時(shí)間：2023-11-10 11:08:23
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論文摘要：PCM作為國(guó)際上普遍采用的一種項(xiàng)目立項(xiàng)分析的邏輯方法，結(jié)合中日技術(shù)合作在景電工程一期灌區(qū)節(jié)水改造示范項(xiàng)目為例，介紹了PCM在項(xiàng)目周期操作過(guò)程。
1概況
1.1PCM的概念
一個(gè)項(xiàng)目周期一般分為立項(xiàng)、實(shí)施和評(píng)價(jià)三個(gè)步驟。目前國(guó)際上普遍采用一種項(xiàng)目立項(xiàng)分析的邏輯方法，稱為項(xiàng)目周期管理，它包括項(xiàng)目相關(guān)者分析、問(wèn)題分析、目的分析、項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)PDM表制作、項(xiàng)目計(jì)劃制定等一系列過(guò)程。
景電工程一期灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目確定為示范項(xiàng)目以后，由國(guó)家水利部門(mén)、甘肅省景電管理局與日本農(nóng)林水產(chǎn)省共同合作執(zhí)行。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)考察，對(duì)景泰川電力提灌管理局一期灌區(qū)已運(yùn)行30多年，機(jī)電設(shè)備老化、渠道滲漏嚴(yán)重，能源單耗大，渠系利用率低等一系列問(wèn)題進(jìn)行專題討論、問(wèn)題分析、項(xiàng)目基本計(jì)劃等PCM參與式管理模式。
1.2主要工作模式
1.2.1形成問(wèn)題分析樹(shù)。按照因果關(guān)系將相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行歸納整理，形成問(wèn)題分析樹(shù)，確定中心問(wèn)題。
1.2.2形成目的分析樹(shù)。根據(jù)問(wèn)題分析樹(shù)進(jìn)行目的分析，針對(duì)每個(gè)問(wèn)題找出解決這個(gè)問(wèn)題的措施和途徑，形成目的分析樹(shù)，從中確定中心目的，并在目的分析樹(shù)上分析、選擇可行的子項(xiàng)目。
1.2.3形成項(xiàng)目框架。在確定項(xiàng)目后，對(duì)選擇的項(xiàng)目編制PDM表（即項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)表），形成一個(gè)完整的項(xiàng)目框架。確定項(xiàng)目的期間、項(xiàng)目的活動(dòng)內(nèi)容、取得的預(yù)期成果、項(xiàng)目目標(biāo)、上位目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)及獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)的方法、項(xiàng)目的投入、項(xiàng)目實(shí)施的前提條件和外部條件等。
1.2.4編制活動(dòng)計(jì)劃。在完成PDM表的基礎(chǔ)上，編制相應(yīng)的活動(dòng)計(jì)劃表。
2立項(xiàng)階段的操作管理
2.1項(xiàng)目相關(guān)者分析
針對(duì)水的利用率低這個(gè)基本問(wèn)題，對(duì)參加人員進(jìn)行分析，分析援助框架中人群：灌區(qū)管理單位、農(nóng)戶、施工單位、水利廳、國(guó)家設(shè)計(jì)部門(mén)、國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)等等。從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析，然后再選取幾個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析,決定選擇對(duì)象組：灌區(qū)管理單位、農(nóng)民。
2.2問(wèn)題分析
問(wèn)題分析首先要提出中心問(wèn)題，然后根據(jù)其直接原因和直接結(jié)果，從上下兩個(gè)方向展開(kāi)進(jìn)行說(shuō)明。
2.3目的分析
目的分析是要通過(guò)采取怎樣的手段，看有沒(méi)有可能，有沒(méi)有必要，是否有希望解決這個(gè)中心問(wèn)題，將原因與結(jié)果關(guān)系轉(zhuǎn)換為手段和目的的肯定關(guān)系。
2.4選定項(xiàng)目
通過(guò)目的分析，從需求、技術(shù)水平、投入以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可能性等進(jìn)行綜合判斷，確認(rèn)援助內(nèi)容及可行性，進(jìn)而選擇項(xiàng)目，上述小虛框圖為選定項(xiàng)目。
2.5PDM表編制
進(jìn)行上述一系列討論分析后，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行邏輯分析和歸納，并將結(jié)果整理在項(xiàng)目設(shè)計(jì)邏輯框架（PDM）表中，最后確定中日技術(shù)合作“景電一期灌區(qū)節(jié)水改造示范項(xiàng)目”，制定項(xiàng)目起止日期、項(xiàng)目目標(biāo)等。
3實(shí)施及監(jiān)測(cè)評(píng)估階段的操作管理
3.1制定詳細(xì)的活動(dòng)計(jì)劃
項(xiàng)目立項(xiàng)后，在PDM表基礎(chǔ)上制定更詳細(xì)的活動(dòng)計(jì)劃表，即整體計(jì)劃和分年度的年份活動(dòng)計(jì)劃。
3.2項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施
按照計(jì)劃，結(jié)合景電一期灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目的實(shí)施，景電管理局首先對(duì)機(jī)電設(shè)備進(jìn)行更新、各級(jí)渠道和建筑物等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行襯砌、改造。然后對(duì)示范工程進(jìn)行設(shè)備安裝調(diào)試，對(duì)在調(diào)試中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向JICA專家與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)反映，以便對(duì)計(jì)劃做出及時(shí)調(diào)整、變更，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施。
3.3項(xiàng)目實(shí)施的追蹤監(jiān)測(cè)
在項(xiàng)目實(shí)施期間進(jìn)行追蹤、監(jiān)測(cè)，定期核實(shí)項(xiàng)目是否如期進(jìn)行，是否取得了預(yù)期成果。每年定期對(duì)灌區(qū)技術(shù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)及技術(shù)交流、問(wèn)卷調(diào)查，同時(shí)為提高灌區(qū)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，召開(kāi)灌區(qū)農(nóng)民節(jié)水灌溉知識(shí)普及說(shuō)明會(huì)，發(fā)放節(jié)水灌溉知識(shí)卡通宣傳冊(cè)。利用示范工程安裝的調(diào)查器材對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)每年進(jìn)行收集、整理、分析，以便進(jìn)行示范項(xiàng)目實(shí)施前后及實(shí)施后各年度之間的成果評(píng)估。制定了自動(dòng)化工程操作規(guī)程及管理辦法，編寫(xiě)了《灌區(qū)節(jié)水改造規(guī)劃》。
3.4評(píng)估分析
中日技術(shù)合作景電一期灌區(qū)節(jié)水改造示范項(xiàng)目經(jīng)過(guò)4年多時(shí)間的建設(shè)和實(shí)施，取得的成效如下：
3.4.1泵站運(yùn)行效益顯著提高，能源單耗由2000年的5.19kW·h/(kt·m)降低到2005年4.43kW·h/(kt·m)。
3.4.2減少渠道滲漏損失，總干渠、干渠水的利用率由2000年0.874提高到2005年0.909，支渠利用率由2000年0.879提高到2005年0.903。
3.5.3實(shí)現(xiàn)了干渠和支渠水量的總量控制和公正、準(zhǔn)確、合理，提高了水量計(jì)量的實(shí)時(shí)性的準(zhǔn)確性，為水管理工作的量化考核提供了科學(xué)依據(jù)。
3.5.4提高了泵站機(jī)電設(shè)備、壓力管道及渠道、渠系建筑物運(yùn)行的安全可靠性，有效地促進(jìn)了工程設(shè)施的平穩(wěn)安全運(yùn)行。
3.5.5提高了灌區(qū)管理人員的素質(zhì)、灌區(qū)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)和節(jié)水積極性，提高了灌區(qū)科學(xué)化管理水平。
3.5.6項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，到景電灌區(qū)參觀、考察、交流學(xué)習(xí)的團(tuán)體和人員逐年增多，起到了良好的示范作用。
