時(shí)間：2023-10-10 15:58:42
導(dǎo)語(yǔ)：在城鄉(xiāng)房屋規(guī)劃法的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
根據(jù)**市人民政府辦公室“關(guān)于認(rèn)真做好市人大常委會(huì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法執(zhí)法檢查準(zhǔn)備工作的通知”（達(dá)市府辦函〔xx年〕345號(hào)）文件精神，現(xiàn)將我市貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制及審批情況、城市控詳規(guī)劃執(zhí)行情況、城鄉(xiāng)規(guī)委會(huì)建立及執(zhí)行情況匯報(bào)如下：
一、認(rèn)真宣傳貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
㈠年初由萬(wàn)源市人民政府組織召開(kāi)了由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、各相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人、全體規(guī)委會(huì)成員、規(guī)劃和建設(shè)局中層以上干部及相關(guān)股室人員共300余人參加的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》培訓(xùn)及宣傳動(dòng)員大會(huì)。市委常委胡永芳同志作了重要講話，對(duì)認(rèn)真宣傳貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》做了詳細(xì)的安排步署。同時(shí)市委、市人大、市政府、市政協(xié)等四大家領(lǐng)導(dǎo)分別做了重要講話。市規(guī)劃和建設(shè)黨組書(shū)記局長(zhǎng)郭明均同志、總工程師宋偉平同志、規(guī)劃股長(zhǎng)裴剛同志、監(jiān)察大隊(duì)長(zhǎng)張思林同志分別就城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、執(zhí)行和管理等方面進(jìn)行了系統(tǒng)講解。
㈡今年四月對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了集中宣傳。一是在太平鎮(zhèn)城區(qū)主要街道及各建制鎮(zhèn)懸掛長(zhǎng)幅標(biāo)語(yǔ)，共計(jì)100余幅；二是街頭咨詢(xún)宣傳，由規(guī)劃和建設(shè)局牽頭，相關(guān)股室人員參加，邀請(qǐng)市法制局、市司法局參加在太平鎮(zhèn)中心地段進(jìn)行了街頭集中咨詢(xún)，散發(fā)宣傳資料，宣傳巡回宣傳，共按街群眾街頭咨詢(xún)3000余人次，散發(fā)宣傳資料1.5萬(wàn)余份，出動(dòng)力宣傳車(chē)150余駕次。同時(shí)各建制鎮(zhèn)也進(jìn)行了各種形式宣傳，做到經(jīng)常性宣傳，主要通過(guò)廣播電視媒體及執(zhí)法人員在日常管理中對(duì)廣大市民及管理相對(duì)人散發(fā)資料及講解等多種形式進(jìn)行了廣泛宣傳，通過(guò)宣傳，使《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》家喻戶曉，對(duì)廣大市民的法律意識(shí)有了很大提高。
二、加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批工作
㈠萬(wàn)源市原城市總體規(guī)劃是1996年編制完成，并報(bào)四川省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。xx年年，**市人民政府制定了《**市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》和**市“十一五”發(fā)展規(guī)劃。萬(wàn)源市被明確定位為中等城市規(guī)模進(jìn)行建設(shè)發(fā)展。為此，經(jīng)四川省人民政府、**市人民政府（達(dá)市府函139號(hào)）和萬(wàn)源市人民政府（萬(wàn)源府函141號(hào)）文批準(zhǔn)，決定修編萬(wàn)源市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及城市總體規(guī)劃。xx年年6月，市人民政府委托重慶大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究院對(duì)萬(wàn)源市城市總體規(guī)劃進(jìn)行修編。xx年年3月完成萬(wàn)源市城市總體規(guī)劃大綱修編。xx年年由萬(wàn)源市人民政府組織對(duì)“萬(wàn)源市總體規(guī)劃綱要”和“城市總體規(guī)劃成果”進(jìn)行了兩次評(píng)審并已通過(guò)，目前已報(bào)四川省人民政府批準(zhǔn)。
㈡鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場(chǎng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制情況：
一是現(xiàn)已完成8個(gè)建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)場(chǎng)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制（官渡鎮(zhèn)、白沙鎮(zhèn)、青花鎮(zhèn)、羅文鎮(zhèn)、舊院鎮(zhèn)、大竹鎮(zhèn)、黃鐘鎮(zhèn)、鐵礦鄉(xiāng)、石塘鄉(xiāng)）；
二是完成省級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)官渡鎮(zhèn)和太平鎮(zhèn)的總規(guī)修編和控制性詳細(xì)規(guī)劃；三是完成了對(duì)萬(wàn)源市太平鎮(zhèn)坪長(zhǎng)村、仙龍?zhí)洞?，固軍鄉(xiāng)中河村、梨樹(shù)鄉(xiāng)池家壩村、白羊鄉(xiāng)泉溪壩村等26個(gè)新農(nóng)村建設(shè)示范村的村莊規(guī)劃和村莊的建設(shè)和發(fā)展制定了藍(lán)圖；四是完成2個(gè)村莊（白沙鎮(zhèn)鄭家壩村、羅文鎮(zhèn)嚴(yán)家壩村）的規(guī)劃編制，并上報(bào)主管部門(mén)待審批；五是xx年年沙灘鎮(zhèn)、草壩鎮(zhèn)、河口鎮(zhèn)、井溪鄉(xiāng)、廟子鄉(xiāng)、茶埡鄉(xiāng)、石窩鄉(xiāng)等7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位簽訂規(guī)劃編制合同。
三、嚴(yán)格執(zhí)行城市控詳規(guī)劃
㈠萬(wàn)源市中心城區(qū)太平鎮(zhèn)是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，過(guò)去該城區(qū)的房屋結(jié)構(gòu)多為清代后期及民國(guó)時(shí)期修建木結(jié)構(gòu)1至3層青瓦屋面房，少量的為建國(guó)后50至70年代修建磚木、磚混結(jié)構(gòu)平房及兩層樓青瓦屋面房。舊城改造掀起前（xx年年以前）除“明珠廣場(chǎng)”，“萬(wàn)寶商場(chǎng)”2處初具規(guī)模外，其余各類(lèi)舊房?jī)H僅只是配合道路拓寬工程進(jìn)行了零星改、擴(kuò)建，1986年至xx年，舊房改造面積只有25萬(wàn)平方米，年平均不足1.5萬(wàn)平方米。xx年年4月，萬(wàn)源市委、市政府召開(kāi)全市城鄉(xiāng)建設(shè)工作專(zhuān)題會(huì)議，進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，結(jié)合萬(wàn)源的實(shí)際，對(duì)萬(wàn)源城市的規(guī)劃建設(shè)定位為：
圍繞構(gòu)建綠色萬(wàn)源、活力萬(wàn)源、紅色萬(wàn)源、開(kāi)放萬(wàn)源、和諧萬(wàn)源。把萬(wàn)源市建設(shè)成為聯(lián)運(yùn)秦巴的山水園林城市。并提出了：
“突出重點(diǎn)，連片開(kāi)發(fā)，放寬政策，增強(qiáng)活力，拓寬渠道，多元籌資，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任”的要求。同時(shí)在法律和政策的框架內(nèi)制定并印發(fā)了《進(jìn)一步加快城市建設(shè)步伐的決定》、《城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施細(xì)則》、《城鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及被拆遷房屋認(rèn)定規(guī)則》等一系列優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)吸收市內(nèi)外有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)力量的單位、個(gè)人參與舊城改造，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展。xx年年7月，萬(wàn)源市人民政府委托重慶大學(xué)建筑規(guī)劃學(xué)院編制完成了《萬(wàn)源市城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》。xx年年編制完成了萬(wàn)源市河西新區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。
根據(jù)**市“十一五”規(guī)劃要求和我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的變化，原編制的城市總體規(guī)劃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)萬(wàn)源市城市規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展要求，為把我市建設(shè)成為中等城市規(guī)劃目標(biāo)，為此，萬(wàn)源市委、市政府決定對(duì)城市總規(guī)及詳規(guī)進(jìn)行修編，并經(jīng)省人民政府90號(hào)批準(zhǔn)同意修編，于xx年年9月委托重慶大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究院對(duì)萬(wàn)源市城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修編，目前總體規(guī)劃修編綱要大綱已通過(guò)萬(wàn)源市級(jí)評(píng)審，正在報(bào)送省人民政府審批后執(zhí)行。
㈡進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃管理，規(guī)范審查、審批的程序?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》自xx年年1月1日開(kāi)始實(shí)施后，我局嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法和《四川省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》的規(guī)定認(rèn)真對(duì)城市建設(shè)用地的土地利用，土地供應(yīng)及使用性質(zhì)、使用強(qiáng)度和道路、工程管線、公共配套設(shè)施及空間環(huán)境等進(jìn)行嚴(yán)格控制和審批，嚴(yán)格按程序進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整和變更。對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)未編制控規(guī)的地塊按程序報(bào)批和制定規(guī)劃條件進(jìn)行審批。
一是我局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合萬(wàn)源市實(shí)際，制定了《萬(wàn)源市城市規(guī)劃管理實(shí)施辦法》、《萬(wàn)源市城區(qū)危房加固、維修、改建須知》、《行政責(zé)任追究》和“一書(shū)兩證”辦事指南等規(guī)范性文件。
二是在規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)所有在建項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行了全程監(jiān)督，各項(xiàng)目建設(shè)單位能夠嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃所確定的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃審批“一書(shū)兩證”制度，實(shí)行一支筆審批制度，建設(shè)項(xiàng)目審批實(shí)行層層把關(guān)，分級(jí)負(fù)責(zé)，確保建設(shè)項(xiàng)目能?chē)?yán)格按規(guī)劃執(zhí)行。
三是經(jīng)審批后嚴(yán)格按程序進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)定點(diǎn)放線，并監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，在城市規(guī)劃的管理執(zhí)行上有效推行了有法可依、有章可循、有據(jù)可查的工作方法，大大增強(qiáng)了法律的嚴(yán)肅性，審批的公開(kāi)性，辦事的公正性，從制度上和監(jiān)督的力度上來(lái)提高辦事效率，預(yù)防腐敗。
四是城建監(jiān)察大隊(duì)加大規(guī)劃的執(zhí)法監(jiān)察力度，建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，不準(zhǔn)超越紅線，不準(zhǔn)隨意改變規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，城建監(jiān)察大隊(duì)即實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包片、中隊(duì)包區(qū)、監(jiān)察隊(duì)員包項(xiàng)目，層層落實(shí)責(zé)任，加大巡查、監(jiān)督、督查力度。
