)政正本清源。按照“屬地管轄”原則：
（1）建議現(xiàn)行分別列入市、區(qū)的固定收入按稅種收入采用“共享”制，即按比較科學(xué)的因素法，測算出市與區(qū)的共享比例，一定數(shù)年不變。
（2）建議市政府徹底打破按企業(yè)隸屬關(guān)系和納稅人性質(zhì)確定收入歸屬的老辦法，將區(qū)域內(nèi)企業(yè)（含個(gè)私企業(yè)）及城鄉(xiāng)居民所繳納的營業(yè)稅、契稅等所有稅種均按“屬地管轄”原則列入市、區(qū)財(cái)政收入共享范圍。。
（3）建議分別提高現(xiàn)行耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、水利建設(shè)基金及城市教育費(fèi)附加等列入政府收入的收費(fèi)基金的分享比例。
4.涵養(yǎng)稅源，加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為財(cái)政增收提供堅(jiān)實(shí)保障。首先要鞏固區(qū)屬現(xiàn)有重點(diǎn)企業(yè)，培植稅源大戶，壯大主體財(cái)源；其次，通過加大科技投入，引進(jìn)人才，技術(shù)轉(zhuǎn)讓等優(yōu)惠政策，促使效益好、產(chǎn)品科技含量高的企業(yè)上規(guī)模、上檔次，以增加經(jīng)濟(jì)效益，以科技助推稅收增收；三是要以多種經(jīng)營為突破口，因地制宜狠抓農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展招商農(nóng)業(yè)和訂單農(nóng)業(yè)，做好特色農(nóng)業(yè)文章，穩(wěn)農(nóng)保財(cái)源，；四是引進(jìn)一批經(jīng)濟(jì)效益好，發(fā)展?jié)摿Υ蟮凝堫^企業(yè)和旅游主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，努力開拓新興財(cái)源，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為區(qū)財(cái)政增收廣開財(cái)路，為財(cái)政增收推波助瀾。
5.努力建立和健全科學(xué)的、規(guī)范的財(cái)政預(yù)算管理體制，強(qiáng)化規(guī)費(fèi)征繳。進(jìn)一步將收費(fèi)和基金納入預(yù)算管理之中，不斷深化預(yù)算管理改革，推動(dòng)預(yù)算管理科學(xué)化與規(guī)范化，逐步建立預(yù)算管理準(zhǔn)則與支出標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面要在建立規(guī)范化政府非稅收入機(jī)制的同時(shí)，激勵(lì)有關(guān)部門單位向上爭取專項(xiàng)資金，把按規(guī)定征繳的預(yù)算外規(guī)費(fèi)收支納入預(yù)算管理，增加和彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算缺口，提高政府的宏觀調(diào)控能力。
6.強(qiáng)化支出管理，著力削減行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)過多過濫造成的財(cái)政壓力。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)化、精細(xì)化的要求，減少政府層級架構(gòu)，清理財(cái)政支出供給范圍，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員的管理，堅(jiān)決遏制各種形式的鋪張浪費(fèi)，杜絕一切不合理的財(cái)政支出，盡快建立科學(xué)合理的財(cái)政資金使用績效評價(jià)體系，以提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和實(shí)效性。
參考文獻(xiàn)：
[1]蔡思美：試論新財(cái)政體制下行政單位財(cái)務(wù)管理改革[J].財(cái)會通訊.綜合（中），2009（07）.
財(cái)政局預(yù)算處副處長徐熙和畢業(yè)于統(tǒng)計(jì)專業(yè)、從事財(cái)政管理工作多年、現(xiàn)在預(yù)算處工作的劉星，根據(jù)自己的體會做了如下介紹。
徐熙認(rèn)為，此次財(cái)政管理體制改革的重要內(nèi)容就是：財(cái)權(quán)事權(quán)下移，區(qū)縣相應(yīng)財(cái)權(quán)事權(quán)擴(kuò)大；收入由原來的分級管理變成分稅管理，徹底分稅。以上兩項(xiàng)工作與統(tǒng)計(jì)部門有直接的聯(lián)系。他說，無論是財(cái)權(quán)事權(quán)下移還是實(shí)行徹底分稅制，其實(shí)質(zhì)就是要打破所屬觀念，強(qiáng)化區(qū)域整體發(fā)展。與此相適應(yīng)，財(cái)政指標(biāo)已經(jīng)先行一步，稅收統(tǒng)計(jì)上也做了相應(yīng)調(diào)整，客觀上要求統(tǒng)計(jì)部門的核算要配套，即推行區(qū)域統(tǒng)計(jì)。
推行區(qū)縣在地統(tǒng)計(jì)，這項(xiàng)工作作為2000年全市統(tǒng)計(jì)工作的一項(xiàng)重大舉措增在加緊準(zhǔn)備。從統(tǒng)計(jì)管理范圍看，統(tǒng)計(jì)部門將由原來的條條管理走向客觀要求的區(qū)域化管理。但是，這次財(cái)政管理體制改革對統(tǒng)計(jì)的要求還不僅僅在于實(shí)現(xiàn)區(qū)縣在地統(tǒng)計(jì)。
為加快科技城的開發(fā)建設(shè)步伐，理順市、區(qū)財(cái)政與科技城的財(cái)政分配關(guān)系，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于推進(jìn)清華長三角研究院建設(shè)有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于科技城發(fā)展建設(shè)中有關(guān)事項(xiàng)的抄告單》關(guān)于“延長科技城財(cái)政封閉運(yùn)行五年，時(shí)間自2010年1月1日至2013年12月31日”的精神，結(jié)合現(xiàn)行市對區(qū)財(cái)政管理體制的規(guī)定，經(jīng)區(qū)政府研究，并報(bào)經(jīng)市財(cái)政同意，決定對科技城實(shí)行“財(cái)政封閉運(yùn)行、自求平衡”的管理辦法，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、收支范圍的確定
（一）收入范圍
按科技城規(guī)劃范圍確定，具體以市政府《關(guān)于科技城控制性詳細(xì)規(guī)劃的批復(fù)》為準(zhǔn)，即：中環(huán)南路以南、中南路（新07省道）以北、三環(huán)東路以東、經(jīng)三路以西，總面積約3.65平方千米，及科技城引入的注冊在科創(chuàng)中心內(nèi)的科研單位和企業(yè)。按分稅制財(cái)政管理體制劃分為：
1.上劃中央財(cái)政收入：消費(fèi)稅、增值稅75%、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩項(xiàng)收入的60%部分。
2.科技城財(cái)政收入：增值稅25%、企業(yè)所得稅40%、個(gè)人所得稅40%、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、資源稅、印花稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用和牌照稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、其他收入。
（二）支出范圍
科技城的財(cái)政支出主要用于改善科技城的投資環(huán)境，重點(diǎn)是科技城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管委會人員的經(jīng)常性支出，國內(nèi)外大院名校的引進(jìn)支出及相關(guān)投入，以及相應(yīng)的社會公益事業(yè)支出。
二、各項(xiàng)基數(shù)的確定
1.固定收入基數(shù)，按2003年科技城范圍內(nèi)收入實(shí)績計(jì)算確定。