4結(jié)語(yǔ)
一、節(jié)水灌溉的必要性和重要性
1、陜西省水資源狀況
陜西省地處內(nèi)陸腹地，除陜南比較濕潤(rùn)外，關(guān)中、陜北均屬干旱、半干旱氣候，基本上是“年年有小旱，三年一中旱，十年一大旱”。由于，干旱、半干旱的氣候，決定了水資源緊缺的省情。全省水資源總量為442億m3，人均及耕地畝均占有水資源量分別為1340m3和772m3，占全國(guó)平均水平的54%和42%。另外水資源時(shí)空分布不均，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)要求不協(xié)調(diào)，而且水利工程調(diào)蓄性能差，水資源利用不充分，供需矛盾非常突出。在地區(qū)分布上，秦嶺以南的長(zhǎng)江流域，土地面積占全省的35%，而水資源量占全省的71%；以北的黃河流域，土地面積占全省的65%，而水資源量?jī)H占全省的29%。集中了全省人口59.7%,工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值72.7%，耕地51.8%，灌溉面積86.6%的關(guān)中地區(qū)，水資源總量為78億m3，僅占全省的17.65%。在時(shí)間分布上，年際變化很大，最大年份水資源量可達(dá)到847億m3，最小年份僅280億m3，相差三倍，年內(nèi)分配不均，汛期四個(gè)月徑流量占全年的50%～70%，冬季河流時(shí)常出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。如橫貫關(guān)中的渭河,降雨多集中在7～9月，這三個(gè)月徑流量占全年徑流量的45%左右，冬春少雨干旱，12～2月份徑流量?jī)H占全年徑流量的9.4%。
同時(shí)，有限且緊缺的水資源還日益受到工業(yè)廢水、生活污水及化肥、農(nóng)藥等的污染，目前我省主要的河流水質(zhì)已受到不同程度的污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省每年排入江、河、湖、庫(kù)、渠道的污水多達(dá)6.98億t。其中渭河每年接納污水3.5億t，是全國(guó)污染最嚴(yán)重的河流之一，在干旱情況下，河水大都是污水、廢水，基本喪失了利用價(jià)值，被污染的地表水又以直接或間接的方式滲入潛水和承壓水，使得地下水也受到不同程度的污染。
加之，我省河流上游多發(fā)源于黃土丘陵溝壑區(qū)，植被差，水土流失嚴(yán)重，含沙量高?，F(xiàn)有蓄水工程調(diào)蓄性能差，淤積嚴(yán)重，引水工程年久失修，滲漏損壞嚴(yán)重，設(shè)施功能得不到充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省現(xiàn)有41座病險(xiǎn)庫(kù)急待除險(xiǎn)加固處理，有42.7%的灌區(qū)渠道尚需襯砌，有22.7%的設(shè)施灌溉面積未得到灌溉。
在世紀(jì)之交，中央為縮小東西部差距，作出了西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略決策，在這一大好形勢(shì)下，陜西作為西部大開(kāi)發(fā)的“橋頭堡”和發(fā)展“增長(zhǎng)極”，經(jīng)濟(jì)的騰飛，人民生活水平的提高，城市的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的時(shí)間縮短，將會(huì)使工業(yè)用水急劇增加，工農(nóng)業(yè)爭(zhēng)水矛盾日趨突出。
從以上分析說(shuō)明我省不論在資源上、工程上還是發(fā)展形勢(shì)上都面臨著缺水的危機(jī)。
2、解決缺水的有效途徑
由于缺水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積擴(kuò)大，作物減產(chǎn)；由于缺水，導(dǎo)致過(guò)量引用地表水和超量開(kāi)采地下水，致使旱季常發(fā)生河流干枯斷流，地下水位大幅下降，地面下沉、裂縫等現(xiàn)象；由于缺水，導(dǎo)致我省許多地方人蓄飲水困難；由于缺水，導(dǎo)致我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的制約。同時(shí)，我省又是一個(gè)人多地少，耕地后備資源有限的農(nóng)業(yè)大省。21世紀(jì)我省農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅要為我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供農(nóng)產(chǎn)品保障，而且要為西北地區(qū)的區(qū)域糧食平衡做出貢獻(xiàn)，所以農(nóng)業(yè)的發(fā)展制約著我省乃至西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著西部大開(kāi)發(fā)號(hào)角的吹響，人們生活水平的提高，人口的持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)糧食的需求量也將不斷增加，而土地的荒漠化及為防止荒漠化保護(hù)生態(tài)環(huán)境，部分坡耕地退耕還林、還草，加上建設(shè)用地，耕地面積又在逐漸減少。因此，我省增加農(nóng)作物產(chǎn)品的重心必須轉(zhuǎn)向提高單位面積產(chǎn)量上，而灌溉則是提高單產(chǎn)的重要途徑，但灌溉面臨著缺水的危機(jī)。
解決灌溉缺水危機(jī)的有效途徑為開(kāi)源和節(jié)流，若采取開(kāi)源方式解決缺水，也是行之有效的，但我們應(yīng)該清醒地注意到，隨著水資源的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)，我們?yōu)楂@取水資源而付出的代價(jià)也愈來(lái)愈大。未來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所需的水資源供給，如果僅僅依靠開(kāi)源增加供水來(lái)解決，不僅受到水資源條件的限制，而且受到國(guó)家和地方財(cái)力的限制。因此，采取節(jié)流方式解決陜西的缺水危機(jī)就顯得尤為重要。
總書(shū)記在安徽考察工作和在十五大講話中要求：“大力發(fā)展節(jié)水灌溉，提高水資源的利用率”，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志都要有一種強(qiáng)烈意識(shí)，就是十分注意節(jié)約用地、節(jié)約用水，這兩樣事涉及農(nóng)業(yè)的根本，人類生存的根本，在我國(guó)尤其意義重大，一定要放在可持續(xù)發(fā)展的高度對(duì)待”，中央和國(guó)務(wù)院其他領(lǐng)導(dǎo)同志也反復(fù)強(qiáng)調(diào)了節(jié)水灌溉的必要性和重要性。
長(zhǎng)期以來(lái)我省實(shí)行的是大水漫灌的粗放性農(nóng)業(yè)灌溉，水資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1997年底，陜西省七百公頃以上灌區(qū)共159處，灌區(qū)內(nèi)耕地面積44.71萬(wàn)hm2，有效灌溉面積38.26萬(wàn)hm2，實(shí)灌面積22.74萬(wàn)hm2；灌區(qū)內(nèi)有大、中型水庫(kù)59座，小型水庫(kù)205座，總庫(kù)容38.33億m3，有效庫(kù)容22.72億m3，多年平均出庫(kù)水量26.59億m3，灌溉用水量為12.89億m3，城鎮(zhèn)生活和工業(yè)用水為1.26億m3，則每年有12.44億m3水，相當(dāng)于幾個(gè)大型水庫(kù)的蓄水量在輸送過(guò)程中被白白滲漏浪費(fèi)掉。我省農(nóng)業(yè)總用水量為60.48億m3，全省干、支、斗渠總長(zhǎng)30101.4km，渠道襯砌率達(dá)57.3%，若提高到65%，則全省平均渠系水利用系數(shù)由現(xiàn)在的0.55提高到0.80，農(nóng)業(yè)灌溉約可節(jié)約水量15.12億m3。我省耕地面積332.50萬(wàn)hm2，噴滴灌面積為6.91khm2，僅占總耕地面積的2.1‰。
實(shí)行節(jié)水灌溉可緩解農(nóng)業(yè)用水供需矛盾，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；可緩解工農(nóng)業(yè)用水矛盾，減少農(nóng)業(yè)用水，增加工業(yè)用水，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，從而提高水資源的綜合效益；可促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉從粗放到集約，從外延為主到內(nèi)涵為主的轉(zhuǎn)變；可提高灌水利用系數(shù)；可防止地面下沉，河流下游斷流，從而改善生態(tài)環(huán)境；可緩解水資源的開(kāi)發(fā)壓力。實(shí)行節(jié)水灌溉也是陜西經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不可缺少至關(guān)重要的一步，對(duì)陜西乃至中西部各方面都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
從上述分析可知，我省農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力相當(dāng)大，實(shí)行節(jié)水灌溉，發(fā)展前景廣闊，意義重大。