對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法、違規(guī)建設(shè)，按法定程序進(jìn)行嚴(yán)格查處。僅去年城建監(jiān)察大隊(duì)共查處違法違章建設(shè)150余起，違法占地面積5000余平方米，違法建筑面積35000余平方米，發(fā)出停工通知書(shū)112份，責(zé)令限期改正通知書(shū)37份，處罰決定書(shū)24份，拆除違法建設(shè)4起（其中強(qiáng)制拆除2戶）建筑面積900余平方米。截止目前共處違章建設(shè)罰款31萬(wàn)元。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，有效遏制了違法違章建設(shè)的勢(shì)頭，確保了我市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的順利實(shí)施。
四、建立健全城鄉(xiāng)規(guī)委會(huì)，依法履行職能職責(zé)
關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃；征收；行政程序；公眾參與
中圖分類(lèi)號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）06-0115-02
一、“公眾參與”與行政程序
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)新《條例》）頒布已經(jīng)整整兩年，然而其實(shí)施效果與公眾之期待仍有較大差距：一方面，新《條例》較之前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在規(guī)范行政程序和完善權(quán)利救濟(jì)方面有了較大的進(jìn)步；另一方面，新《條例》在司法實(shí)踐中是否能夠充分發(fā)揮保障公民權(quán)利的功能，還有待觀察。本文以新《條例》第九條第二款為中心，從行政程序法角度探討其在行政訴訟中適用的可行性與可能性。
“公眾參與”作為行政程序法上“正當(dāng)程序”的必要組成部分已成為常識(shí)[1]，我國(guó)的行政程序法律規(guī)范中的聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度等與公眾參與相關(guān)的制度也日漸完善。但有些“公眾參與”相關(guān)條款只是原則性宣示而缺乏具體操作步驟和追責(zé)機(jī)制，使得這些條款成為具文。具體到新《條例》，其第九條第二款明確把公眾參與、專(zhuān)家論證作為制定詳細(xì)規(guī)劃的必要程序，更有利于規(guī)范決策和規(guī)劃的制定，以及從源頭上保障公眾對(duì)房屋征收的知情權(quán)和參與權(quán)[2]。強(qiáng)調(diào)作出征收決定的具體程序的合法性來(lái)否定被征收人的主張，認(rèn)可了整個(gè)具體行政行為的程序合法性。那么，本條款對(duì)于行政行為的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。
二、對(duì)新《條例》第九條第二款的分析
首先，從行政立法的宗旨出發(fā)，《條例》第九條第二款屬于規(guī)劃控制條款，與舊《條例》相比，本條款意圖構(gòu)建對(duì)行政征收之前的行政規(guī)劃的有效控制機(jī)制，正如王錫鋅教授所言，“規(guī)劃”才是規(guī)范征收保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的真正“源頭”[3]。而且，規(guī)劃在很大程度上決定征收范圍，規(guī)劃一旦確定則很難補(bǔ)救[4]。最初新《條例》的草案中并無(wú)此條款，本條款在草案第二稿中才出現(xiàn)，以凸顯規(guī)制規(guī)劃行為的重要性。從行政程序法的角度來(lái)說(shuō)，本條規(guī)制的對(duì)象是行政規(guī)劃，遵守行政程序在此顯得尤為重要。從其他相關(guān)的法律規(guī)范角度來(lái)說(shuō)，本條款對(duì)應(yīng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條第一款，有上位法依據(jù)；同時(shí)，依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十條和第十一條，對(duì)于行政規(guī)劃的論證的相關(guān)信息也屬于政府主動(dòng)公開(kāi)的信息范圍，這也為《條例》第九條第二款的實(shí)施提供了可行的配套措施。在已經(jīng)存在法律和行政法規(guī)規(guī)范的情況下，《條例》不作重復(fù)性規(guī)定而用概括語(yǔ)言進(jìn)行設(shè)定程序性要求，正是為了強(qiáng)調(diào)行政規(guī)劃中公眾參與的重要性[5]。
其次，從新《條例》的整體角度來(lái)看，第九條作為第八條“公共利益”的延續(xù)，也存在著界定和限制公共利益的功能，第九條第二款是對(duì)征收決定的首層限制。從行政程序角度來(lái)講，本條款也是房屋征收補(bǔ)償?shù)男姓袨榈某绦蚱瘘c(diǎn)。既然規(guī)劃程序和之后的具體的征收決定程序?qū)儆谕徽?，那么本條也應(yīng)當(dāng)與之后的具體的程序規(guī)定一樣，具有同等的程序約束力和司法適用性。
從以上兩點(diǎn)，可以看出：在行政訴訟中，被征收人以征收人的征收前的規(guī)劃行為程序違法為由請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)政府的征收決定從法律規(guī)定和立法精神上來(lái)講是完全可行的，而且還能夠發(fā)揮原告在行政訴訟舉證方面的優(yōu)勢(shì)：行政機(jī)關(guān)必須有充足證據(jù)證明其征收前的行政規(guī)劃行為符合法定程序，這能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政規(guī)劃行為和征收決定的決策起到有力的制約作用。另外，被征收人選擇從行政規(guī)劃家督主張行政機(jī)關(guān)程序違法，說(shuō)明被征收人在維權(quán)的時(shí)候視角更為寬廣，策略選擇也更為理性。新《條例》將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的規(guī)劃程序和房屋征收程序聯(lián)系起來(lái)，顯然是為原告主張被告違反行政程序提供了一個(gè)新理由。
然而，新《條例》第九條第二款在實(shí)踐中也存在著被虛置的危險(xiǎn)。本條使得抽象的行政規(guī)劃與被征收人具體的權(quán)益產(chǎn)生聯(lián)系?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條屬于抽象規(guī)定，在新《條例》出臺(tái)前，原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三條雖然規(guī)定：“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃”，但并沒(méi)有對(duì)行政規(guī)劃的做出進(jìn)行程序性限制，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條是否能夠作為否定拆遷行為程序合法性的理由，則并無(wú)明確說(shuō)法。新《條例》將征收和拆遷分離，并在征收程序中明確將公眾參與和科學(xué)論證作為行政征收的合法性要件，以保證規(guī)劃的科學(xué)性和民眾的可接受性，正如有人認(rèn)為，新《條例》第九條第二款的規(guī)定，意在防止“偽論證”的出現(xiàn)，而為達(dá)此目的需要建立論證司法審查制度[6]。那么，城鄉(xiāng)規(guī)劃材料，包括做出城鄉(xiāng)規(guī)劃材料的程序記錄，都是行政訴訟中法院審查的對(duì)象。這實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)的擴(kuò)張。而對(duì)行政規(guī)劃的司法審查，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公共利益的限制。如果說(shuō)新《條例》第八條關(guān)于公共利益的界定主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)，在行政訴訟中法院可以通過(guò)對(duì)第八條的復(fù)述而避免對(duì)“公共利益”做出具體的認(rèn)定，那么，第九條第二款則表明：未經(jīng)廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)并科學(xué)論證，以實(shí)現(xiàn)公共利益作為前提的行政規(guī)劃是可撤銷(xiāo)的。面對(duì)原告以具體的理由主張個(gè)案當(dāng)中涉及的行政規(guī)劃程序違法，法院很難簡(jiǎn)單否定。但如果一旦認(rèn)定行政規(guī)劃未經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)和科學(xué)論證（或者論證不科學(xué)），則撤銷(xiāo)的不僅僅是具體的征收決定，同時(shí)還要撤銷(xiāo)全部或部分行政規(guī)劃。這種風(fēng)險(xiǎn)是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政機(jī)關(guān)，也不愿激被征收人。而且在訴訟中，適用本條款可能導(dǎo)致法院對(duì)抽象行政行為的審查，進(jìn)而直接突破《行政訴訟法》的規(guī)定，如下圖所示：
因此，在行政訴訟中法院要判斷規(guī)劃行為的程序合法性，首先要判斷行政規(guī)劃是具體行政行為還是抽象行政行為，但是對(duì)具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分應(yīng)當(dāng)在立案審查之時(shí)完成。此類(lèi)案件特殊之處就在于，被征收人并非直接針對(duì)行政規(guī)劃行為，作為征收決定上游行為的行政規(guī)劃行為并不能在立案時(shí)予以定性。
三、結(jié)論
從法律和行政法規(guī)的立法原意出發(fā)，新《條例》第九條第二款本身應(yīng)該是被征收人的殺手锏，它將行政程序?qū)φ魇盏囊?guī)制回溯到征收的上游行為：行政規(guī)劃。這一規(guī)定不僅為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條在行政訴訟中的適用開(kāi)辟了途徑，同時(shí)也使得行政程序的規(guī)制徹底貫穿了國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程。但是，本條款的司法適用意味著法院將承擔(dān)起更大的職責(zé)，也有可能導(dǎo)致法院對(duì)抽象行政行為的合法性審查，在《行政訴訟法》等相關(guān)法律修改之前，法院在實(shí)踐中并不大可能從行政程序的角度來(lái)適用本條款，被征收人在行政訴訟中試圖以該條款為依據(jù)申請(qǐng)法院撤銷(xiāo)行政征收決定，應(yīng)該會(huì)是徒勞的。
在新《條例》頒布后，政府在按照舊《條例》的思路，主張城鄉(xiāng)規(guī)劃與征收拆遷的絕對(duì)分離，則有狡辯之嫌。如果政府要避免在此處出現(xiàn)尷尬，要么嚴(yán)格遵守行政規(guī)劃的法定程序，認(rèn)真進(jìn)行意見(jiàn)收集和科學(xué)論證，或者將規(guī)劃草案提交同級(jí)人大或人大常委會(huì)，由權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，則可規(guī)避這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。從被征收人角度來(lái)說(shuō)，新《條例》第九條第二款仍然應(yīng)當(dāng)作為其維權(quán)的重要依據(jù)之一。盡管在訴訟中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政規(guī)劃的制定方面真有程序瑕疵，則被征收人應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)維權(quán)。本條真正落實(shí)，一要靠行政機(jī)關(guān)自身程序意識(shí)的增強(qiáng)，二要靠法院的通過(guò)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督。只有讓行政機(jī)關(guān)意識(shí)到違反行政程序的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督才能夠起到實(shí)效。
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；節(jié)能與環(huán)保理念；實(shí)踐的運(yùn)用
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
在環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的今天，“生態(tài)理念“越來(lái)越深入人心，尤其是近年來(lái)北京等地出現(xiàn)的PM2.5的霧霾污染，使得人們對(duì)節(jié)能和環(huán)保理念有了更加深刻的理解。
一、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃在生態(tài)方面面臨的主要問(wèn)題
（一）大氣污染情況嚴(yán)重
近年來(lái)，我們?cè)谛侣剤?bào)道中看到了越來(lái)多的關(guān)于霧霾的報(bào)道，其中北京是受到污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。通過(guò)一系列的調(diào)查研究我們知道，造成霧霾發(fā)生的主要原因是由于工業(yè)以及交通運(yùn)輸過(guò)程中所使用的燃燒材料所造成的，材料的燃燒使大量的硫氧化物、碳氧化物以及粉塵等排放到大氣之中，造成了大氣質(zhì)量受到了非常嚴(yán)重的影響。針對(duì)我國(guó)大氣污染的類(lèi)型而言，其中主要可以劃分為“煤煙型”的污染，在全國(guó)各大城鄉(xiāng)中總的懸浮物的濃度達(dá)到了近310微克/立方米，濃度嚴(yán)重超標(biāo)，給人們正常的生活帶來(lái)了非常嚴(yán)重的影響。
（二）飲用水污染情況嚴(yán)重
現(xiàn)階段，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，修建了很多大型的工業(yè)類(lèi)型的工廠，往往這些工廠的污水在未經(jīng)處理過(guò)后就直接排放進(jìn)了人們飲用的水體之中，從而使飲用水的環(huán)境遭到了非常嚴(yán)重的破壞。近年來(lái)，據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，我國(guó)水體受到污染的情況正在逐年加劇，在監(jiān)測(cè)的近1200多條河水中，有70%的水體受到了污染，在統(tǒng)計(jì)的140條城鄉(xiāng)河段中，有134條河段受到了不同程度的污染。從而導(dǎo)致了全國(guó)水資源中有80%的河段不能用作飲用水的選擇，這不但給人們的正常生活帶來(lái)了非常嚴(yán)重的影響，也給國(guó)家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。