2.稅收返還基數(shù)，按2003年科技城范圍內(nèi)實(shí)際上劃的“增值稅和消費(fèi)稅”確定。
3.支出（留用）基數(shù)，按2004年管委會人員的經(jīng)常性支出定額確定。
4.上繳基數(shù)，按固定收入基數(shù)加稅收返還基數(shù)減去支出（留用）基數(shù)后確定。
5.為確保區(qū)級一般預(yù)算農(nóng)業(yè)、教育、科技三項(xiàng)法定支出增長水平，對實(shí)行封閉運(yùn)作的科技城，按區(qū)平均支出比例安排相應(yīng)支出預(yù)算，由區(qū)政府提出指導(dǎo)性安排意見后統(tǒng)籌使用。
三、增收分成辦法
科技城固定收入超基數(shù)部分，實(shí)行比例分成，其中：上繳省20%，科技城留80%。上劃中央的稅收返還收入在2003年基礎(chǔ)上逐年遞增，遞增率按市對區(qū)確定的1：0.24執(zhí)行。
四、其它專項(xiàng)政策
1.科技城規(guī)劃范圍內(nèi)征收的教育費(fèi)附加，除按規(guī)定上繳市區(qū)財(cái)政外，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域進(jìn)行分配。
2.對科技城范圍內(nèi)的國有土地有償使用收入,即:扣除土地出讓成本后的出讓金凈收益、城鎮(zhèn)配套設(shè)施費(fèi)等政府專項(xiàng)資金，除規(guī)定該上繳的部分外，全額返回科技城，專項(xiàng)用于區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等支出。
3.科技城項(xiàng)目建設(shè)過程中，有關(guān)地方性規(guī)費(fèi)除上繳省級收入外，全額返還給科技城（不包括政府專項(xiàng)資金）。其中對科技城范圍內(nèi)征收的中小學(xué)校代建費(fèi)按照區(qū)政府確定的事權(quán)范圍進(jìn)行分配，專項(xiàng)用于學(xué)校的建造。
4.涉及市級部門（單位）、市特定企業(yè)遷入科技城其收入仍屬市財(cái)政收入，具體按市財(cái)政局《關(guān)于完善市區(qū)級分稅制財(cái)政管理體制的補(bǔ)充通知》執(zhí)行；對遷入的其他企業(yè)則按超基數(shù)部分參與收入分成。
摘要：稅收在我國財(cái)政整體收入中有著重要位置，為充分實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化，要不斷進(jìn)行財(cái)政稅收體制改革。本文將結(jié)合加強(qiáng)企業(yè)單位財(cái)政稅收體制改革的重要意義，對現(xiàn)階段企業(yè)單位財(cái)政稅收體制中存在的問題進(jìn)行分析，并積極探索出有效改革對策，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收高效管理，推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，提高人們生活綜合水平。
關(guān)鍵詞 ：企業(yè)單位；財(cái)政稅收；體制改革；創(chuàng)新探索
新形勢下財(cái)政稅收體制不斷發(fā)展變化，傳統(tǒng)稅收體制在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)代社會已經(jīng)無法滿足社會基本需求，因此要加強(qiáng)改革創(chuàng)新。財(cái)政稅收體制改革對提升人們生活質(zhì)量水平，加強(qiáng)人們生活保障都有著重要作用。為實(shí)現(xiàn)高效財(cái)政體制改革，要制定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀的稅收制度，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平提升打好基礎(chǔ)。
一、財(cái)政稅收體制改革的重要意義
加強(qiáng)企業(yè)單位財(cái)政稅收體制改革，對促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)體制完善，有效調(diào)節(jié)收入分配收入有著至關(guān)重要的影響。同時(shí)，有效的財(cái)政稅收體制創(chuàng)新能夠推動(dòng)社會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政稅收體制改革背景下，主要采取政府采購管理制度，使社會支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府行為轉(zhuǎn)變，即管理型轉(zhuǎn)為服務(wù)型。對現(xiàn)階段企業(yè)單位預(yù)算管理體制進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制創(chuàng)新和優(yōu)化。同時(shí)，稅制改革對實(shí)現(xiàn)以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系的建立有著至關(guān)重要的影響，促進(jìn)新型稅制轉(zhuǎn)變。
二、現(xiàn)階段財(cái)企業(yè)單位政稅收體制存在的問題
1.財(cái)政稅收體制局限性
在我國當(dāng)前的財(cái)政稅收體制中并沒有將非稅收入納入到政府收入體系的管理范圍內(nèi),在沒有加入到我國財(cái)政稅收體制中的重要稅種,往往具有極其重要的調(diào)解社會分配功能,所得稅以及增值稅的設(shè)計(jì)方面存在不合理性, 對于技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)一步發(fā)展不能夠起到促進(jìn)作用。此外,我國并沒有將當(dāng)前的國有資本的經(jīng)營收入納入到我國財(cái)政的收入范圍內(nèi),致使當(dāng)前各級政府的財(cái)政收入呈倒“金字塔”式,過于向上集中,財(cái)力分配嚴(yán)重失衡。中央與地方在分稅機(jī)制劃分中存在一定的不合理性,個(gè)別稅種界限不夠清晰,分稅制改革并不徹底,并不能夠建立出一套合理的分稅管理體制。
2.地方政府財(cái)力不均衡性
地方政府關(guān)于財(cái)政稅收問題主要體現(xiàn)出的問題為財(cái)力的不均衡性。地方各級政府之間的職能劃分缺乏靈活性，對復(fù)雜財(cái)政問題無法進(jìn)行高效處理，直接將低了政府財(cái)政管理效率，同時(shí)使政府職能與其財(cái)務(wù)情況存在不均衡問題。這種財(cái)務(wù)管理結(jié)構(gòu)不合理，以及財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)移處理不合理，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的痕跡性并沒有完全轉(zhuǎn)化, 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付在規(guī)模上存在兩個(gè)極端性,且各級政府間資金分配、轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)務(wù)管理方面存在不透明、不規(guī)范,主觀隨意性很大等特點(diǎn),致使財(cái)政效率低下,政府公信力度下降,負(fù)面作用大。
3.財(cái)政預(yù)算體制不完善
現(xiàn)階段我國企業(yè)單位主要面臨財(cái)政預(yù)算問題為預(yù)算體制涉及范圍較小，且資金流轉(zhuǎn)與挪用問題嚴(yán)重。在財(cái)政預(yù)算階段性管理中缺乏周期預(yù)算，直接影響我國財(cái)政預(yù)算的功能效用，這對進(jìn)一步規(guī)劃我國財(cái)政發(fā)展有著一定影響，不利于財(cái)政宏觀手段干預(yù)。另外對財(cái)政預(yù)算體制缺乏有效的監(jiān)督管理，令預(yù)算審批缺乏實(shí)際效用，并使財(cái)政預(yù)算體制失去自身公信力。
三、加強(qiáng)企業(yè)單位財(cái)政稅收體制改革與創(chuàng)新分析
1.加強(qiáng)管理者綜合能力培養(yǎng)