二、節(jié)水灌溉的措施
根據(jù)我省實(shí)際情況，實(shí)行節(jié)水灌溉，必須要抓好以下工作：
1、發(fā)展節(jié)水灌溉必須要加強(qiáng)對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)的宣傳普及，實(shí)現(xiàn)干部群眾觀念上的變革。由單純的澆地向澆作物、科學(xué)節(jié)水轉(zhuǎn)變，用科學(xué)技術(shù)手段武裝農(nóng)業(yè)。同時(shí)作好節(jié)水灌溉的科技交流，讓群眾認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)節(jié)水的必要性和重要性，采用先進(jìn)的取水、輸水設(shè)施，先進(jìn)的微灌、噴灌機(jī)械，先進(jìn)的滴灌、滲灌、微灌方法提高水的有效利用率。
2、發(fā)展節(jié)水灌溉必須走區(qū)域發(fā)展之路，因地制宜地選擇節(jié)水灌溉類型，不宜強(qiáng)求一律，盲目實(shí)行。如關(guān)中地區(qū)實(shí)行節(jié)水灌溉主要要走對(duì)現(xiàn)有灌區(qū)進(jìn)行更新改造，推廣綜合的節(jié)水高產(chǎn)高效灌溉技術(shù)體系之路。主要包括大型灌區(qū)渠首加壩加閘、渠道襯砌；推行“大改小、長(zhǎng)改短、寬改窄”的標(biāo)準(zhǔn)畦田建設(shè)；推廣田間節(jié)水灌溉技術(shù)；采用節(jié)水灌溉制度，節(jié)水型耕作栽培技術(shù)和蓄水保墑技術(shù)；井灌區(qū)大力推廣低壓管道灌溉。在關(guān)中平原南部，秦嶺北麓，應(yīng)優(yōu)先考慮利用自然落差發(fā)展自壓噴微灌技術(shù)。在陜北長(zhǎng)城沿線風(fēng)沙灘地區(qū)應(yīng)大力發(fā)展低壓管道灌溉和滴灌等節(jié)水技術(shù)，加強(qiáng)中小型蓄水工程的除險(xiǎn)加固。陜北、渭北沿河提水灌區(qū)應(yīng)實(shí)行低壓管道輸水灌溉和噴灌，渠道襯砌配套和標(biāo)準(zhǔn)化方田建設(shè)的節(jié)水技術(shù)。陜北、渭北丘陵溝壑區(qū)，由于比較干旱，應(yīng)推廣微灌、地下滲灌等節(jié)水灌溉技術(shù)。陜南山丘盆地區(qū)應(yīng)充分利用地下水，推廣淺、濕、曬三結(jié)合的水稻節(jié)水灌溉技術(shù)。陜南秦巴山區(qū)應(yīng)推廣經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展自壓式微噴和滴灌節(jié)水技術(shù)。特別缺水的大中城市郊區(qū)或地區(qū)的反季節(jié)大棚菜、花卉應(yīng)實(shí)行滴灌、微噴、滲灌等節(jié)水技術(shù)。
3、發(fā)展節(jié)水灌溉必須要做到統(tǒng)一規(guī)劃，分年實(shí)施，適度規(guī)模，集中連片。如我省在“九五”末，要發(fā)展節(jié)水灌溉面積300萬(wàn)畝，使灌溉水的有效系數(shù)由現(xiàn)在的0.56提高到0.8以上，工業(yè)水的重復(fù)利用率由0.3提高到0.5以上，實(shí)現(xiàn)年節(jié)水5億m3，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型的社會(huì)?！笆濉逼陂g，計(jì)劃發(fā)展節(jié)水灌溉面積1000萬(wàn)畝，使全省節(jié)水灌溉面積達(dá)到1300萬(wàn)畝，年新增節(jié)水能力6億m3。
4、發(fā)展節(jié)水灌溉必須建立穩(wěn)定的投入渠道，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾投入的主要渠道作用，動(dòng)員社會(huì)力量興辦節(jié)水灌溉工程。目前我省對(duì)節(jié)水型工程無(wú)論規(guī)模多大，都未能作為基建項(xiàng)目立項(xiàng)，往往有許多灌區(qū)配套工程、連片噴灌工程等因未列入水利年度基建計(jì)劃而被擱淺，從經(jīng)濟(jì)上看，灌區(qū)配套、渠道防滲建設(shè)，每立方米水的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該水源樞紐工程建設(shè)水的投資，且效果顯著,所以要發(fā)展節(jié)水灌溉，必須改進(jìn)目前這種投資體制，實(shí)行政府投入、銀行貸款、引進(jìn)外資、實(shí)行股份制、建立水利專項(xiàng)基金、發(fā)行債券等多種經(jīng)濟(jì)體制，多渠道籌集資金。
5、發(fā)展節(jié)水灌溉必須建立水的有償使用機(jī)制。水利作為一種產(chǎn)業(yè)，要實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，用水必須按成本收費(fèi)。目前由于我省農(nóng)業(yè)水費(fèi)較低，收取率也低，以致造成水管單位經(jīng)濟(jì)困難，一些設(shè)施小修亦無(wú)法拿出資金，造成水大量浪費(fèi)，有效灌溉面積逐年減少。因此，水費(fèi)改革要深入進(jìn)行，農(nóng)業(yè)用水要實(shí)行計(jì)劃內(nèi)平價(jià)，超計(jì)劃用加價(jià)的方法，將收入的水費(fèi)逐步投入到設(shè)施改造和提高水的利用率上來(lái)。
6、發(fā)展節(jié)水灌溉必須搞好大中小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固和清淤擴(kuò)容，增加農(nóng)業(yè)用水的儲(chǔ)備。
7、發(fā)展節(jié)水灌溉必須加強(qiáng)渠道防滲措施，提高輸水有效利用系數(shù)。
8、發(fā)展節(jié)水灌溉必須與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，建立高質(zhì)量、高水平的節(jié)水灌溉工程，堅(jiān)持試驗(yàn)和推廣相結(jié)合，普及和提高相結(jié)合。
參考文獻(xiàn):
[1]吳季松《水資源及其管理的研究與應(yīng)用》中國(guó)水利水電出版社2000年12月第一版
【論文摘要】分析了峰頭水庫(kù)當(dāng)前存在經(jīng)濟(jì)困難的主要原因；提出必須著重做好深化水利工程管理及體制改革和擴(kuò)大再生產(chǎn)，提高水庫(kù)水利用率兩項(xiàng)工作，才能擺脫困境，從而提高經(jīng)濟(jì)效益。
峰頭水庫(kù)位于云霄縣北部馬鋪鄉(xiāng)境內(nèi)，是漳江灌區(qū)的骨干工程，工程于l974年開(kāi)始投建，1987年建成投入運(yùn)行。水庫(kù)集雨面積為333km，總庫(kù)容1．77億。，有效庫(kù)容為1．5億。，多年平均來(lái)水量為3．5億。，峰頭水庫(kù)承擔(dān)28萬(wàn)畝的灌溉面積，其范圍北起峰頭水庫(kù)，南至東山縣全境，東至漳浦縣的杜潯鎮(zhèn)，西到詔安縣的鹽侖西張一帶，共包括四個(gè)縣的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中云霄10．9萬(wàn)畝，東山14．4萬(wàn)畝，詔安0．7萬(wàn)畝，漳浦2．0萬(wàn)畝。峰頭水庫(kù)自1987年投產(chǎn)至2004年18年間，年平均從向東渠供水850萬(wàn)，電站尾水供水727萬(wàn)，兩者合計(jì)1577萬(wàn)m。，僅占峰頭水庫(kù)多年平均來(lái)水量的4．1左右。峰頭水庫(kù)水量較為充沛，從建庫(kù)以后歷年徑流量與實(shí)際承擔(dān)灌溉的用水量比較，該水庫(kù)的利用率較低，為了更好地利用水資源，峰頭水庫(kù)已于1993年、1994年相繼建成左岸和右岸電站，裝機(jī)9000kW，年平均發(fā)電量為2250萬(wàn)度，每度電電價(jià)為0．27元，年收入在600萬(wàn)元左右，以充分發(fā)揮水庫(kù)的效益。峰頭水庫(kù)于1987年成立漳州市峰頭水庫(kù)管理局，隸屬于漳州市水利局，為副處級(jí)自收自支事業(yè)單位?，F(xiàn)有干部、職工125人，其中干部30人、職工70人、臨時(shí)工25人。平均每年發(fā)電收入600多萬(wàn)元，職工工資200多萬(wàn)元，借貸利息支出近200萬(wàn)元，其它支出100多萬(wàn)元。目前單位只能保證基本工資，貸款無(wú)法償還，處境較艱難。
一、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難的主要原因
1．1借貸多。單位不堪重負(fù)
為了提高水的利用率，單位借貸建電站，1994年左右岸兩電站相繼建成投產(chǎn)，共向銀行貸款1500萬(wàn)元，1997年根據(jù)漳州市委、市政府的要求，峰頭水庫(kù)向東渠道擴(kuò)建改造工程正式動(dòng)工承建，水庫(kù)管理局擔(dān)負(fù)渠道段7．1kni，和車頭嶺輸水隧道的施工隊(duì)任務(wù)，總投資1286萬(wàn)元。為了完成工程建設(shè)，單位又向銀行借貸800萬(wàn)元。2002～2004年又連續(xù)碰到P一97枯水年份，電站因發(fā)電量少，收入有限，為了支付職工工資和正常費(fèi)用，單位又向電力公司借款500萬(wàn)元，以上三項(xiàng)共計(jì)借款2800萬(wàn)元，每年需支付利息近200萬(wàn)元。
1．2水庫(kù)的利用率低。經(jīng)濟(jì)效益差