二、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題
（一）房屋建筑中未能體現(xiàn)出節(jié)能意識(shí)
針對(duì)我國(guó)在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中，在對(duì)房屋進(jìn)行建筑時(shí)，往往只重視房屋在外表以及結(jié)構(gòu)上的功能，而常常忽略了對(duì)節(jié)能意識(shí)的體現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)北方在對(duì)房屋進(jìn)行建筑時(shí)，通過(guò)對(duì)管網(wǎng)系統(tǒng)、熱源效率以及建筑物保溫這幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)之后，可以使進(jìn)行采暖時(shí)的耗能節(jié)約至60%至70%。房屋建筑作為一種資金含量高且具有持久性?xún)r(jià)值的商品，因此要更加注重對(duì)節(jié)能意識(shí)的體現(xiàn)。
(二）管線布置沒(méi)有合理性
現(xiàn)階段，由于建筑資金采用了獨(dú)立的核算制度，因此在每個(gè)部門(mén)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中，并不能實(shí)現(xiàn)完全的統(tǒng)一，常常是先進(jìn)行修路，然后再進(jìn)行電、熱以及排污等方面的建設(shè)，因此在每個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中所用的建筑材料無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往會(huì)出現(xiàn)使用周期較短、管線滴漏等現(xiàn)象的發(fā)生，從而造成了年年都要進(jìn)行修路挖溝的局面。
（三）道路設(shè)計(jì)不規(guī)范
在城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中，針對(duì)道路在進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，往往只是注重道路寬度的修筑，而對(duì)其他的一些配套設(shè)施的建設(shè)并未考慮在內(nèi)。在對(duì)道路進(jìn)行擴(kuò)寬時(shí)，常常是把道路兩旁原有的樹(shù)木砍伐掉，但是在道路擴(kuò)寬完成后，并沒(méi)有及時(shí)對(duì)道路兩旁的綠化情況進(jìn)行重視，使得綠地覆蓋率達(dá)不到有關(guān)文件中的要求；另外，道路的斷面型式以及針對(duì)交通車(chē)輛具體的型號(hào)等方面缺少一定的考量，從而使道路規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠規(guī)范。
三、如何將環(huán)保理念融入到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中
（一）對(duì)大氣污染、水體污染進(jìn)行控制和治理
依據(jù)有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的資料以及發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析之后，并對(duì)其環(huán)境規(guī)劃中的目標(biāo)進(jìn)行綜合的計(jì)算，因而制定了一套較為完整的治理方案。針對(duì)大氣污染的治理情況應(yīng)該將現(xiàn)階段能源結(jié)構(gòu)以及交通協(xié)調(diào)各方面的狀況作為對(duì)大氣造成污染的首要因素，從而能對(duì)在對(duì)大氣治理的過(guò)程中能夠采取針對(duì)性的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。目前，造成我國(guó)大氣污染的主要是煤燃燒所形成的有害氣體以及汽車(chē)尾氣排放所形成的有害氣體，因此可以斷定對(duì)我國(guó)大氣造成影響的主要因素是二氧化硫和總懸浮性性顆粒物。針對(duì)這兩種污染物我們可以采取改進(jìn)煤的燃燒方式的手段，從而提高煤在燃燒時(shí)的效率，并使用天然氣太陽(yáng)能、風(fēng)能等一些清潔性能源進(jìn)行代替，在冬季實(shí)行集中供暖的方式，從而在各個(gè)方面強(qiáng)化對(duì)大氣污染的治理，進(jìn)而達(dá)到降低大氣污染物的最終目的。
針對(duì)水體污染而言，要對(duì)工業(yè)廢水以及生活污水的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定，從而提高對(duì)中水的利用率，進(jìn)而達(dá)到對(duì)水體污染控制和治理的目的。
（二）打造環(huán)保、生態(tài)化的城市建設(shè)
作為生態(tài)理念的城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)，最突出的設(shè)計(jì)特點(diǎn)就是節(jié)能與生態(tài)并存，以”生態(tài)、綠色、環(huán)?！白鳛闃?biāo)志。首先，在材料的選擇、建筑物的設(shè)計(jì)和綠色植物的搭配上，應(yīng)盡量避免制不可再生資源與可再生資源的浪費(fèi)；其次，在設(shè)計(jì)手法和設(shè)計(jì)的理念上，應(yīng)充分體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)，堅(jiān)持人與自然和諧共處的理念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；最后，在對(duì)材料的選擇上，要選用低污染和綠色建材的建筑材料，確保對(duì)人不會(huì)造成傷害。
生態(tài)理念的城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)要具備合理的區(qū)住條件。生態(tài)理念的城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)應(yīng)該建設(shè)在生態(tài)環(huán)境比較好的區(qū)域，也為以后的建設(shè)提供了前提條件。第一，就是要做到遠(yuǎn)離污染源，城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)不能建筑在污染的盛行風(fēng)的下方，或是建筑在重度污染的河道的下游兩邊；第二，城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)的建筑地點(diǎn)可以考慮建在已有的大型綠地上，按照“借景”的原則，將居住區(qū)布局在綠地的周?chē)?/p>
另外，充足的公共活動(dòng)空間和完備的生活、娛樂(lè)配套設(shè)施也是生態(tài)理念城市規(guī)劃居住區(qū)的一大特點(diǎn)。充足的活動(dòng)空間和完善的設(shè)施是滿足居民休息、娛樂(lè)、和保持健康等社會(huì)活動(dòng)的基本需要。完備的生活配套設(shè)施應(yīng)包括：物質(zhì)、能量和信息能夠快速的輸入、輸出，包括通訊系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、供電供水系統(tǒng)、供暖系統(tǒng)等；社會(huì)保障系統(tǒng)則包括：郵政、銀行等商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和保安設(shè)施等；文化教育娛樂(lè)系統(tǒng)包括：娛樂(lè)設(shè)施和居民休息設(shè)施等。
四、如何將節(jié)能理念融入到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中
（一）構(gòu)建新型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
在對(duì)新型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行發(fā)展的過(guò)程中，要依據(jù)現(xiàn)有的資源以及能源進(jìn)行建設(shè)，從而開(kāi)發(fā)出新型的材料和能源的建設(shè)，例如可以開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能、風(fēng)能以及生物能方面的能源，將廢物進(jìn)行充分的利用，從而減少碳的排放含量。
（二）充分體現(xiàn)房屋建筑中的節(jié)能意識(shí)
在對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中，要強(qiáng)化對(duì)生態(tài)建筑的建設(shè)水平，積極推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。使得民用建筑以及工業(yè)建筑都能充分體現(xiàn)出節(jié)能的意識(shí)。例如可以采用蒸壓假期混凝土砌塊方式以及構(gòu)建保溫鋼絲網(wǎng)架版等方式，對(duì)建筑材料體系建設(shè)進(jìn)行構(gòu)建。
結(jié)語(yǔ)：
在社會(huì)的不斷發(fā)展下，各國(guó)都在努力尋找未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展模式，節(jié)能、環(huán)保城鄉(xiāng)類(lèi)型的規(guī)劃無(wú)疑將成為21世紀(jì)人類(lèi)首選的理想發(fā)展模式。人類(lèi)居住環(huán)境問(wèn)題是城市可持續(xù)發(fā)展的重要一部分，而城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)內(nèi)的節(jié)能、環(huán)保設(shè)計(jì)又是人類(lèi)居住環(huán)境中的重要部分，由此可見(jiàn)，只有發(fā)展節(jié)能、環(huán)保理念下的城鄉(xiāng)規(guī)劃居住區(qū)設(shè)計(jì)，才能從整體上提高我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)建設(shè)水平，才能降低房屋建筑開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)資源的成本控制，從整體上提升城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度，并為未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的保障。
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；房屋登記；重要性
一、開(kāi)展集體土地房屋登記的重要性
(一)開(kāi)展集體土地房屋登記是維護(hù)物權(quán)的重要途徑
根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定,房屋物權(quán)的生效有三種途徑:一是物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)房屋登記機(jī)構(gòu)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力。二是因合法建造的房屋,自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。三是因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等,導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的,自法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力。這三種途徑,歸根結(jié)底都必須進(jìn)行登記,因此房屋登記制度是保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的最基本、最有效的法律制度。
(二)開(kāi)展集體土地房屋登記既符合各級(jí)政府的要求,也符合廣大農(nóng)民群眾的切身利益
一是上級(jí)有要求。2010年紹興市政府出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展紹興市區(qū)集體土地房屋內(nèi)農(nóng)村房屋登記工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(紹政辦發(fā)[2010]147號(hào))提出了土地、建設(shè)部門(mén)要積極做好集體土地住房土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬登記和發(fā)證工作,為開(kāi)展農(nóng)房抵押貸款奠定基礎(chǔ)。2011年,浙江省五廳局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展集體土地范圍內(nèi)房屋登記工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙建村[2011]89號(hào)）為全省范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)房登記工作定下了基調(diào)和工作原則。紹政辦發(fā)[2010]147號(hào)文件對(duì)紹興市區(qū)農(nóng)村房屋登記工作目標(biāo)任務(wù)與實(shí)施步驟、職責(zé)分工與工作要求、組織領(lǐng)導(dǎo)等三個(gè)方面內(nèi)容作了明確的規(guī)定。因此,切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)房登記工作,就是貫徹落實(shí)省市政府的有關(guān)工作部署。
二是群眾迫切需要。改革開(kāi)放30年以來(lái),城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化,農(nóng)民對(duì)房地產(chǎn)權(quán)利認(rèn)識(shí)也有了顯著提高。但是,目前房屋登記工作主要是針對(duì)城市國(guó)有土地上開(kāi)發(fā)建成的土地房屋進(jìn)行登記。長(zhǎng)期以來(lái),集體土地的建設(shè)房屋僅限于宅基地登記,而沒(méi)有進(jìn)行房屋登記,農(nóng)民辛辛苦苦建起的住房只滿足了基本的居住需要,卻沒(méi)有充分發(fā)揮其權(quán)益的作用,嚴(yán)重影響和制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性。