為有效提升地方政府管理者以及企業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者的重視力度，首先要提高管理者的綜合能力。針對地方財(cái)政稅收體制改革，要對企業(yè)單位相關(guān)管理者進(jìn)行定期培訓(xùn)，并在培訓(xùn)學(xué)習(xí)的同時(shí)不斷應(yīng)用于實(shí)踐，以鞏固學(xué)習(xí)內(nèi)容，有效提升管理度財(cái)政稅收的管理能力。培養(yǎng)管理者的綜合能力，還包括管理者的溝通協(xié)調(diào)能力，提升自身稅收意識，通過自覺性約束自身稅收行為，實(shí)現(xiàn)良好的財(cái)政稅制改革環(huán)境的創(chuàng)建。
2.制定全面稅收體制
要調(diào)整直接稅與間接稅比例，實(shí)現(xiàn)以間接稅為主的稅制改革。為達(dá)到這一目的要增加直接稅比例，并改革個(gè)人所得稅的繳納情況，促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)行，進(jìn)而形成相對全面、完善的稅收體制。對現(xiàn)階段的稅收管理體制進(jìn)行合理調(diào)整，減少人為影響，以增強(qiáng)其體制的法律權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)稅制體系管理突破與創(chuàng)新。
3.創(chuàng)新預(yù)算管理體制
針對預(yù)算管理體制的創(chuàng)新，要從預(yù)算范圍管理出發(fā)，擴(kuò)大其范圍，并在各級政府成立預(yù)算管理獨(dú)立部門，在企業(yè)內(nèi)部成立預(yù)算委員會辦公室等。要不斷加強(qiáng)預(yù)算體制的監(jiān)督，保證預(yù)算管理與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相一致。在擴(kuò)大預(yù)算范圍的同時(shí)完善復(fù)式預(yù)算模式。復(fù)式預(yù)算體系的建立，是指對資本性預(yù)算以及常規(guī)性預(yù)算等進(jìn)行統(tǒng)一管理。要將政府相關(guān)財(cái)政活動(dòng)盡可能納入預(yù)算管理中，并加大財(cái)政活動(dòng)監(jiān)管力度。
4.實(shí)現(xiàn)分權(quán)財(cái)政體制建立
中央對地方要合理進(jìn)行分權(quán)，促進(jìn)地方財(cái)政自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。針對分權(quán)財(cái)政體制要通過管理人員進(jìn)行科學(xué)分配，并緩慢有序?qū)崿F(xiàn)稅收征管一體化。在分權(quán)體制下要將稅種屬性作為中央和地方劃分依據(jù)，實(shí)現(xiàn)合理比例的中央與地方政府財(cái)政管理，與此同時(shí)能夠降低地方政府在財(cái)政方面的壓力。對各基層政府進(jìn)行財(cái)政體制創(chuàng)新，對各級政府實(shí)現(xiàn)分層財(cái)政體制管理。要對各級政府財(cái)政收入加強(qiáng)監(jiān)管，保證收入來源的可靠性，對政府收入機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)范，促進(jìn)公共服務(wù)平等，同時(shí)擴(kuò)大資金轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模性。
5.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政管理協(xié)調(diào)性
在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)體制影響下，各級政府對市場競爭干預(yù)過多，對相關(guān)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼及資金支持過度，直接降低了財(cái)政資金的應(yīng)用效率，對社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著制約性影響，對實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)也有著一定的扭曲性影響。針對現(xiàn)階段的財(cái)政制度管理要在公共財(cái)政原則下進(jìn)行，對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度要不斷加大，完善公共領(lǐng)域建設(shè)，以達(dá)到為市場經(jīng)濟(jì)競爭提供一個(gè)有序、公平的環(huán)境。要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政管理之間探索出一個(gè)有效方案，加強(qiáng)兩者互動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)完善和優(yōu)化，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政兩者協(xié)調(diào)發(fā)展。
綜上所述，現(xiàn)階段加強(qiáng)企業(yè)單位財(cái)政稅制改革和創(chuàng)新，要結(jié)合我國實(shí)際發(fā)展情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化體制改革的同時(shí)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。為完善稅制改革，要加大對公共財(cái)政體系建設(shè)，完善財(cái)政制度，規(guī)范各級政府行為，以促進(jìn)財(cái)政稅收體制改革進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：財(cái)政體制 財(cái)權(quán) 事權(quán) 改革
財(cái)政體制也即政府財(cái)政管理體制，是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府之間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心是明確各級政府間職權(quán)劃分和財(cái)力分配。自1978年以來，我國財(cái)政體制先后于1980年、1985年和1994年進(jìn)行了重大調(diào)整，大致可以概括為政府財(cái)力從分權(quán)到集權(quán)的過程?，F(xiàn)行體制是沿用了1994年的分稅制改革：在劃定中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅收分享的方式劃分中央政府收入和地方政府收入，并采取轉(zhuǎn)移支付平衡地方政府間財(cái)力差距的財(cái)政管理體制。由此可以看出，財(cái)政體制主要包括事權(quán)、財(cái)權(quán)與政府間轉(zhuǎn)移支付三個(gè)基本要素。十八屆三中全會提出“深化財(cái)稅體制改革”，說明當(dāng)前的財(cái)稅體制還不夠完善。本文就當(dāng)前我國政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分存在的問題進(jìn)行討論并提出相應(yīng)的政策建議。
一、當(dāng)前我國政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分存在的問題
財(cái)稅體制改革是近年來的熱門話題，因此已有的研究也很多。馬萬里、李紅霞等就該問題已有較全面的回答。
（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離
事權(quán)是政府職能的體現(xiàn)，也可以理解為“政府應(yīng)該干什么”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府有三大職能：資源配置、收入分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。政府的資源配置職能主要體現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而公共產(chǎn)品根據(jù)它受益范圍可分為全國性公共產(chǎn)品及地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的受益范圍決定了由哪一級政府提供，財(cái)政支出可以很好地反映事權(quán)的劃分。