峰頭水庫(kù)原設(shè)計(jì)灌溉面積近期為23萬(wàn)畝，遠(yuǎn)期28萬(wàn)畝，隨著時(shí)間推移20多年，情況有了很大變化，根據(jù)最新調(diào)查核實(shí)，主要有以下幾點(diǎn)變化。①原設(shè)計(jì)灌溉面積包括四個(gè)縣，云霄、東山、漳浦及詔安，現(xiàn)已明確只有云霄、東山兩個(gè)縣需要峰頭水庫(kù)供水，其他兩個(gè)縣不需要；②原設(shè)計(jì)規(guī)劃有東山灣圍墾，詔安灣圍墾，現(xiàn)已明確該項(xiàng)目上級(jí)不批準(zhǔn)實(shí)施；③現(xiàn)有灌區(qū)面積經(jīng)調(diào)查為8．69萬(wàn)畝，灌區(qū)內(nèi)還有杜塘水庫(kù)、碗窯水庫(kù)、車圩水尾支流供水，每年平均供水量只占庫(kù)多年平均來(lái)水的4．1左右，以上三點(diǎn)原因造成水庫(kù)的利用率低，經(jīng)濟(jì)效益差。
1．3水價(jià)不到位，農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收困難
在峰頭水庫(kù)和向東渠建設(shè)過(guò)程中，云霄人民作出很大貢獻(xiàn)，在大集體時(shí)期群眾都是“三自帶”參加建設(shè)。工程建成投產(chǎn)后，群眾用水要收費(fèi)，一時(shí)群眾難于接受，造成水費(fèi)征收困難。1987～2000年，單位沒(méi)有收到一分錢(qián)水費(fèi)，2000年8月云霄政府召開(kāi)了峰頭水庫(kù)管理局、縣水利局、向東渠道管理處等單位的協(xié)調(diào)會(huì)。訂出農(nóng)業(yè)用水、水庫(kù)放水一星期收費(fèi)300元，居民用水放水按實(shí)際量向自來(lái)水公司收費(fèi)，峰頭水庫(kù)和向東管理處四六分成，峰頭四成，向東管理處六成。自2000年以來(lái)每年收水費(fèi)6～7萬(wàn)元左右。峰頭管理局是自收自支單位，水價(jià)不到位水費(fèi)征收困難。
1．4人員多。負(fù)擔(dān)重
原設(shè)想是將向東管理處和峰頭管理局合并，編制為140人。然而，工程建成以后沒(méi)合并，人員又按原編制140人招收。所以每年支付給職工工資要200多萬(wàn)元。以上4點(diǎn)是峰頭水庫(kù)管理局目前經(jīng)濟(jì)困難的主要原因。
二、解決經(jīng)濟(jì)困難的對(duì)策建議
2．1抓住機(jī)遇。深化水利工程管理體制改革(1)明確體制改革的重要性和緊迫性。根據(jù)省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《福建省水利工程管理體制改革實(shí)施方案》(閩政辦[2004]84號(hào))和福建省水利廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部、財(cái)政部關(guān)于《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》(試點(diǎn))和《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》(試點(diǎn))的通知，(閩水[2004]水管51號(hào))的方件精神，結(jié)合峰頭水庫(kù)管理局實(shí)際，制定水庫(kù)工程管理體制改革實(shí)施方案，報(bào)漳州市政府批準(zhǔn)實(shí)施。峰頭水庫(kù)是大型水利工程，形成比較完善的，防洪、灌溉、供水、發(fā)電等水利工程體系。在抗御水旱災(zāi)害，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，存在的工程管理體制不順、權(quán)責(zé)不明、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、水價(jià)形成和計(jì)收機(jī)制不合理、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理運(yùn)行也不完善等。這些問(wèn)題是導(dǎo)致水庫(kù)工程得不到正常的維修養(yǎng)護(hù)，效益差的主要原因，而且給水庫(kù)的安全運(yùn)行也帶來(lái)了隱患，如不從根本上解決，勢(shì)必帶來(lái)了老化失修，積病成溢。因此，改革勢(shì)在必行。(2)改革的主要內(nèi)容：①首先要明確權(quán)責(zé)，規(guī)范管理。峰頭水庫(kù)管理局負(fù)責(zé)水庫(kù)工程的管理運(yùn)行和維護(hù)，保證工程安全和發(fā)揮效益，漳州水利局負(fù)有行業(yè)管理責(zé)任，負(fù)責(zé)監(jiān)督水庫(kù)工程的管理養(yǎng)護(hù)和安全運(yùn)行，負(fù)有監(jiān)督資金使用和資產(chǎn)管理責(zé)任，按照政企分開(kāi)、政事分開(kāi)原則，轉(zhuǎn)變職能改善管理方式。漳州市人民政府是水庫(kù)工程管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)水庫(kù)工程管理，落實(shí)運(yùn)行維修經(jīng)費(fèi)，組織搶險(xiǎn)加固等。在完善安全責(zé)任制度方面，峰頭水庫(kù)工程應(yīng)由市水利局、峰頭水庫(kù)管理局和漳州市人民政府負(fù)安全責(zé)任；②要?jiǎng)澐诸悇e、確定性質(zhì)。根據(jù)省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《福建省水利工程管理體制改革實(shí)施方案》有關(guān)條文規(guī)定：峰頭水庫(kù)即承擔(dān)農(nóng)業(yè)灌溉、防洪等公益性任務(wù)；又兼有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)，由于單位存在著虧損情況，不具備自收自支條件，故定為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位；③是內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。事業(yè)管理機(jī)構(gòu)人員，根據(jù)水利部、財(cái)政部關(guān)于《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)(試點(diǎn))》規(guī)定：大型水庫(kù)管理人員定編為54人；生產(chǎn)性項(xiàng)目方面，左右岸兩座電站人員為40人，總計(jì)為94人；這些編制由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)核定，事業(yè)管理機(jī)構(gòu)人員54人工資、福利應(yīng)由市財(cái)政支付，水庫(kù)維修費(fèi)也由政府支付，兩項(xiàng)約200萬(wàn)左右。
此外還要規(guī)范財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)格資金管理。要確定財(cái)政支付的范圍和方式，積極籌集水庫(kù)工程維修養(yǎng)護(hù)資金，嚴(yán)格控制資金管理。推行水利工程管養(yǎng)分離，提高養(yǎng)護(hù)水平。精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，降低運(yùn)行成本。妥善安置分流人員，落實(shí)社會(huì)保障政策。嚴(yán)格區(qū)分事企，規(guī)范經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。水庫(kù)管理局要對(duì)內(nèi)部承擔(dān)防洪、灌溉等公益性職能和供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性職能進(jìn)行嚴(yán)格劃分，做到事企分開(kāi)，財(cái)務(wù)預(yù)算獨(dú)立核算。
(3)體制改革的措施。根據(jù)本單位的特點(diǎn)，分類推進(jìn)機(jī)構(gòu)、人事、勞動(dòng)、分配等相關(guān)制度改革。第一，要按精簡(jiǎn)、高效的原則，撤并不合理的科室；嚴(yán)格控制非生產(chǎn)人員，全面實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，建立健全國(guó)標(biāo)責(zé)任制度；第二，對(duì)科室負(fù)責(zé)人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式選任，定期考評(píng)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰；第三，采取靈活多樣的分配制度，在國(guó)家政策指導(dǎo)下，把職工收入與工作職責(zé)和績(jī)效緊密結(jié)合起來(lái)。
總之要認(rèn)真學(xué)好文件，理解文件精神實(shí)質(zhì)，抓住機(jī)遇，深化體制改革，只有依靠改革，才能走出困境。
2．2利用古雷港口的供水契機(jī)擴(kuò)大再生產(chǎn)
古雷港口經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)位于福建省南端的東山灣東側(cè)，漳浦縣境內(nèi)。是漳州市委、市政府貫徹落實(shí)省委、省政府構(gòu)建“三條戰(zhàn)略通道”，加快實(shí)施“工業(yè)興市”戰(zhàn)略的重點(diǎn)區(qū)域。規(guī)劃總面積278kmz，其中陸域面積130kmz，海域面積148kmz(淺海灘涂面積55kmz)。區(qū)內(nèi)深水岸線資源豐富、交通便捷、土地平坦、水電供應(yīng)有保障。古雷港口經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兼?zhèn)淞私ㄔO(shè)臨時(shí)海工業(yè)基地所必需而十分難得的各項(xiàng)有利條件，十分適宜布局鋼鐵、石化、能源、造船等大型臨海工業(yè)項(xiàng)目。淡水是開(kāi)發(fā)區(qū)不可缺少的資源，根據(jù)規(guī)劃，近期日供水量為30萬(wàn)噸，遠(yuǎn)期日供水量為60萬(wàn)噸。