三是外地有經(jīng)驗(yàn)。浙江省一些市縣如舟山、溫州、麗水等地也開(kāi)展了集體土地房屋登記工作,很大程度上拓寬了農(nóng)民融資渠道,取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和做法,起到了較好的示范作用,同時(shí)也推動(dòng)了集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
(三)開(kāi)展集體土地房屋登記是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求
黨的十七屆三中全會(huì)指出,我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。將房屋登記制度擴(kuò)大到農(nóng)村,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理模式,適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的階段性特征和農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì),有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng),人口互遷。農(nóng)村房屋依法得到流轉(zhuǎn)、處置,可解除農(nóng)民的后顧之憂,引導(dǎo)他們向城市中心鎮(zhèn)和集中社區(qū)集聚,推動(dòng)村莊整合,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。同時(shí)實(shí)施這項(xiàng)制度,還有利于形成城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場(chǎng),發(fā)揮房地產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)和帶動(dòng)作用,這對(duì)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè),調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展等都具有積極的推動(dòng)作用。
二、當(dāng)前農(nóng)房登記工作中遇到的問(wèn)題和困難
（一）農(nóng)村集體土地房屋補(bǔ)證難度大
農(nóng)村房屋的修建因自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、歷史原因等因素普遍存在建設(shè)前未經(jīng)規(guī)劃審批的情況。有的農(nóng)民要求登記發(fā)證的房屋大都是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前所建，有的甚至是解放前所建，因年代久遠(yuǎn)沒(méi)經(jīng)規(guī)劃審批。由于在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前，農(nóng)村房屋只要有宅基地使用證就可辦理土地使用權(quán)證，不需要城鄉(xiāng)規(guī)劃許可證，如果按照新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《房屋登記辦法》的規(guī)定或要求，要求其補(bǔ)辦城鄉(xiāng)規(guī)劃許可證難度較大。另外按照《房屋登記辦法》要求，集體土地房屋登記是“先地后房”，農(nóng)村房屋土地證發(fā)證率極低造成了可發(fā)房屋權(quán)證農(nóng)房的基數(shù)不大。此外，農(nóng)村房屋較城市房屋除了有居住功能外，還有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，如房屋旁搭建簡(jiǎn)易的豬圈或工具房等。建設(shè)的隨意性與不規(guī)范為農(nóng)村房屋的初始登記帶來(lái)了較大的困難。
（二）農(nóng)村集體土地房屋的面積測(cè)量和認(rèn)定
對(duì)紹興市越城區(qū)初步篩選無(wú)違章后的592戶農(nóng)戶進(jìn)屋測(cè)量，其中只有32戶農(nóng)戶符合辦證條件；140戶因目測(cè)大面積超土地證面積或者戶主本人和土地證上的名字不相符合而中止測(cè)量；8戶因私下有買(mǎi)賣(mài)轉(zhuǎn)讓或因繼承原因中止測(cè)量；4戶因戶主長(zhǎng)期在外地?zé)o法辦理農(nóng)民在外打工多次上門(mén)都聯(lián)系不上；5戶戶主放棄辦理（因?yàn)闇y(cè)量面積少于土地證規(guī)定的建造面積而放棄辦證，或者怕變成2套房放棄辦證）；12戶房屋有房產(chǎn)糾紛暫不辦理；81戶農(nóng)戶由于當(dāng)時(shí)建造有誤差等原因?qū)е侣晕⒊鐾恋刈C規(guī)定面積（少于5平方米）；310戶是面積大大超出土地證規(guī)定面積（超5-100平方米）。
我們看到面積超建問(wèn)題是其中的關(guān)鍵，城市房屋管理中房屋的登記面積是結(jié)合規(guī)劃部門(mén)批建面積和具有資質(zhì)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)測(cè)繪的實(shí)際面積確定的。而農(nóng)村房屋大多沒(méi)有規(guī)劃批準(zhǔn)建房面積，在這種狀況下，其面積登記能否通過(guò)測(cè)繪機(jī)構(gòu)測(cè)繪確定，也需要周全考慮這個(gè)問(wèn)題。由于農(nóng)村房屋地基選址放樣技術(shù)手段落后，房屋宅基地形狀與批準(zhǔn)證示意圖不一致。而且農(nóng)村宅基地上的房屋超建現(xiàn)象普遍。在進(jìn)行初始登記時(shí)，房屋登記部門(mén)是否按照房屋實(shí)際建筑面積登記。若按實(shí)際建設(shè)面積登記，即變相承認(rèn)了違規(guī)建房。若不予登記，又會(huì)造成登記行為不能反映房屋現(xiàn)狀。
另外，市場(chǎng)化測(cè)量機(jī)構(gòu)進(jìn)入后，所需的測(cè)量費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)，全面測(cè)繪是否經(jīng)濟(jì)可行；缺乏一套科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村房屋測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和欠缺權(quán)威性極易導(dǎo)致產(chǎn)生大量的權(quán)屬爭(zhēng)議與矛盾。
（三）權(quán)利人主體身份認(rèn)定問(wèn)題
按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村建房用地即宅基地的取得是按照農(nóng)村戶籍身份無(wú)償分得的，按照集體土地上房屋房隨地走的原則，房管部門(mén)進(jìn)行房屋登記時(shí)，同樣也應(yīng)按照宅基地使用證上記載的農(nóng)村人口，頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證。但對(duì)于已將戶口遷出本地的人口，能否作為房屋所有權(quán)人或者對(duì)已將戶口遷出本地的人口，在其為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)已建成的房屋，能否進(jìn)行初始登記，房屋所有權(quán)人如何確定，還有，兄弟中有的為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有的已遷出，變?yōu)槌擎?zhèn)人口，兄弟原合建房產(chǎn)，如何登記確定等。
（四）無(wú)手續(xù)房屋的登記
有些申請(qǐng)人的房屋年代久遠(yuǎn)，在初始登記時(shí)不能出具有效的證明文件，需要房屋登記部門(mén)合理處理。
（五）農(nóng)戶登記發(fā)證積極性不高
2012年年初，有市民向陽(yáng)江市規(guī)劃部門(mén)舉報(bào)一違章建筑，規(guī)劃局判明該違章建筑物處于城市道路規(guī)劃紅線圖內(nèi)，屬于無(wú)法采取改正措施消除對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施影響的情形，因而致函城管執(zhí)法局進(jìn)行立案調(diào)查。經(jīng)核實(shí)，該違章建筑早于2011年被城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)行政執(zhí)法人員在日常巡邏中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)已經(jīng)發(fā)出調(diào)查通知書(shū)和責(zé)令停止施工通知書(shū)，罰了款，并責(zé)令當(dāng)事人張某到規(guī)劃部門(mén)辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
目前該案仍在處理過(guò)程中。
爭(zhēng)議
本案在調(diào)查取證和處理過(guò)程中，多次組織案件討論會(huì)，都難以下結(jié)論。爭(zhēng)議集中在：
1、對(duì)違章建筑物進(jìn)行罰款后，再是否違反“一事不再罰”原則。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，張某未取得規(guī)劃部門(mén)的報(bào)建手續(xù)即擅自進(jìn)行施工，整個(gè)施工過(guò)程屬同一違法行為，應(yīng)視為“一事”。根據(jù)行政處罰中“一事不再罰”原則，既然已經(jīng)對(duì)張某作出過(guò)一次罰款的行政處罰，就不能再對(duì)其違章建筑進(jìn)行。目前持這種觀點(diǎn)的占多數(shù)。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，城管執(zhí)法支隊(duì)發(fā)現(xiàn)張某未取得規(guī)劃部門(mén)的報(bào)建手續(xù)即擅自進(jìn)行施工后，曾多次責(zé)令其停止施工。但劉某對(duì)城管局的責(zé)令停止施工通知熟視無(wú)睹，繼續(xù)進(jìn)行施工。為此城管部門(mén)對(duì)其作出作出罰款的行政處罰，并責(zé)令當(dāng)事人立即停止施工到相關(guān)部門(mén)補(bǔ)辦手續(xù)。這一處罰決定應(yīng)視為對(duì)一個(gè)違法行為處罰的終結(jié)。而張某繳納罰款后并沒(méi)有到相關(guān)部門(mén)補(bǔ)辦手續(xù)，反而繼續(xù)進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)視為違法行為一直繼續(xù)存在，當(dāng)然可以采取實(shí)施。
筆者傾向于第二種意見(jiàn)，理由如下：
首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?！北景钢袑?duì)張某違法建筑限期自行拆除，具有法律依據(jù)。城管支隊(duì)對(duì)其的第一次罰款是對(duì)其違建行為的處罰，并不是說(shuō)，繳納罰款之后你的建筑就合法了，還必須得去相關(guān)部門(mén)補(bǔ)辦手續(xù)。當(dāng)事人沒(méi)有按照規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)，其建筑物的違法事實(shí)應(yīng)該說(shuō)一直存在。如果說(shuō)繳完罰款后違法建筑就合法了，這與法相悖，勢(shì)必造成當(dāng)事人誤以為繳納了罰款違章建筑就變成合法了，將會(huì)出現(xiàn)“以罰代管”的局面，以后難以收拾。
其次，《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規(guī)定了對(duì)同一違法行為不能給予兩次或兩次以上罰款的行政處罰。限期拆除的性質(zhì)是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第八條明確規(guī)定了警告、罰款、沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照以及行政拘留等六類(lèi)行政處罰措施，限期拆除并沒(méi)有歸為其中之一。國(guó)務(wù)院法制辦在對(duì)四川省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》（川府法〔2000〕68號(hào)）作出的答復(fù)中明確提出：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。既然國(guó)務(wù)院法制辦的權(quán)威解釋認(rèn)為責(zé)令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在“一事不再罰”的問(wèn)題。
2、對(duì)違章建筑物進(jìn)行罰款并責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)是否就是對(duì)其進(jìn)行合法化追認(rèn)。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)違章建筑物進(jìn)行罰款并責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)就是對(duì)其進(jìn)行合法化追認(rèn)。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，只有當(dāng)事人補(bǔ)辦了手續(xù)才算是對(duì)違章建筑物進(jìn)行合法化追認(rèn)。
筆者認(rèn)為，補(bǔ)辦手續(xù)后的違章建筑可轉(zhuǎn)為合法，沒(méi)有補(bǔ)辦手續(xù)就仍然屬于違章建筑。眾所周知，法律沒(méi)有賦予當(dāng)事人對(duì)違章建筑物的房屋所有權(quán)。但作為該原則的例外，對(duì)于部分設(shè)計(jì)正規(guī)、結(jié)構(gòu)合理的違章建筑，只要不影響整體規(guī)劃，在責(zé)令當(dāng)事人辦理有關(guān)手續(xù)后，可以確認(rèn)當(dāng)事人的房屋所有權(quán)。對(duì)于歷史遺留的違章建筑，按照法律的規(guī)定，也可以確認(rèn)其房屋所有權(quán)，從而轉(zhuǎn)化為合法的房地產(chǎn)。從行政管理法規(guī)來(lái)看，違章建筑只要補(bǔ)辦相關(guān)合法手續(xù)的，違章建筑即可為合法建筑物，也就是說(shuō)，違章建筑雖然本身是違反法律規(guī)定的，但不是絕對(duì)的。比如《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見(jiàn)》就有過(guò)類(lèi)似規(guī)定，我認(rèn)為仍然具有參考意義。