財(cái)權(quán)是財(cái)政收入獲取權(quán)，就是“政府可以干什么”。財(cái)權(quán)是財(cái)政利益在各級政府間分配的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為稅權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)“成本一收益”對稱，符合效率標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)稅體制的安排應(yīng)實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配”。而我國的事實(shí)是：中央政府集中了大量的財(cái)政收入，在財(cái)權(quán)越來越集中的同時(shí)，具體事權(quán)卻在下移。地方擁有一半的財(cái)政收入?yún)s負(fù)擔(dān)著80%以上的財(cái)政支出，中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重分離。
圖1顯示了地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重整體下降而地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重逐漸上升的趨勢（中央財(cái)政剛好相反）。我們重點(diǎn)關(guān)注分稅制改革前后。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了地方財(cái)政收入比重上升的勢頭。1993年地方財(cái)政收入占比高達(dá)78%，1994年即下降為44%，近年來維持在50%左右；而地方財(cái)政支出的比重2013年已經(jīng)達(dá)到85%。收入與支出的缺口不斷擴(kuò)大，在一定程度上說明了我國政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)分離嚴(yán)重。
（二）財(cái)權(quán)事權(quán)失衡，引發(fā)連鎖反應(yīng)
（1）催生土地財(cái)政
由于財(cái)權(quán)高度集中在中央，為解決收支平衡問題，地方政府不得不賣地求生，造成了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴癥。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前土地財(cái)政收入呈現(xiàn)上升趨勢，其在地方財(cái)政收入中占的比重也在波動(dòng)中增長，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。這進(jìn)一步推動(dòng)了房價(jià)的飛漲；此外，由于地方政府官員的晉升與GDP考核掛鉤，促使他們一味追求經(jīng)濟(jì)增長。通過賣地大搞無謂的投資建設(shè)，使得土地財(cái)政愈演愈烈。
（2）引發(fā)地方債臺高筑
財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致引發(fā)的另一后果就是地方債務(wù)的積累。審計(jì)署副審計(jì)長董大勝預(yù)計(jì)2013年中國地方債務(wù)最多達(dá)18萬億元。債務(wù)規(guī)模過大，來不及歸還，地方政府只能陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中。一旦地方政府無力償還就會出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。但由于我國《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這種債務(wù)最終會落到中央政府身上，最終還是要納稅人買單。
（三）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范
轉(zhuǎn)移支付是對政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不對等的一種糾偏和矯正。目前我國轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題有：難以確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，總體力度不足。主要體現(xiàn)在基層政府財(cái)政困難。這與我國轉(zhuǎn)移支付長期實(shí)行的“基數(shù)法”計(jì)算是分不開的；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。如稅收返還比重較高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重過大，一般性轉(zhuǎn)移支付比例過??；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)構(gòu)不合理。從縱向看，市級政府人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)高，而縣級比重少；從橫向看，東部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付比重大，財(cái)政困難的西部地區(qū)比重?。回?cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏監(jiān)督機(jī)制。我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關(guān)的法律。不僅如此，轉(zhuǎn)移支付資金的執(zhí)行缺乏監(jiān)督及績效評價(jià)機(jī)制。
（四）缺乏相關(guān)的法律保障
我國并沒有在法律層面上對財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行明確劃分，也沒有針對土地財(cái)政、地方債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付制度等進(jìn)行立法，這使得中央和地方政府在缺乏規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的強(qiáng)制性法律約束下往往采用行政手段。
二、財(cái)稅體制改革政策建議
針對以上問題，十八屆三中全會提出：必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。《決定》提供了改革的方向和思路，具體的措施將會在今后逐步實(shí)施。本文就“明確事權(quán)、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，再結(jié)合以上的問題，提出建議：
（一）從“頂層設(shè)計(jì)”開始
首先應(yīng)該打破現(xiàn)有行政管理層級框架，改革我國政府間財(cái)政層級，在全國范圍內(nèi)推廣“省管縣”財(cái)政體制。我國憲法中雖然規(guī)定實(shí)行五級政府，但針對目前省以下財(cái)政體制的問題，我們可以先通過讓市級和縣級政府在財(cái)政層面成為平等而獨(dú)立的層級，形成財(cái)力分配框架。而鄉(xiāng)級財(cái)政由縣管。這樣可以簡化財(cái)權(quán)與事權(quán)在政府間的劃分，減少中央撥款在中間層級的流轉(zhuǎn)，提高資金的使用效率。
（二）正確處理政府與市場的關(guān)系
這意味著政府要改變傳統(tǒng)的什么都管的做法，將更多事情交由市場自發(fā)完成。政府的作用將局限于提供一個(gè)合理的競爭環(huán)境，彌補(bǔ)市場失靈，縮小收入差距及保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。只有明確了政府的角色才能將各項(xiàng)具體的角色扮演分配到各級政府，合理劃分中央與地方的事權(quán)。
（三）明確劃分中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，使兩權(quán)相統(tǒng)一
一方面，合理劃分事權(quán)。對涉及國防、外交等全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府安排財(cái)政支出。在地方政府中，省級財(cái)政保證做好中央與縣域體制的有效銜接；縣級財(cái)政的事權(quán)范圍則包括縣內(nèi)社會治理等具體支出。另一方面，劃分財(cái)權(quán)。中央與地方政府都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種。同時(shí)可考慮適當(dāng)提高共享稅中地方的分享比例，見表1。