峰頭水庫(kù)多年平均流量為11．69m。／s，多年平均徑流量為3．5億m。，而古雷港口開(kāi)發(fā)區(qū)近期日供水量為30噸，考慮到5的管網(wǎng)和未可預(yù)見(jiàn)損失，原水取水3．65m3／s，年引水總量為1．15億m3。在97設(shè)計(jì)枯水年份，水庫(kù)年均水量為2．44億m。，扣除供給古雷開(kāi)發(fā)區(qū)需水量30萬(wàn)噸，即年均水量為1．15億m。，尚有余水1．29億m。，可供給其他用戶，故近期由峰頭水庫(kù)向古雷開(kāi)發(fā)區(qū)日供水30萬(wàn)噸有保證。按每噸水0．15元計(jì)算，水庫(kù)向開(kāi)發(fā)區(qū)年供水1．15億m。，年收入為1725萬(wàn)元?？鄢Y源費(fèi)每噸2分，成本3分，年純收入為1150萬(wàn)元，可以大大提高水庫(kù)經(jīng)濟(jì)效益。
關(guān)鍵字：改革水利工程管理體制思考
水利工程是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會(huì)跨入新世紀(jì)的今天，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問(wèn)題，研究解決這些問(wèn)題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。
一.水利工程管理體制改革中存在的主要問(wèn)題。
1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問(wèn)題
建國(guó)以來(lái)，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定后，歷時(shí)十年，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級(jí)的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟(jì)效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟(jì)收益率非常低、注重社會(huì)效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：
（1）、國(guó)家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒(méi)有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)水利工程管理如何進(jìn)入市場(chǎng)研究不深、不透。
（2）、幾千年歷史所形成的無(wú)償用水觀念根深蒂固。全社會(huì)無(wú)償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。
（3）、國(guó)家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。
（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。
以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。
2.管理體制的問(wèn)題
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)興建了一大批水利工程，形成了四十七萬(wàn)多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。
在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會(huì)公益型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級(jí)人民政府的水行政主管部門(mén)，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門(mén)或跨行政區(qū)域的共同的上一級(jí)灌區(qū)管理部門(mén)。
由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭(zhēng)著管，有問(wèn)題時(shí)互相推諉誰(shuí)都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過(guò)程中，體順不順帶來(lái)的影響是長(zhǎng)期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。
3.運(yùn)行管理機(jī)制的問(wèn)題。
由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：
（1）、水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測(cè)算。實(shí)施六年來(lái)，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測(cè)算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)，但卻不能從低廉的收費(fèi)價(jià)格中獲得合理的補(bǔ)償，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。水價(jià)的審批是由國(guó)家各級(jí)價(jià)格管理部門(mén)嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國(guó)水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。
（2）、水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來(lái)，水費(fèi)的征收都是由地方各級(jí)政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買(mǎi)賣雙方直接見(jiàn)面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來(lái)，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費(fèi)用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會(huì)公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費(fèi)高達(dá)幾千萬(wàn)元的嚴(yán)重后果。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長(zhǎng)期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。
（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫(kù)工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。
（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我國(guó)的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過(guò)大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來(lái)，我國(guó)大江大河的堤壩和各類水庫(kù)的防洪搶險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨，水庫(kù)跨壩、渠道跨塌等事故時(shí)有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>
由于水利工程管理運(yùn)行機(jī)制中的問(wèn)題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點(diǎn)。
4.運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。