具體到在本案中，雖然當(dāng)事人未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》即擅自進(jìn)行房屋施工，而被城管部門(mén)進(jìn)行處罰，但當(dāng)事人未按照處罰決定書(shū)的規(guī)定要求去補(bǔ)辦規(guī)劃許可手續(xù)，其違法建設(shè)行為不能以繳納了罰款而終結(jié)。該建筑物也不能以被罰過(guò)款而成為合法建筑物，其違法行為處于連續(xù)狀態(tài)，對(duì)城市規(guī)劃的影響也同樣處于連續(xù)狀態(tài)。如今，根據(jù)市規(guī)劃部門(mén)的認(rèn)定，當(dāng)事人的違章建筑屬于不可采取改正措施消除對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施影響的情形，對(duì)其作出限期拆除的處理決定于理有據(jù)。
合法化追認(rèn)的實(shí)現(xiàn)
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。該條款顯然區(qū)分了不同情況，對(duì)違章建筑的處理方式包括：停止建設(shè)、限期拆除、予以沒(méi)收和補(bǔ)辦手續(xù)、并處罰款；
在具體適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取不同的方式：如果該建設(shè)工程處在正在建設(shè)過(guò)程之中，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，責(zé)令其停止建設(shè)；如果該建設(shè)工程已經(jīng)完工，且嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，則應(yīng)當(dāng)作出限期拆除，或者予以沒(méi)收的處理；如果該建設(shè)工程已經(jīng)完工，雖然“影響城市規(guī)劃，但尚可采取改正措施的，可作出補(bǔ)辦手續(xù)，并處罰款的處理。
補(bǔ)辦手續(xù)，是對(duì)違章建筑的事后確認(rèn)，使之合法化；對(duì)經(jīng)過(guò)處罰后可以補(bǔ)辦手續(xù)的，由違章建筑的當(dāng)事人到相關(guān)行政部門(mén)補(bǔ)辦手續(xù)。
那么哪些違章建筑可以通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)使之合法化呢？筆者認(rèn)為，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部于1988年頒布的《關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見(jiàn)》從違章建筑形成時(shí)間、所處地域、產(chǎn)生的影響三個(gè)方面提出了“三從寬三從嚴(yán)”的方針，對(duì)現(xiàn)在處置違章建筑仍有參考意義。
違章建筑物的性質(zhì)轉(zhuǎn)化應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循一些原則：其一、地域界限。凡影響近期規(guī)劃或城市開(kāi)發(fā)的重要地段的違章建筑，應(yīng)從嚴(yán)處理，一般不能通過(guò)事后追認(rèn)為合法建筑。其他規(guī)劃開(kāi)發(fā)地區(qū)則可以本著節(jié)約建筑成本的目的適當(dāng)放寬處理。其二、影響市政重大項(xiàng)目的，如直接影響交通、消防、市政設(shè)施、房屋修繕施工、綠地、環(huán)保、防災(zāi)和鄰里居住條件的違章建筑應(yīng)從嚴(yán)處理，一般不能通過(guò)事后追認(rèn)為合法建筑。其三、從寬處理須有限度。只要違章建筑的房屋建筑正規(guī)、結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)過(guò)一定的申請(qǐng)審批程序，給予批評(píng)教育或適當(dāng)罰款之后，可以補(bǔ)辦手續(xù)，確認(rèn)當(dāng)事人的所有權(quán)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證件。從嚴(yán)處理的，堅(jiān)決不予確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，需立即拆除的，應(yīng)立即拆除；
參考文獻(xiàn)：
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[2]違章建筑不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記 補(bǔ)辦手續(xù)后合法[N].遼沈晚報(bào)鞍山版.
近年來(lái)，我縣將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)擺上重要位置，不斷加大村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)力度，取得了一定成效。但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村違規(guī)建設(shè)、亂占耕地現(xiàn)象較為突出。為維護(hù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格落實(shí)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)健康有序發(fā)展，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：
一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理、整治農(nóng)村建房秩序工作的重要性和緊迫性
一個(gè)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村中亂占耕地、不按規(guī)劃建房現(xiàn)象較為突出，違法建設(shè)逐步蔓延擴(kuò)散，造成土地資源流失和浪費(fèi)，損害了廣大農(nóng)民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，阻礙了新農(nóng)村建設(shè)有序健康發(fā)展?？h直有關(guān)單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)必高度重視，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)管理、整治農(nóng)村建房秩序的重要性和緊迫性，采取果斷措施，嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)范農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)行為，從嚴(yán)整治無(wú)序建房、亂占耕地現(xiàn)象，確保各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃有效實(shí)施，扭轉(zhuǎn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作被動(dòng)局面。
二、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制
依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是本轄區(qū)建設(shè)管理工作的責(zé)任主體，在縣城市規(guī)劃委員會(huì)指導(dǎo)下開(kāi)展相關(guān)工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人是本轄區(qū)規(guī)劃管理的第一責(zé)任人，對(duì)本轄區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所負(fù)責(zé)人是直接責(zé)任人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房審批工作（需占用農(nóng)用地建房除外）；組織編報(bào)各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃；制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)工程的規(guī)劃管理、定位放線、檢查驗(yàn)收、違法追究等制度，確保鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各項(xiàng)規(guī)劃得到有效實(shí)施。
三、完善集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，促進(jìn)集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在今年內(nèi)完成集鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編工作。修編工作分四個(gè)階段進(jìn)行：
1、4月份為規(guī)劃修編論證、合同簽訂階段。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要召開(kāi)群眾代表會(huì)議、專(zhuān)家評(píng)議會(huì)議，充分論證規(guī)劃修編的必要性，委托有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位參加，簽訂規(guī)劃修編合同。
2、5—6月份為基礎(chǔ)資料收集階段。認(rèn)真收集本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等基礎(chǔ)資料，依據(jù)全縣集鎮(zhèn)體系規(guī)劃，確定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市體系中的位置、規(guī)模、性質(zhì)，合理預(yù)測(cè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。
3、7—10月份為規(guī)劃修編階段。委托有資質(zhì)的規(guī)劃單位編制規(guī)劃，規(guī)劃方案要在公共場(chǎng)所公示，反復(fù)征求群眾意見(jiàn)，形成高質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃文本。
4、11—12月份為規(guī)劃評(píng)審審批階段。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制完成后，要申請(qǐng)縣規(guī)劃委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審合格后報(bào)縣政府批準(zhǔn)實(shí)施。
有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在重大項(xiàng)目申報(bào)前要編制詳細(xì)規(guī)劃，縣政府將以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)完成好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予支持。今后，無(wú)集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目一律不予審批。
四、嚴(yán)格行政許可，確保新農(nóng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)發(fā)證工作全覆蓋
在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，必須按程序辦理規(guī)劃許可等手續(xù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直有關(guān)單位要暢通農(nóng)民建房申報(bào)途徑，對(duì)合法的農(nóng)民建房給予批準(zhǔn)發(fā)證，確保新農(nóng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房發(fā)證工作全覆蓋。
在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，要辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。在縣城市規(guī)劃區(qū)及*鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)等兩個(gè)建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用國(guó)有土地進(jìn)行建設(shè)，要取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；使用集體土地進(jìn)行建設(shè)，要取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定，按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)向縣建設(shè)局申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)。
上述書(shū)證的辦理，均由建設(shè)單位和個(gè)人提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所受理，按程序上報(bào)審批。其中在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，其《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查頒發(fā)，并報(bào)縣建設(shè)局備案；其它書(shū)證的辦理，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)縣建設(shè)局核發(fā)。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，按程序報(bào)縣建設(shè)局核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。
建設(shè)單位或者個(gè)人在按上述規(guī)定取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》后，方可申請(qǐng)辦理用地審批手續(xù)。
凡未申請(qǐng)辦理建設(shè)規(guī)劃許可證件和土地使用權(quán)利證明的，房產(chǎn)部門(mén)一律不得頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)。
五、進(jìn)一步加大控制和查處違法建設(shè)的力度，整治農(nóng)村建房秩序