（四）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
推廣并完善因素法的計(jì)算方法。以人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力為依據(jù)，而非按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算。凡是人均財(cái)力水平低于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力的省份，中央對其給予財(cái)政補(bǔ)貼。建立一種上下級財(cái)政體制之間的信息反饋和互動(dòng)機(jī)制，使轉(zhuǎn)移支付的額度符合地方需求。而政府間轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整方向是縮小經(jīng)常性專項(xiàng)補(bǔ)助所占比例，騰出空間留給更具規(guī)范性的一般性補(bǔ)助；減少市級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而增加縣級比重；增加對人均支出水平低、發(fā)展后勁不足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；最后，還要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的去向及用途的監(jiān)管，包括公眾的監(jiān)督及人大、審計(jì)部門的監(jiān)管，使轉(zhuǎn)移支付資金使用更透明、有效。
（五）以立法的形式予以保障
在我國行政化程度極明顯的情況下，中央與地方政府之間存在很大一個(gè)問題就是“上有政策，下有對策”。一項(xiàng)理想的政策往往在具體的執(zhí)行當(dāng)中不能達(dá)到預(yù)期效果，這很大程度上可以歸因于沒有法律保障。因此，上述所提到了事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分及轉(zhuǎn)移支付制度的完善都應(yīng)在法律層面正式立法?？梢砸曰痉ǖ男问揭?guī)定中央與地方政府間的事權(quán)劃分。
三、結(jié)束語
我國的財(cái)稅體制改革提出已久，但遲遲沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。十八屆三中全會把財(cái)稅體制改革提到了治理國家的高度，無疑是進(jìn)了一大步。接下來就是考慮實(shí)施具體的改革措施。在這一過程中，肯定會遇到各種阻力，如在推行“省管縣”過程中，市級政府的權(quán)利大大縮小，影響該級政府的利益；說是要政府放權(quán)給市場，但政府多大程度上會真正放權(quán)還有待考證；還有稅種劃分的變動(dòng)，也會觸及各級政府間的利益；完善轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，下級政府總是希望撥款越多越好，而上下級政府之間存在信息不對稱。在這些改革過程中，利益集團(tuán)的存在使相關(guān)政策措施的實(shí)施困難重重。但改革勢在必行，這就需要各級政府及公眾的共同努力。
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我國財(cái)政體制經(jīng)過30年的改革，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制框架。一個(gè)穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政正在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，邁向深化、完善的改革攻堅(jiān)階段。
一、財(cái)政改革的歷史進(jìn)程
30年的財(cái)政改革是建設(shè)財(cái)政到公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變與發(fā)展的過程。
（一）改革中央與地方之間的分配關(guān)系
從中央與地方的預(yù)算管理體制而言，實(shí)際上是從“分灶吃飯”到“分級包干”再到“分稅制”的演進(jìn)過程。1980年實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政體制即通常所說的“分灶吃飯”的財(cái)政體制；1985年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政體制，即分稅“分級包干”的財(cái)政體制；1988年實(shí)行多種形式（如收入遞增包干辦法、總額分成辦法、總額分成加增長分成辦法、上解額遞增包干辦法、定額補(bǔ)助辦法）的財(cái)政“大包干”體制；1994年實(shí)行以分稅制為主體內(nèi)容的“分支出、分收入、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)、實(shí)行稅收返還”的“三分一返”的財(cái)政管理體制。2000年開始推行部門預(yù)算改革，2001年進(jìn)一步深化“收支兩條線”改革和國庫管理制度的配套改革，2003年全面實(shí)施政府采購制度。
2003年以來，財(cái)政改革取得新突破。一是全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革取得顯著成效。其中全面取消農(nóng)業(yè)稅，讓征收了2600多年的農(nóng)業(yè)稅退出歷史舞臺。二是建立了公共財(cái)政框架，其中包括政府收支分類改革，部門預(yù)算改革，國庫集中收付制度改革，“收支兩條線”改革和政府采購制度改革等不斷向縱深拓展。三是大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。如從2005年起，中央財(cái)政積極創(chuàng)新緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的機(jī)制，實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”的激勵(lì)約束政策；不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，使中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方本級支出的比重由2003年的28.1%提高到2007年的36.7%；推動(dòng)省以下財(cái)政管理方式創(chuàng)新，全國已有24個(gè)省（市、區(qū)）推行了“省直管縣”改革，全國已有28個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。
（二）改革國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系
從國家與企業(yè)利潤分配體制而言，1978年11月試行企業(yè)基金制度起步，到1981年普遍實(shí)行利潤留成制度，再于1983年1月和1984年10月分兩步實(shí)行利改稅，再到1987年―1993年普遍推行企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制。從而經(jīng)過約15年的時(shí)間，把國有企業(yè)引入市場。
與分稅制財(cái)政體制相適應(yīng)，對國有企業(yè)利潤分配制度繼續(xù)進(jìn)行改革。主要是根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，結(jié)合稅制改革和實(shí)施《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》、《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》，合理調(diào)整和規(guī)范國家與企業(yè)的利潤分配關(guān)系。從1994年1月1日起，國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率繳納所得稅，取消各種包稅的做法?？紤]到部分企業(yè)利潤上交水平較低的現(xiàn)狀，作為過渡辦法，增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率。企業(yè)固定資產(chǎn)貸款的利息列入成本，本金一律用企業(yè)留用資金歸還。取消對國有企業(yè)征收的能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利。對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上交的辦法，同時(shí)，微利企業(yè)繳納的所得稅也不退庫。從而經(jīng)過約10年時(shí)間實(shí)施債轉(zhuǎn)股、技改貼息、和政策性關(guān)閉破產(chǎn)的“三大殺手锏”，著力解決國有企業(yè)走向市場以后暴露出來的社會負(fù)擔(dān)重、兩大包袱多、企業(yè)冗員嚴(yán)重等制約改革和發(fā)展的問題。