水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來(lái)自于水費(fèi)收入。由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)受到“以糧為綱”，“無(wú)糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無(wú)價(jià)無(wú)償?shù)摹庇^念的影響，加之我國(guó)的農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需要國(guó)家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國(guó)家對(duì)公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致水管單位的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。另外，按照國(guó)家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機(jī)構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無(wú)法實(shí)行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，長(zhǎng)期以來(lái)，沒(méi)有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積等社會(huì)保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒(méi)有保障，單位和個(gè)人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國(guó)的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。
5.水管單位性質(zhì)問(wèn)題。
水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過(guò)程，長(zhǎng)期實(shí)行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒(méi)有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國(guó)家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)發(fā)展的基本保證，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國(guó)家的重點(diǎn)扶持和財(cái)力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)補(bǔ)償公益性和經(jīng)營(yíng)性的支出是不合理的，也是補(bǔ)償不了的。就全國(guó)水管單位一九九五年新財(cái)會(huì)制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來(lái)看，再過(guò)一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實(shí)收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤(rùn)”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的結(jié)果。
二.實(shí)施水利工程體制改革的主要措施。
1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。
水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動(dòng)中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫(kù)區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識(shí)“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有眼淚”的道理。
通過(guò)改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，樹(shù)立長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實(shí)際的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)形勢(shì)，用國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實(shí)現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)展的步伐。
2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個(gè)關(guān)系。
⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部
廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會(huì)發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來(lái)指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來(lái)面對(duì)改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。
⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級(jí)水行政主管部門(mén)和
水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫(kù)防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對(duì)水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管的過(guò)多、過(guò)死、過(guò)細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)，開(kāi)展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國(guó)有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開(kāi)，政事分開(kāi)。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。
⑶、社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營(yíng)性的綜合，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營(yíng)性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會(huì)效益，在經(jīng)營(yíng)性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟(jì)效益。因此，處理好這個(gè)關(guān)系對(duì)社會(huì)、對(duì)水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價(jià)值量是這次體制改革的焦點(diǎn)。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃分時(shí)，可按水庫(kù)庫(kù)容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均年度GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位年度總支出中扣除經(jīng)營(yíng)收入彌補(bǔ)支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)量。同時(shí)結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費(fèi)的補(bǔ)償額度，不搞一刀切。
要分別對(duì)每個(gè)水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助份額。同時(shí)，重新核定水管單位的供水成本價(jià)格，分別對(duì)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價(jià)成本和價(jià)格。并對(duì)其中的農(nóng)業(yè)水價(jià)的成本價(jià)和當(dāng)年執(zhí)行的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行比較，按照實(shí)際供水量和收費(fèi)總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，國(guó)家應(yīng)從全局出發(fā)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額。
⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。為了保障水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家應(yīng)將不斷加大水利工程病險(xiǎn)水庫(kù)的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實(shí)力、提高社會(huì)地位的機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營(yíng)管理的同時(shí)，爭(zhēng)取上級(jí)各部門(mén)在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營(yíng)等多種形式，放開(kāi)搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營(yíng)工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上實(shí)現(xiàn)水管單位財(cái)務(wù)狀況的良性循環(huán)。