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是本轄區(qū)查處違法建設(shè)的主體，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村建房秩序混亂的實(shí)際情況，近期要開(kāi)展一次維護(hù)農(nóng)村建房秩序的專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，對(duì)本轄區(qū)各類(lèi)違法建設(shè)進(jìn)行全面清理整頓。凡在2007年確定的267個(gè)中心村和1160個(gè)居民點(diǎn)以外建房，一律拆除；在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各有關(guān)部門(mén)要建立控制違法建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決杜絕在規(guī)劃區(qū)外建設(shè)或在規(guī)劃區(qū)內(nèi)不遵循規(guī)劃建設(shè)的行為。各部門(mén)、各單位要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)溝通，全力協(xié)作，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理，把違法建設(shè)消滅在萌芽狀態(tài)。紀(jì)檢、監(jiān)察、建設(shè)、國(guó)土等部門(mén)組成規(guī)劃效能檢查組，定期對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。
一、工作開(kāi)展情況：
（一）違法建設(shè)整治工作成效顯著
1、強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造良好的政策輿論環(huán)境。為更好地加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，杜絕違法違規(guī)建設(shè)，我辦創(chuàng)新宣傳形式和載體，有針對(duì)性地開(kāi)展一系列的宣傳教育活動(dòng)。一是利用了電視臺(tái)等媒體進(jìn)行專(zhuān)題播報(bào)。在縣電視臺(tái)通過(guò)新聞和滾動(dòng)條的形式對(duì)《縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的通知》中的重點(diǎn)部分進(jìn)行了為期一周的播報(bào)。二是開(kāi)展了法律咨詢(xún)活動(dòng)。在縣城的繁華地段、街道等地進(jìn)定點(diǎn)開(kāi)展法律咨詢(xún)活動(dòng)，廣泛宣傳與“征地拆遷”和“拆違”相關(guān)的法律。三是制作宣傳標(biāo)語(yǔ)和發(fā)放宣傳資料。共制作固定性標(biāo)語(yǔ)、橫幅30余條，發(fā)放《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《致群眾朋友的一封信》等宣傳資料共計(jì)4000余份。四是通過(guò)短信平臺(tái)編發(fā)了一批“查違控違”宣傳教育短信。
2、以明確職責(zé)為抓手、以強(qiáng)化巡查執(zhí)法為手段，有效遏制住了違章建筑搶建態(tài)勢(shì)。一是確定目標(biāo)，分清職責(zé)。始終把查處違法建設(shè)工作擺上第一議事日程，堅(jiān)持常議、常抓、常巡、常督。單位每周召開(kāi)一次例會(huì)，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取一周以來(lái)違章建筑的巡查和整治情況，確定查處違法建設(shè)工作的目標(biāo)要求。嚴(yán)格執(zhí)行《縣違章建筑動(dòng)態(tài)巡查工作獎(jiǎng)懲辦法》，明確每一個(gè)執(zhí)法人員在查處違法建設(shè)中的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)其查處違法建設(shè)的積極性。二是強(qiáng)化責(zé)任，巡查不留盲區(qū)、死角。采取“定人、定崗、定路段、定片區(qū)、定責(zé)任”的包干責(zé)任機(jī)制，實(shí)行“執(zhí)法中隊(duì)長(zhǎng)、執(zhí)法人員崗位責(zé)任考核細(xì)則”，實(shí)施班子領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法中隊(duì)、執(zhí)法小組和執(zhí)法隊(duì)員“分片管理、逐級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人、績(jī)效掛鉤”四級(jí)管理模式。進(jìn)一步加大巡查力度和次數(shù)，每日將對(duì)責(zé)任范圍區(qū)進(jìn)行不低于2次“拉網(wǎng)式”巡查，一些車(chē)輛進(jìn)不去的小道、小巷，一律采取步行的方式進(jìn)行巡查，做到巡查不留盲區(qū)、死角。三是堅(jiān)持依法查處。在查處違法建設(shè)過(guò)程中，對(duì)建筑物是否具備相關(guān)土地或規(guī)劃批準(zhǔn)手續(xù)需確認(rèn)的，均能夠及時(shí)報(bào)送土地或規(guī)劃主管部門(mén)進(jìn)行確認(rèn)；經(jīng)確認(rèn)屬違法建設(shè)的一律實(shí)施，全年共查處、制止違法建設(shè)170余宗（其中66宗制止在萌芽狀態(tài)或自行拆除），占地面積12680余平方米，其中99宗150余次，占地面積7300余平方米、建筑面積8860余平方米。
3、加強(qiáng)監(jiān)管，防止預(yù)留地、安置地違規(guī)建設(shè)。針對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)預(yù)留地、安置地超層建設(shè)、批少建多情況嚴(yán)重，縣人民政府對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有出讓土地、安置地及其它建設(shè)用地建立承諾制度，建設(shè)業(yè)主必須與我辦簽定《城鄉(xiāng)規(guī)劃承諾書(shū)》，同時(shí)由我辦加強(qiáng)監(jiān)管。自今年9月中旬接管此項(xiàng)工作的三個(gè)月時(shí)間以來(lái)，我辦共共查處溫坊村新生預(yù)留地、梅福村金?；▓@北側(cè)安置地、國(guó)際酒店后百羅口安置地、村橋背路預(yù)留地等10余處違規(guī)建設(shè)，共查處、制止超占地面積510余㎡，建筑面積12000㎡。
4、堅(jiān)持疏堵結(jié)合方式，有序做好遺留違建的處理工作。
科學(xué)有序的推進(jìn)了違建戶補(bǔ)辦手續(xù)工作。根據(jù)縣政府第五、六批補(bǔ)辦手續(xù)的抄告件，迅速組織工作人員開(kāi)展核查、收費(fèi)、辦證等相關(guān)后續(xù)工作，全年完成了72宗違建戶的手續(xù)補(bǔ)辦工作。
（二）重點(diǎn)工程房屋征收監(jiān)管工作順利推進(jìn)
1、培訓(xùn)拆遷工作人員。組織全體干部職工參加了房屋征收工作監(jiān)管的培訓(xùn)，帶領(lǐng)業(yè)務(wù)骨干赴兄弟縣市學(xué)習(xí)拆遷安置經(jīng)驗(yàn)。
2、重點(diǎn)工程拆遷工作有序推進(jìn)。原溫坊小學(xué)周邊地塊開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所涉房屋已全部拆除完畢，協(xié)助做好了城南大道及延伸段、東城大道延伸段、東環(huán)路、路、防洪堤二期、三期等重點(diǎn)工程。
二、工作存在的問(wèn)題和困難
1、由于長(zhǎng)期以來(lái)縣城規(guī)劃區(qū)概念比較模糊，界址不夠明析，執(zhí)法巡查存在一定的盲區(qū)。如：鎮(zhèn)村、村邊緣地帶、村小組等。
2、縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)出現(xiàn)一些在屋頂擅自亂搭亂建鐵皮棚的行為及一些一夜之間能夠成型的違法建筑，如：用水泥磚砌的廚房、車(chē)庫(kù)、廁所、豬牛欄等，此類(lèi)違法建設(shè)搭建速度快、隱蔽性強(qiáng)，巡查時(shí)難以發(fā)現(xiàn)和制止。
3、人員不足?？剡`拆違、征地拆遷工作中任務(wù)繁重，人員相對(duì)不足，特別是有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的、工作能力強(qiáng)的骨干非常缺少，影響了各項(xiàng)工作的開(kāi)展。
4、執(zhí)法難度較大，執(zhí)法人員經(jīng)常受到當(dāng)事人的漫罵侮辱，甚至遭受人身攻擊，人身安全無(wú)保障。如：今年在村畢家屋、古樟工業(yè)園內(nèi)遭遇當(dāng)事人的暴力抗法，致使我辦多名工作人員受傷。
三、工作設(shè)想及下一步打算
1、進(jìn)一步加強(qiáng)拆違控違工作。將此項(xiàng)工作進(jìn)一步細(xì)化、責(zé)任化，杜絕新的違法建設(shè)行為的發(fā)生。重點(diǎn)整治嚴(yán)重影響規(guī)劃的違法違規(guī)建筑，對(duì)不影響規(guī)劃又不前來(lái)接受處理的違章建筑實(shí)行停水、停電等措施。對(duì)影響較大又不接受處理的違章建筑推出來(lái)作典型，實(shí)施強(qiáng)拆，做到拆除一片，教育一方。
2、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)骨干力量。認(rèn)真組織全體干部職工參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，堅(jiān)持每周不少于一次的專(zhuān)題培訓(xùn)，重點(diǎn)對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律、法規(guī)進(jìn)行講解，使其能夠熟練掌握運(yùn)用，形成業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)制度化、經(jīng)?；?。
衣食住行是人的最基本要求。在農(nóng)村基本解決溫飽問(wèn)題之后,農(nóng)民住房這一基本權(quán)利就突出地?cái)[在我們面前。但是,我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)的取得、行使和保護(hù)沒(méi)有明確的規(guī)定,只對(duì)農(nóng)村村民宅基地的取得、行使相關(guān)權(quán)利有相應(yīng)的限制性規(guī)定。例如,《土地管理法》第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。《物權(quán)法》第152條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。該法第153條同時(shí)規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。法律的嚴(yán)重缺位造成八億農(nóng)民住房這一基本權(quán)利得不到充分的保障,也更突出了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的二元經(jīng)濟(jì),乃至二元社會(huì)的深層次問(wèn)題。
在我國(guó)城市化進(jìn)程中,長(zhǎng)期靠過(guò)度剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來(lái)發(fā)展工業(yè)和城市。城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)被人為地割裂開(kāi),這就是所謂的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),其發(fā)展的嚴(yán)重后果是導(dǎo)致我國(guó)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu),即在一國(guó)之內(nèi)人為地劃分為城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民兩個(gè)社會(huì)和階層。其主要表現(xiàn)為:
1.工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”。從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)到實(shí)行合同訂購(gòu),國(guó)家通過(guò)“剪刀差”從農(nóng)民那里拿走6000-8000億元。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算,通過(guò)“剪刀差”、征地、農(nóng)民工務(wù)工等方式,全國(guó)農(nóng)民每年仍向城市做出大約2萬(wàn)億元的貢獻(xiàn)。
2.城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導(dǎo)致社會(huì)貧富分化加劇。1978年前我國(guó)城鄉(xiāng)收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。
3.1958年通過(guò)、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國(guó)兩策、城鄉(xiāng)分治”的戶籍管理制度,中國(guó)公民由此被分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”,即從法律上將全國(guó)公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴(yán)的兩個(gè)世界。農(nóng)村的孩子只有考上大學(xué)或參干才能合法地從一個(gè)世界(農(nóng)業(yè))轉(zhuǎn)換到另一個(gè)世界(非農(nóng)業(yè)),這造成了城市居民和農(nóng)村居民在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的不平等。
4.城市居民和農(nóng)村居民在基本權(quán)利和社會(huì)福利方面的實(shí)際不平等。這些具體表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村居民在求學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和自由遷徙等基本權(quán)利方面和城市居民不平等;(2)農(nóng)民在享受政府公共產(chǎn)品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農(nóng)民和城市居民的社會(huì)負(fù)擔(dān)不一樣,城市居民對(duì)國(guó)家的責(zé)任主要是納稅,并且個(gè)人所得稅有起征點(diǎn),而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻多種多樣,既有人力也有金錢(qián)負(fù)擔(dān),并且金錢(qián)方面的負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為“費(fèi)”,這種亂攤派、亂收費(fèi)是沒(méi)有起征點(diǎn)的。(4)農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)等問(wèn)題上與城市居民享有的權(quán)利不平等。