黨的十六大和十六屆三中全會提出深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)和一系列重大原則。中央財(cái)政在支持企業(yè)改革與發(fā)展方面也取得新進(jìn)展，如大力支持國有企業(yè)改組改制，積極推動(dòng)電力、電信、鐵路、民航、郵政等行業(yè)改革，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)廠辦大集體改革試點(diǎn)工作。從而經(jīng)過約5年的改革，促進(jìn)企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓走上規(guī)范運(yùn)作的軌道。
在改革國有企業(yè)的進(jìn)程中，1993年中央提出對各類企業(yè)一視同仁。對集體企業(yè)實(shí)行股份制改制，到2001年底，90%以上的新建企業(yè)和70%以上的老企業(yè)成為股份制企業(yè)。1998年以來，中央財(cái)政先后設(shè)立了中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、國際市場開拓資金和科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等，用于扶持中小企業(yè)發(fā)展，并加強(qiáng)對中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境建設(shè)方面的資金支持。到2002年底，全國中小企業(yè)已超過1100萬家，提供的工業(yè)總產(chǎn)值和實(shí)現(xiàn)利稅分別占全國總數(shù)的60%和40%。
（三）改革稅收管理制度
從稅制改革而言，1979年提出對稅制加以改革，并提出增加稅種，對企業(yè)實(shí)行所得稅等輪廓設(shè)想；1980到1981年，先后頒布了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》，以及這三個(gè)稅法的實(shí)施細(xì)則，還明確了對涉外企業(yè)征收工商統(tǒng)一稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅，初步形成了較為完整的涉外稅制；1983年開始實(shí)行利改稅，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法》，并于1984年9月了《國營企業(yè)所得稅條例（草案）》，于1985年4月了《集體企業(yè)所得稅暫行條例》，于1986年1月了《中華人民共和國城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》，1987年財(cái)政部又提出進(jìn)一步理順國家與企業(yè)分配關(guān)系的構(gòu)想，使所得稅制得到進(jìn)一步完善。在流轉(zhuǎn)稅制的改革上，1984年9月，國務(wù)院了產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅等四個(gè)條例（草案），同時(shí)還了資源稅條例，此后，分別在1985年2月和1986年9月，實(shí)施了城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車輛使用稅條例。此外，還改革了農(nóng)業(yè)稅，開征了一些體現(xiàn)特殊調(diào)節(jié)作用的稅種，如燃油特別稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅等。
與分稅制財(cái)政體制相適應(yīng)，對稅收管理體制進(jìn)行同步改革。主要是建立以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系，統(tǒng)一企業(yè)所得稅制。從1994年1月1日起，在現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。這次分設(shè)機(jī)構(gòu)是分稅制改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。
最近五年，稅制改革又取得新進(jìn)展。一是建立并不斷完善中央與地方出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，二是基本統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)稅收制度，三是穩(wěn)步推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)工作，四是調(diào)整了個(gè)人所得稅政策和消費(fèi)稅政策。
（四）改革基本建設(shè)投資體制
從基本建設(shè)投資體制而言，國家從1979年開始進(jìn)行建設(shè)撥款改為貸款的試點(diǎn)；從1981年起，國家對實(shí)行獨(dú)立核算且有還款能力的企業(yè)實(shí)行“撥改貸”，即國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資由無償撥款改為有償?shù)馁J款；從1983年開始試行投資包干責(zé)任制，并于1984年9月在全國推行；從1988年起實(shí)行基本建設(shè)基金制；1994年適應(yīng)金融體制改革的需要，財(cái)政部收回了原委托建設(shè)銀行代行的財(cái)政職能，負(fù)責(zé)行使和加強(qiáng)國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)管理職責(zé)。同時(shí)在原專業(yè)投資公司的基礎(chǔ)上成立了國家開發(fā)銀行，實(shí)行國家政策性投融資；1996年國家決定將“撥改貸”和經(jīng)營性基金本息余額轉(zhuǎn)為國家資本金，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立健全經(jīng)營性投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，對經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和項(xiàng)目資本金制度，國家財(cái)政對經(jīng)營性項(xiàng)目的投資應(yīng)以國家資本金的形式進(jìn)行。
為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，財(cái)政還鼎力支持了工資、價(jià)格、金融、外資等各方面的改革。就財(cái)政與金融的關(guān)系而言，財(cái)政在解決銀行歷史遺留問題，消化銀行不良資產(chǎn)問題，注資化解金融風(fēng)險(xiǎn)問題，在稅收上下調(diào)營業(yè)稅問題，實(shí)行慎重原則給予金融企業(yè)財(cái)務(wù)支持問題等，進(jìn)行了一系列的改革工作。
二、財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)探索
（一）財(cái)政改革必須以正確的思想理論作指導(dǎo)