（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個(gè)方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)水行行政主管部門(mén)、流域機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過(guò)本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財(cái)務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過(guò)內(nèi)部和外部的理順，為整個(gè)水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強(qiáng)水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)體制改革的最終目的。
（6）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興辦的不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的下屬企業(yè)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)人員過(guò)多而無(wú)法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，
一方面要堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵(lì)辭職、自謀職業(yè)、鼓勵(lì)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊(duì)伍，配套相應(yīng)的社會(huì)保障措施，使這批人員得到妥善安置。
另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識(shí)才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時(shí)實(shí)施人事制度的改革，建立健全用人機(jī)制和分配機(jī)制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。
3、準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實(shí)際的補(bǔ)償機(jī)制。
理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點(diǎn)在于對(duì)水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實(shí)際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營(yíng)型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實(shí)事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營(yíng)型的方法。經(jīng)過(guò)科學(xué)的劃分后，明確各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立健全水管單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來(lái)、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。
4.建立新的運(yùn)行機(jī)制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。
通過(guò)改革，建立起一整套適應(yīng)市場(chǎng)、適應(yīng)形勢(shì)、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：
第一，在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，調(diào)整實(shí)際執(zhí)行水價(jià)，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價(jià)實(shí)行“小步快跑”的辦法，加快水價(jià)調(diào)整進(jìn)程。使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。
第二，在水費(fèi)的征管機(jī)制上，按照“先服務(wù)、后收費(fèi)”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見(jiàn)面，實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。同時(shí)，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會(huì)或支渠管理委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。
第三，在農(nóng)業(yè)用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時(shí)由支渠管理委員會(huì)負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會(huì)做好水費(fèi)的征管工作。
1.“營(yíng)改增”之后，稅率發(fā)生了變化，進(jìn)而導(dǎo)致稅負(fù)發(fā)生相應(yīng)變化。
通常情況之下，高校一般被界定為小規(guī)模納稅人，過(guò)去按營(yíng)業(yè)稅征稅時(shí)稅率為5%，現(xiàn)在“營(yíng)改增”之后，稅率由過(guò)去的5%下降為3%，進(jìn)而導(dǎo)致稅負(fù)有所下降。當(dāng)稅率降低，稅負(fù)減少之后，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)所承受的納稅負(fù)擔(dān)會(huì)降低，一部分費(fèi)用將會(huì)被節(jié)省出來(lái)用于科研建設(shè)，這對(duì)于高?？蒲惺聵I(yè)的發(fā)展而言也會(huì)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。而有些高校則被地方性稅務(wù)機(jī)關(guān)界定為一般納稅人，“營(yíng)改增”之后，他們的納稅稅率將由過(guò)去的5%上升為6%。從表面上看，稅率增加，稅負(fù)也會(huì)相應(yīng)地增加，但現(xiàn)實(shí)并不是這樣，需要?jiǎng)澐譃閮煞N情況進(jìn)行具體的考慮。有的高?？梢酝ㄟ^(guò)進(jìn)項(xiàng)稅額折扣來(lái)降低實(shí)際納稅負(fù)擔(dān)。在“營(yíng)改增”之前，高校繳納的是營(yíng)業(yè)稅，因此在采購(gòu)階段所包含的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣，而“營(yíng)改增”之后，高校在采購(gòu)階段用語(yǔ)購(gòu)買(mǎi)材料、設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅額可以通過(guò)折扣來(lái)減少實(shí)際應(yīng)納稅額，因此，納稅負(fù)擔(dān)有所降低。而有些高校因?yàn)闆](méi)有拿到增值稅專用發(fā)票，不能享受進(jìn)項(xiàng)稅額的折扣，因而納稅負(fù)擔(dān)會(huì)有所增加。這就需要高校稅務(wù)管理部門(mén)結(jié)合具體情況，根據(jù)相應(yīng)的稅率計(jì)算出稅負(fù)。
2.高校稅務(wù)管理部門(mén)所使用的發(fā)票也發(fā)生了相應(yīng)的變化。
在征收營(yíng)業(yè)稅的時(shí)候，稅收征管機(jī)關(guān)是地方性稅務(wù)機(jī)關(guān)；增值稅的稅收征管機(jī)關(guān)則為國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)。因此，由營(yíng)業(yè)稅改為增值稅之后，稅收機(jī)關(guān)有地方稅務(wù)機(jī)關(guān)變?yōu)閲?guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)，發(fā)票發(fā)生了變化，需要由過(guò)去的營(yíng)業(yè)稅發(fā)票改為增值稅發(fā)票，發(fā)票的管理也更為嚴(yán)格。具體而言，如果高校被界定為一般納稅人，那么他們既可以適用普通的增值稅發(fā)票，又可以在符合稅務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)定的情況之下使用增值稅專用發(fā)票。如果高校被界定為小規(guī)模納稅人，那么他們則不能使用增值稅專用發(fā)票，只能使用普通的增值稅發(fā)票。如果對(duì)方單位需要增值稅專用發(fā)票，則需要在向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)之后由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)增值稅專用發(fā)票。這就需要高校稅務(wù)管理機(jī)關(guān)首先明確高校被界定為一般納稅人還是小規(guī)模納稅人，在界定清楚之后再根據(jù)具體情形選擇使用不同的增值稅發(fā)票，在使用發(fā)票的時(shí)候，必須符合主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定。