在這種“以鄉(xiāng)養(yǎng)城、城鄉(xiāng)隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權(quán)的法律、法規(guī)有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國(guó)有土地的使用權(quán),還可以享有城市房屋所有權(quán)。而在農(nóng)村,涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》,農(nóng)民在自己賴(lài)以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權(quán),不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(quán)(即不能領(lǐng)有國(guó)家房屋登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一頒發(fā)、全國(guó)通用的《房屋所有權(quán)證》)。
物權(quán)是個(gè)人獨(dú)立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權(quán)之上,沒(méi)有獨(dú)立自主的物權(quán)也就沒(méi)有獨(dú)立的法律人格。物權(quán)法的基本功能就在于保護(hù)個(gè)人對(duì)社會(huì)財(cái)富的擁有,其結(jié)果是激發(fā)個(gè)人對(duì)財(cái)富的不斷追求,而個(gè)人對(duì)財(cái)富的增長(zhǎng)又能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。個(gè)人財(cái)富的增長(zhǎng),也是一個(gè)人全面發(fā)展和個(gè)性解放的前提,在這個(gè)意義上,擁有財(cái)富的個(gè)人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富,才能享受幸福的生活。應(yīng)該說(shuō),在個(gè)人的財(cái)富當(dāng)中,占有較大比例的部分是以房屋不動(dòng)產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來(lái)的,在農(nóng)村尤為如此,我國(guó)農(nóng)民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國(guó)某些法律似乎僅保護(hù)少數(shù)人的物權(quán),多數(shù)法律還在繼續(xù)維護(hù)、確認(rèn)城市和農(nóng)村、非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口這種不平等的現(xiàn)狀,這是現(xiàn)行法律的最大缺陷。
二、農(nóng)村房屋所有權(quán)方面的法律規(guī)定及其缺陷
雖然我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。但憲法本身并未對(duì)“合法”進(jìn)行明確規(guī)定,而交由其他法律來(lái)界定。
《民法通則》第3條規(guī)定當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。第5條明確規(guī)定,公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù),任何組織和個(gè)人不得侵犯。該法第75條同時(shí)規(guī)定,公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn),包括公民的合法收入、房屋、儲(chǔ)蓄、生活用品、文物、圖書(shū)資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收。對(duì)于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒(méi)有做出具體的規(guī)定或解釋,而又交由其他法律、法規(guī)來(lái)進(jìn)一步落實(shí)。
《物權(quán)法》第2條規(guī)定,因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系,適用本法。本法所稱(chēng)物,包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。《物權(quán)法》中涉及房屋所有權(quán)制度的主要條款包括該法第9條(不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的,自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力)。因此,根據(jù)《物權(quán)法》的以上規(guī)定,可以大膽推斷:農(nóng)村的房屋可能因?yàn)椴粚儆凇昂戏ńㄔ臁被颉拔唇?jīng)登記”而不發(fā)生物權(quán)的效力。
從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實(shí)施的《物權(quán)法》,雖然法律一再?gòu)?qiáng)調(diào)公民在法律面前一律平等、公民的權(quán)利受法律的平等保護(hù),但筆者認(rèn)為至少在房屋所有權(quán)方面,城市居民和農(nóng)村居民是顯然不平等的。
從城市的房屋所有權(quán)制度的演變來(lái)看,在進(jìn)行住房制度改革以前,我國(guó)在城鎮(zhèn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權(quán)而沒(méi)有其他的權(quán)利)。上世紀(jì)80年代末“房改”以后,由原來(lái)的公房制度逐漸過(guò)渡為現(xiàn)在的商品房制度,即房屋統(tǒng)一由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā),購(gòu)房者(主要是城市居民)在自由競(jìng)爭(zhēng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)房屋,取得房屋的所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》、《建筑法》等法律、規(guī)章的規(guī)定,開(kāi)發(fā)商在城市進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須取得《國(guó)有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷(xiāo)售(預(yù)售或現(xiàn)售)許可證》(簡(jiǎn)稱(chēng)“五證”)等合法手續(xù)才能將房屋向社會(huì)銷(xiāo)售。而購(gòu)房者在購(gòu)買(mǎi)商品房、向國(guó)家繳交相關(guān)稅費(fèi)之后,憑購(gòu)房合同及完稅證明等手續(xù)便可向國(guó)家相關(guān)部門(mén)申領(lǐng)房屋產(chǎn)權(quán)證。所以,在城市購(gòu)買(mǎi)商品房,只要符合法律規(guī)定的條件,是完全可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記并取得不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬證書(shū)。從法律意義上看,不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)(對(duì)于房屋而言是房屋所有權(quán)人依法對(duì)其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利)的證明。實(shí)行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產(chǎn)市場(chǎng)。
對(duì)于農(nóng)村居民而言,在現(xiàn)行的法律框架下,法律只是籠統(tǒng)地說(shuō)“合法的財(cái)產(chǎn)受保護(hù)”,但怎樣才讓農(nóng)民的房屋變成“合法”卻沒(méi)有法律規(guī)定。首先,《房地產(chǎn)管理法》和《房屋權(quán)屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規(guī)定,搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng),不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款規(guī)定,在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法,由省、自治區(qū)、直轄市制定。這對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)問(wèn)題又留下令人費(fèi)解的尾巴),沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一適用的建設(shè)法、住宅法,農(nóng)村的房屋當(dāng)然會(huì)被不動(dòng)產(chǎn)登記“拒之門(mén)外”。既然農(nóng)村的房屋未經(jīng)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃并進(jìn)行權(quán)屬登記,根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)的房地產(chǎn)規(guī)定,是否農(nóng)民的房屋都是“非法建筑”?八億農(nóng)民的房屋所有權(quán)被法律有意無(wú)意地遺忘!其次,房地產(chǎn)的原則是“地隨房走”,在農(nóng)村卻變成“房隨地走”,即農(nóng)村只有宅基地方面的規(guī)定,卻沒(méi)有房屋方面的法律規(guī)定。并且現(xiàn)行的法律限制一戶農(nóng)民只能申請(qǐng)一塊宅基地(與一個(gè)城市居民可以同時(shí)合法擁有多處房產(chǎn)形成鮮明對(duì)比),并且該宅基地只能在本村,這無(wú)疑將農(nóng)民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農(nóng)民只能將其房屋轉(zhuǎn)讓給本經(jīng)濟(jì)組織的成員,并且一旦轉(zhuǎn)讓就不能再申請(qǐng)宅基地。而城市居民可以將其房屋轉(zhuǎn)讓、出租給任意人,并且轉(zhuǎn)讓后還可以再購(gòu)買(mǎi)房屋。因此,從這點(diǎn)來(lái)看,農(nóng)民的民事權(quán)利能力是受到限制的,我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)只存在于城市,農(nóng)村是沒(méi)有房地產(chǎn)市場(chǎng)的。那么,農(nóng)村是否需要房地產(chǎn)市場(chǎng)?農(nóng)民能否屬于住房消費(fèi)者?限制農(nóng)民的民事權(quán)利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權(quán)是最基本的人權(quán),農(nóng)民和城市居民作為同一個(gè)國(guó)家的公民理應(yīng)在法律面前人人平等。
三、對(duì)完善農(nóng)民房屋所有權(quán)法律和保護(hù)農(nóng)民利益的展望
我國(guó)《土地管理法》之所以規(guī)定農(nóng)民只能以“戶”為單位申請(qǐng)一處宅基地,并且農(nóng)民的房屋只能在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓,除了受到二元經(jīng)濟(jì)思想的影響之外,據(jù)說(shuō)還是出于對(duì)耕地、農(nóng)用地的保護(hù)———從而保證我國(guó)的糧食生產(chǎn)及糧食安全。但《土地管理法》有沒(méi)有達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)?雖然我國(guó)已實(shí)行堪稱(chēng)世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)法律,但1996年我國(guó)的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓房屋、宅基地并不能達(dá)到保護(hù)耕地的預(yù)期目的。
另外,近一段時(shí)間來(lái)我國(guó)某些大城市房?jī)r(jià)居高不下,毗鄰這些城市的農(nóng)村和開(kāi)發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),由于土地的性質(zhì)是集體的,因此無(wú)法辦理正規(guī)的產(chǎn)權(quán)證(購(gòu)房者只能領(lǐng)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府頒發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”或“榮譽(yù)村民證”)。但其房屋價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)低一半,有的甚至只有市價(jià)的三分之一,所以這類(lèi)建在集體土地上的房產(chǎn)還出現(xiàn)銷(xiāo)售火爆的現(xiàn)象,這就是引人注目的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。就此問(wèn)題,建設(shè)部還曾在2007年6月18日通過(guò)新聞發(fā)言人的形式向社會(huì)“購(gòu)買(mǎi)新建商品房風(fēng)險(xiǎn)的提示”,其中包括“城市居民不要購(gòu)買(mǎi)在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷(xiāo)售。目前,有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,但在安置過(guò)程中,擅自擴(kuò)大銷(xiāo)售對(duì)象,以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷(xiāo)售。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)房屋,將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記,合法權(quán)益難以得到保護(hù)。有些項(xiàng)目允諾辦理的‘鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)’、‘小產(chǎn)權(quán)’,均不符合法律規(guī)定,不受法律保護(hù)”等內(nèi)容。所以,“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題成為政府、農(nóng)村集體組織、本地農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商和外來(lái)購(gòu)房者之間利益的多層次“博弈”。其實(shí),“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題也是市場(chǎng)和行政管制、農(nóng)村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現(xiàn),也是農(nóng)民爭(zhēng)取合法房屋所有權(quán)、渴望開(kāi)放農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的一種正當(dāng)回應(yīng)。