我國財(cái)政改革之所以能夠在30年內(nèi)實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破，其根本原因是中國特色社會主義理論體系的指導(dǎo)。它是、思想在中國大地上最新發(fā)展的成果。它所提出的關(guān)于社會主義本質(zhì)的理論；關(guān)于社會主義初級階段的理論；關(guān)于中國現(xiàn)代化及其“三步走”戰(zhàn)略的理論；關(guān)于改革是動(dòng)力、發(fā)展是硬道理、穩(wěn)定壓倒一切的理論；關(guān)于社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)的理論；關(guān)于“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)的理論；關(guān)于堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬的理論；關(guān)于對外開放的理論；關(guān)于“三個(gè)代表”的重要思想；關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的思想理論等，是指導(dǎo)包括財(cái)政在內(nèi)的改革與發(fā)展的強(qiáng)大思想武器，是興國安邦、治國理財(cái)?shù)男袆?dòng)指南。總之，是我們?nèi)〉脗ゴ蟪删偷睦碚撝魏退枷氡ＷC。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政改革成就的取得，還得益于我們不失時(shí)機(jī)地以科學(xué)的理財(cái)思想指導(dǎo)改革，使改革做到穩(wěn)中求進(jìn)，緊中求活，逐步實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政的振興。政府理財(cái)思想的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是政府理財(cái)向市場化、社會化、秩序化、均等化、規(guī)范化的轉(zhuǎn)變，是財(cái)政創(chuàng)新機(jī)制、適應(yīng)發(fā)展方式和市場經(jīng)濟(jì)要求的轉(zhuǎn)變。這樣，從中央到地方的財(cái)政改革，始終立足自身優(yōu)勢，重組資產(chǎn)存量，加大技改力度，培植支柱產(chǎn)業(yè)，調(diào)整財(cái)源、財(cái)力結(jié)構(gòu)，從而使財(cái)政改革得到了實(shí)質(zhì)性發(fā)展。
（二）財(cái)政改革必須遵循發(fā)展是硬道理和又好又快發(fā)展的要求
社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力。改革的目的是發(fā)展，指導(dǎo)改革、衡量改革的標(biāo)準(zhǔn)也是發(fā)展。因此，必須按照“發(fā)展是硬道理”、是“第一要?jiǎng)?wù)”、特別是科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于又好又快發(fā)展的實(shí)質(zhì)要求，推進(jìn)財(cái)政改革。為此，必須從我國實(shí)際出發(fā)、吸收西方市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行公共財(cái)政理論的精髓，重新調(diào)整政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，其中主要是重新界定財(cái)政職能范圍，只承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入，退出一般競爭性項(xiàng)目的投資領(lǐng)域；集中財(cái)力用于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加大科教興國的投入；努力實(shí)現(xiàn)政企、政資分離，達(dá)到企業(yè)法人化、責(zé)任有限化、經(jīng)營自主化；財(cái)政在保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的合理需要外，盡可能提高政府用于社會保障、改善民生等公共支出的比重?；仡櫤涂偨Y(jié)30年財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)重要的思路就是立足發(fā)展、促進(jìn)發(fā)展、加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，形成合乎中國實(shí)際的財(cái)政發(fā)展模式。建立新的財(cái)政發(fā)展模式，則必須把有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)的協(xié)調(diào)性放在首位；把發(fā)展生產(chǎn)力，消除“瓶頸”制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級置于重中之重；把促進(jìn)財(cái)力的總量與結(jié)構(gòu)均衡、各類分配關(guān)系的協(xié)調(diào)作為己任。據(jù)此建立一種具有穩(wěn)定與發(fā)展統(tǒng)一、總量與結(jié)構(gòu)均衡、激勵(lì)與約束兼容、直接調(diào)控與間接調(diào)控配合、開放度廣、服務(wù)性強(qiáng)、權(quán)威性高等特點(diǎn)的新財(cái)政發(fā)展模式是可行的，也是今后財(cái)政改革的方向。只有開源與節(jié)流并重、公平與效率兼容、財(cái)權(quán)統(tǒng)分適度，財(cái)政發(fā)展模式才能有效地發(fā)揮其在財(cái)政運(yùn)行中的最大效應(yīng)。
（三）財(cái)政改革必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧原則和集散適度的要求
社會生產(chǎn)力的發(fā)展和解放，必須與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)；生產(chǎn)關(guān)系不相適應(yīng)的部分必須加以調(diào)整。作為調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)部分的改革，必須通過利益關(guān)系的變革和利益格局的調(diào)整而得以實(shí)現(xiàn)。對此，財(cái)政負(fù)有歷史重任，既要盡力而為支持整個(gè)改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)，又要改革自己發(fā)展自己，以建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的財(cái)政。
為此，財(cái)政必須嚴(yán)格遵循統(tǒng)籌兼顧的基本要求，圍繞財(cái)權(quán)的適度集中，財(cái)力的適度分散，使之形成中央財(cái)權(quán)相對集中，中央和地方財(cái)力與其事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。財(cái)權(quán)之所以必須適度集中，這是由中國的“特色”、“國情”所決定的。即中國市場經(jīng)濟(jì)的“社會主義特色”和社會主義的“初級階段”的國情所決定的。同時(shí)，這種“特色”和“國情”也凸顯著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)中宏觀調(diào)控的地位和作用。財(cái)力之所以必須適度分散，這不僅是為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，而且是為了使地方財(cái)力與其事權(quán)相匹配。如分稅制財(cái)政體制的設(shè)計(jì)，其指導(dǎo)思想：一是正確處理中央和地方的分配關(guān)系，既要適當(dāng)提高中央財(cái)力，以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力；又要考慮地方的利益，以調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)壯大財(cái)力的積極性；二是合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間的財(cái)力分配，既要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要通過中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造等；三是堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則。