《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當(dāng)然有權(quán)決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來(lái),政府壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng),政府以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商,“賣(mài)別人的地來(lái)給自己賺錢(qián)”。農(nóng)民當(dāng)然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補(bǔ)償。其結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)民和政府在征地補(bǔ)償過(guò)程中的對(duì)立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認(rèn)為,將來(lái)應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面來(lái)保護(hù)農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益。
1.打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制,構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)和城鄉(xiāng)和諧的大市場(chǎng)(包括房地產(chǎn)市場(chǎng)),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制,對(duì)城鄉(xiāng)資本、人員、技術(shù)信息等市場(chǎng)要素進(jìn)行公平、自由的流動(dòng)。除了準(zhǔn)許農(nóng)民到城市自由擇業(yè)、居住之外,還應(yīng)允許城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房甚至投資,最終實(shí)現(xiàn)“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農(nóng)村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動(dòng)國(guó)家和民間資本對(duì)農(nóng)村的投資,興建幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等配套公共設(shè)施,改善農(nóng)村的居住和投資環(huán)境,也使農(nóng)民通過(guò)各種途徑賺城里人的錢(qián)而走上富裕的道路,讓農(nóng)民充分享受現(xiàn)代化的成果和城市文明。通過(guò)城鄉(xiāng)的雙向交流,可以使城市的房?jī)r(jià)降下來(lái),緩解交通堵塞;也可促使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。
2.統(tǒng)一法制,使城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利在法律上真正人人平等,讓城鄉(xiāng)居民處于公平競(jìng)爭(zhēng)的同一起跑線上。在房屋所有權(quán)制度方面,應(yīng)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān),對(duì)于符合法律規(guī)定條件的農(nóng)村房產(chǎn)給予登記并頒證。那種認(rèn)為農(nóng)民的房屋不重要或其房產(chǎn)價(jià)值低而不給予登記的看法是毫無(wú)根據(jù)的,法律應(yīng)重在疏導(dǎo)而不是堵塞。法律應(yīng)預(yù)設(shè)適當(dāng)?shù)臈l件,只要農(nóng)民的房屋符合法律規(guī)定的條件就能領(lǐng)到房屋產(chǎn)權(quán)證,引導(dǎo)農(nóng)民向“規(guī)范建房、合理利用土地”的健康方向發(fā)展。
3.國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù),因?yàn)槲覈?guó)是人口大國(guó),耕地減少必然涉及到國(guó)家的糧食安全。但這樣一個(gè)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的問(wèn)題應(yīng)由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控,并且應(yīng)依法進(jìn)行。而不能全部由農(nóng)村和農(nóng)民來(lái)承擔(dān),更不能以保護(hù)糧食安全為由限制農(nóng)民合法出售宅基地和荒地的使用權(quán),甚至拒絕為農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。
第一條為塑造城區(qū)良好的建筑外立面景觀，提升城市形象，防止擅自進(jìn)行建筑外立面改造破壞城市景觀的行為，加強(qiáng)建筑外立面改造管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》、《省建筑裝飾裝修管理辦法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱(chēng)的建筑外立面改造，是指對(duì)建筑外立面使用裝飾材料，進(jìn)行裝飾裝修的活動(dòng)。包括成片區(qū)外立面改造、整棟樓外立面改造和建筑物局部外立面改造。
第三條本辦法適用于城區(qū)范圍內(nèi)的所有建筑外立面改造。
第四條建筑外立面改造應(yīng)遵循安全、美觀、節(jié)能、環(huán)保，符合片區(qū)風(fēng)貌控制規(guī)劃，與周邊建筑環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則。
第二章改造要求
第五條建筑外立面改造須符合《民用建筑設(shè)計(jì)通則》、《市城市風(fēng)貌控制性規(guī)劃》、《市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》等規(guī)定，《市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》確定的歷史文物保護(hù)區(qū)還須符合文物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃的規(guī)定。
第六條建筑外立面改造有以下行為的一律不批：
（一）不符合該片區(qū)風(fēng)貌控制規(guī)劃，與周邊環(huán)境極不協(xié)調(diào)的；
（二）增加建筑使用面積的；
（三）侵占公共空間的；
（四）改變建筑使用功能的；
（五）未經(jīng)利害關(guān)系人同意，擅自超出申請(qǐng)人房屋所有權(quán)部位的；
（六）未經(jīng)原設(shè)計(jì)單位同意，擅自改變建筑物的承重結(jié)構(gòu)的；
（七）空調(diào)外機(jī)臨街的；
（八）對(duì)臨街陽(yáng)臺(tái)進(jìn)行不符合城市規(guī)劃改造的；
（九）外墻使用涂料的；
（十）損壞房屋原有節(jié)能設(shè)施、降低節(jié)能效果的。
第七條建筑外立面改造確需超出申請(qǐng)人房屋使用權(quán)、所有權(quán)部位時(shí)，須征得相關(guān)產(chǎn)權(quán)人的同意。
第三章規(guī)劃管理
第八條對(duì)建筑外立面進(jìn)行改造的，建設(shè)單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請(qǐng)改造設(shè)計(jì)方案審批。對(duì)經(jīng)市政府確定實(shí)施成片區(qū)改造的項(xiàng)目，由組織實(shí)施單位向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局提出申請(qǐng)；其余改造項(xiàng)目，由房屋產(chǎn)權(quán)人提出申請(qǐng)，特殊情況下，也可由房屋產(chǎn)權(quán)人委托房屋使用者提出申請(qǐng)。
第九條《市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》確定保護(hù)的歷史建筑進(jìn)行外立面維修不得改變其原有風(fēng)貌，其設(shè)計(jì)方案須征得市文物保護(hù)局同意。
第十條組織實(shí)施成片區(qū)建筑外立面改造的，組織實(shí)施單位應(yīng)先編制街景改造設(shè)計(jì)方案報(bào)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局審批后實(shí)施，涉及城市市容市貌的報(bào)市城管執(zhí)法局審查，各單幢建筑不再單獨(dú)辦理規(guī)劃審批手續(xù)。
第十一條建設(shè)單位或個(gè)人向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請(qǐng)審批建筑外立面改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方案時(shí)，應(yīng)提供下列材料：
（一）書(shū)面申請(qǐng)（受委托提出申請(qǐng)的，還應(yīng)有委托書(shū)）；
（二）房屋所有權(quán)證及附圖復(fù)印件（原件核對(duì)）；如果房屋屬租賃的，還應(yīng)附房屋租賃合同及房屋產(chǎn)權(quán)人同意改造的書(shū)面材料；
（三）改造前建筑外立面照片；
（四）有光彩工程的建筑外立面改造，需到市城管執(zhí)法局遞交恢復(fù)光彩工程的承諾書(shū)；
（五）其它相關(guān)材料。
第十二條經(jīng)批準(zhǔn)的建筑外立面改造設(shè)計(jì)方案不得擅自改變。確需變更的，須向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請(qǐng)辦理調(diào)整方案審批手續(xù)。
第十三條市城鄉(xiāng)規(guī)劃局在批準(zhǔn)建筑外立面改造后應(yīng)及時(shí)將相關(guān)批準(zhǔn)資料抄送市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局和市城管執(zhí)法局。
第四章建設(shè)管理
第十四條建筑外立面改造工程投資在30萬(wàn)元以上的，或涉及建筑物、構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)安全或公共安全的，申請(qǐng)人應(yīng)持市城鄉(xiāng)規(guī)劃局批準(zhǔn)的建筑外立面改造方案到市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局辦理《建筑工程施工許可證》及施工管理等手續(xù)。
第五章城市管理
第十五條建筑外立面中涉及戶外廣告、店招、店牌、空調(diào)外機(jī)、圖形標(biāo)志、霓虹燈等涉及城市市容市貌的，由市城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)審查。
第十六條需占用道路進(jìn)行建筑外立面改造施工的，建設(shè)單位或個(gè)人應(yīng)持經(jīng)批準(zhǔn)的建筑外立面改造設(shè)計(jì)方案等手續(xù)，到市城管執(zhí)法局辦理占道施工手續(xù)，建筑外立面改造過(guò)程中，施工現(xiàn)場(chǎng)必須符合城市管理相關(guān)規(guī)定。
第六章審批程序
第十七條對(duì)建筑外立面設(shè)計(jì)方案的審批按以下程序進(jìn)行：
（一）申請(qǐng)人提出申請(qǐng)；
（二）市城鄉(xiāng)規(guī)劃局對(duì)方案進(jìn)行審查；
（三）涉及光彩工程和市容市貌的，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局書(shū)面征求市城管執(zhí)法局意見(jiàn)；
（四）市城鄉(xiāng)規(guī)劃局在收到市城管執(zhí)法局審查同意的書(shū)面意見(jiàn)后，審批建筑外立面改造方案。
（五）市城管執(zhí)法局辦理相關(guān)手續(xù)。
第七章竣工核實(shí)管理
第十八條建筑外立面改造完工后，申請(qǐng)人應(yīng)向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請(qǐng)規(guī)劃核實(shí)。建筑外立面改造中涉及光彩工程和市容市貌的，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃局組織市城管執(zhí)法局進(jìn)行規(guī)劃核實(shí)。
第十九條投資在30萬(wàn)元以上的建筑外立面改造項(xiàng)目，在通過(guò)規(guī)劃核實(shí)后，應(yīng)向市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局申請(qǐng)竣工驗(yàn)收。
第二十條未經(jīng)核實(shí)或核實(shí)未達(dá)到要求的，以及投資在30萬(wàn)元以上未經(jīng)竣工驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收未達(dá)到要求的，均不得投入使用，有關(guān)部門(mén)不得核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
第八章法律責(zé)任
第二十一條建設(shè)單位或個(gè)人在建筑外立面改造方案批準(zhǔn)六個(gè)月內(nèi)未施工的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。
第二十二條對(duì)違反本規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)或經(jīng)批準(zhǔn)但擅自改變?cè)O(shè)計(jì)方案實(shí)施改造的，由市城管執(zhí)法局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局按照各自的職能依法查處。
第九章附則