如劃分稅種既考慮中央與地方的收入分配，又考慮稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會分配的調(diào)節(jié)作用，還要考慮稅收管理的特點(diǎn)與需要。但需要強(qiáng)調(diào)的是，這種財(cái)權(quán)的適度集中與財(cái)力的適度分散，必須依據(jù)世情與國情的變化而定，發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)與協(xié)調(diào)需要而定，宏觀調(diào)控的重點(diǎn)和目標(biāo)需求而定?？傊?，統(tǒng)籌兼顧是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，兼顧的要求和關(guān)鍵都在適度上。回顧三十年推進(jìn)財(cái)政體制改革的全過程，就是如何統(tǒng)籌兼顧中央與地方、國家與企業(yè)、國家與個(gè)人的利益分配關(guān)系的全過程，就是處理全局與局部、長遠(yuǎn)和眼前的利益關(guān)系的全過程。其結(jié)論是：分散或集中過度，或使中央失去主導(dǎo)地位，失去宏觀調(diào)控的能力；或使地方失去積極性，失去辦事的能力。而唯有適度，才能兼顧各種利益，中央有決策調(diào)控能力，地方有適應(yīng)辦事財(cái)力。
（四）財(cái)政改革必須正確處理改革發(fā)展大局與財(cái)政承受能力之間的關(guān)系
財(cái)政改革必須有利于發(fā)展生產(chǎn)力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展財(cái)政。一句話，要促進(jìn)財(cái)政蛋糕不斷做大。這既是由財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系所決定的，也是由財(cái)力與國家實(shí)力相互關(guān)系所決定的。財(cái)政改革30年來，財(cái)政為支持國企改革、支持投資改革、支持科技教育衛(wèi)生等改革、支持“三農(nóng)”和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行了一系列改革。由此因改革與建設(shè)投入的資金同取得增加財(cái)政收入的改革效應(yīng)勢必發(fā)生時(shí)間差，加之為熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)而實(shí)施宏觀調(diào)控，財(cái)政往往要發(fā)生短期的擴(kuò)大支出等，如實(shí)施積極財(cái)政政策，勢必?cái)U(kuò)大財(cái)政赤字，增加財(cái)政平衡的難度。為此，財(cái)政改革始終堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展大局與財(cái)政承受能力之間的關(guān)系。譬如，（1）在堅(jiān)持財(cái)政收支平衡方針的同時(shí)，實(shí)行緊中有活的政策，從保障全局性的需要出發(fā)，允許在中央預(yù)算中安排一定的赤字，并努力控制赤字?jǐn)?shù)額。（2）如應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，確保我國經(jīng)濟(jì)安全持續(xù)健康發(fā)展，而實(shí)施的積極財(cái)政政策，從源頭確保財(cái)政發(fā)展的基礎(chǔ)，并從發(fā)展的趨勢上控制赤字的規(guī)模。（3）改進(jìn)赤字彌補(bǔ)方式，改向銀行透支為借款，以后又改為發(fā)行用于彌補(bǔ)赤字的債券。（4）把保持財(cái)政平衡與深化改革結(jié)合起來，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，提高效益，從而增加財(cái)政收入。（5）實(shí)行復(fù)式預(yù)算，使赤字的形成與彌補(bǔ)赤字的資金來源清晰化，有助于動(dòng)員各方面努力增收節(jié)支。（6）適當(dāng)調(diào)整分配政策，開辟新財(cái)源。
財(cái)政改革既要正確處理改革發(fā)展需求與財(cái)政承受能力的關(guān)系，又要通過不斷推進(jìn)財(cái)政改革盡可能地支持各方面的改革與發(fā)展。比如：一是通過改革，為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，并引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效益，從而夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的根基。二是通過改革，強(qiáng)化征收管理，堵塞收入漏洞，努力增加財(cái)政收入。三是通過改革，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮行政經(jīng)費(fèi)等開支，保證國家重點(diǎn)建設(shè)支出，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、教育科學(xué)支出等事關(guān)國家發(fā)展大局和發(fā)展重點(diǎn)的開支。四是通過改革，拓寬理財(cái)領(lǐng)域，適當(dāng)舉借內(nèi)外債，合理調(diào)度社會資金的流向，使之運(yùn)用到國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)上來，緩解國家預(yù)算緊張的狀況。五是通過改革，支持科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展，特別在促進(jìn)科技創(chuàng)新體系、社會保障體系中發(fā)揮了重大作用。
（五）財(cái)政改革必須堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)、逐步推進(jìn)與外部配套相結(jié)合的原則
改革是沒有既定模式、沒有平坦大道、沒有現(xiàn)成答案的。因此，必須審時(shí)度勢、權(quán)衡利弊、漸行推進(jìn)。為此，既要有整體設(shè)計(jì)方案，又要有逐步階段推進(jìn)，同時(shí)還要與外部改革相配套。以分稅制財(cái)政體制改革為例，分稅制改革既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，又要從我國實(shí)際出發(fā)。在明確改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，辦法力求規(guī)范化。但必須抓住重點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步完善。國家針對收入流失比較嚴(yán)重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財(cái)政收入的合理增長；優(yōu)先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規(guī)范；作為過渡辦法，現(xiàn)行的補(bǔ)助、上解和有些結(jié)算事項(xiàng)繼續(xù)按原體制運(yùn)轉(zhuǎn)；中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調(diào)整也宜逐步進(jìn)行。總之，通過漸進(jìn)式改革先把分稅制基本框架建立起來，然后在實(shí)行中逐步完善。
改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。各項(xiàng)改革是相互聯(lián)系的，單項(xiàng)突進(jìn)往往難以奏效，必須綜合配套進(jìn)行。從以往改革情況看，由于財(cái)政體制改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中處于重要地位，它與其他各項(xiàng)改革配套進(jìn)行尤為重要?？梢哉f國家財(cái)力在一定程度上制約著其他方面改革的步伐，超越國家財(cái)力可能而進(jìn)行的改革也是難以成功的。各項(xiàng)體制改革的進(jìn)行要求財(cái)政體制與之相配套，這些改革的效益最終要反映到財(cái)政上來。因此，財(cái)政體制改革既不能超前，也不能滯后，應(yīng)在積極推進(jìn)自身改革的同時(shí)，主動(dòng)地搞好與其他各項(xiàng)體制改革的配套，形成合力，以提高改革的綜合效應(yīng)。