3.“營(yíng)改增”之后，高校稅務(wù)管理部門(mén)在進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)工作的時(shí)候也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。
在“營(yíng)改增”之后，稅務(wù)征收機(jī)關(guān)由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)變?yōu)閲?guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)，在稅收申報(bào)程序上和之前相比程序更為復(fù)雜。這就需要高校稅務(wù)管理部門(mén)的工作者在進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)的時(shí)候能夠明晰納稅事項(xiàng)、明確相關(guān)流程，更好地做好稅務(wù)申報(bào)工作。具體而言，稅務(wù)申報(bào)工作會(huì)因高校是一般納稅人還是小規(guī)模納稅人而有所不同。如果高校被界定為小規(guī)模納稅人，那么增值稅的納稅申報(bào)程序就相對(duì)簡(jiǎn)單；如果被界定為一般納稅人，那么申報(bào)流程就會(huì)較為復(fù)雜，需要經(jīng)過(guò)抄稅和認(rèn)證兩個(gè)步驟。抄稅需要對(duì)每月開(kāi)具的增值稅發(fā)票信息進(jìn)行抄錄。如果需要對(duì)增值稅的進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行折扣，則必須進(jìn)行認(rèn)證，只有認(rèn)證通過(guò)之后進(jìn)項(xiàng)稅額才能夠享受相應(yīng)的折扣。高校稅務(wù)管理部門(mén)在進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)的時(shí)候也需要不同情況區(qū)別對(duì)待，根據(jù)自己的納稅人身份，按照相應(yīng)的流程進(jìn)行增值稅申報(bào)。
4.“營(yíng)改增”之后，高校稅務(wù)管理在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算工作的時(shí)候也要發(fā)生相應(yīng)的變化。
正如前文所說(shuō)，營(yíng)業(yè)稅和增值稅的會(huì)計(jì)核算方法是有著根本性不同的。營(yíng)業(yè)稅是價(jià)內(nèi)稅，在計(jì)算稅額時(shí)直接用商品價(jià)格乘以稅率即可；而增值稅則屬于價(jià)外稅，在計(jì)算稅額的時(shí)候則需要將商品價(jià)格和增值稅額分開(kāi)核算。這就需要高校稅務(wù)管理工作者在計(jì)算稅額的時(shí)候?qū)⒑愂杖氚凑者m用的稅率換算成不含稅的收入，計(jì)算出相應(yīng)的銷項(xiàng)稅額，對(duì)于進(jìn)項(xiàng)稅額折扣的情形，則要單獨(dú)確認(rèn)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。
5.“營(yíng)改增”之后，高校稅務(wù)管理工作變得更加復(fù)雜，稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。
高校涉稅業(yè)務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)很少涉及增值稅?！盃I(yíng)改增”之后，無(wú)論是計(jì)稅方式、適用的發(fā)票，還是稅務(wù)申報(bào)、會(huì)計(jì)核算都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，這加重了高校稅務(wù)管理部門(mén)的負(fù)擔(dān)，需要他們改變過(guò)去的管理方式，不斷適應(yīng)新的變化。除此之外，高校稅務(wù)管理部門(mén)以后需要直接面對(duì)的稅收征管機(jī)關(guān)是國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)。在此次“營(yíng)改增”改革之中，參與企業(yè)較多，國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)也會(huì)大大增加。而有些高校稅務(wù)管理機(jī)關(guān)如果沒(méi)能及時(shí)適應(yīng)這種變化或者是對(duì)“營(yíng)改增“沒(méi)有給予足夠的重視，很可能導(dǎo)致相關(guān)納稅工作不符合相關(guān)規(guī)定，增加了稅負(fù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、相關(guān)建議
在“營(yíng)改增”這一大背景之下，高校要做好稅務(wù)管理工作，可以采取以下對(duì)策：首先，需要做好整體規(guī)劃安排?！盃I(yíng)改增”是國(guó)家稅務(wù)體系改革的重要一步，其目的是為了降低行業(yè)整體稅負(fù)。但是受到一些主客觀因素的影響，部分單位的實(shí)際稅負(fù)不降反增。這就需要高校在進(jìn)行稅務(wù)管理工作的時(shí)候做好整體規(guī)劃安排，充分了解增值稅的相關(guān)政策，結(jié)合單位的實(shí)際情況，充分利用相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。例如，被認(rèn)定為一般納稅人的高?？梢酝ㄟ^(guò)適當(dāng)提高可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額在科研收入中的比例，盡可能地減少不可折扣的情況，降低稅負(fù)。其次，要加強(qiáng)對(duì)發(fā)票的規(guī)范化管理?！盃I(yíng)改增”之后，稅務(wù)部門(mén)對(duì)發(fā)票實(shí)行更加嚴(yán)格的管理。對(duì)此，高校要稅務(wù)管理根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，制定出具體的發(fā)票管理制度，按照相關(guān)管理制度進(jìn)行增值稅發(fā)票的開(kāi)具、使用和核銷工作。如果存在可以折扣的進(jìn)項(xiàng)稅額，高校稅務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免錯(cuò)誤或者是不規(guī)范情形的發(fā)生。再次，要關(guān)注稅收申報(bào)流程的變化，嚴(yán)格依據(jù)申報(bào)流程進(jìn)行納稅申報(bào)工作。如果高校被界定為一般納稅人，則需要針對(duì)納稅申報(bào)環(huán)節(jié)和申報(bào)表的結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)。例如，高?？梢詫?duì)從事稅務(wù)申報(bào)工作的人員進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)，提升他們的專業(yè)素質(zhì)，特別是一些財(cái)務(wù)軟件、稅務(wù)軟件的技能。通過(guò)納稅申報(bào)人員的學(xué)習(xí)，減少錯(cuò)誤發(fā)生的可能性，保證申報(bào)工作的順利進(jìn)行。
三、結(jié)語(yǔ)
1、加大田間工程建設(shè)的力度。
2、采用先進(jìn)的灌水方法與技術(shù)，建立我國(guó)噴微灌設(shè)備的產(chǎn)業(yè)。
3、進(jìn)行以渠系防滲為中心的灌區(qū)工程改造與建設(shè)，以提高輸水效率。
4、加強(qiáng)田間灌溉用水管理，建立節(jié)水灌溉技術(shù)服務(wù)體系，以提高作物水分生產(chǎn)效率
二、提高灌溉水利用率的工程措施
在北方地區(qū)，實(shí)行井灌、渠灌結(jié)合，以地下含水層為調(diào)蓄水庫(kù)，對(duì)降水和灌溉入滲水進(jìn)行調(diào)蓄，在用水淡季利用渠系引水，在用水高峰期以地下水作為補(bǔ)充水源，不僅可在時(shí)間上和空間上合理調(diào)節(jié)水資源，大大提高水資源的利用程度，滿足作物適時(shí)灌溉要求；同時(shí)也可通過(guò)提高水的重復(fù)利用率，達(dá)到提高灌溉水利用率的目的。實(shí)行井渠結(jié)合，還可有效控制地下水位，并使降水更有效地轉(zhuǎn)化為土壤水。
三、提高灌溉水利用率的管理措施
1、做到適時(shí)、適量灌溉
根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶鞖鈼l件、田間水分狀況、作物長(zhǎng)勢(shì)及需水規(guī)律，水源供水能力及灌溉工程狀況等動(dòng)態(tài)信息為依據(jù)，制定動(dòng)態(tài)的灌溉用水計(jì)劃。同時(shí)，執(zhí)行“先急需、后緩用，先灌高、后灌低，先灌遠(yuǎn)、后灌近，先集中、后分散”的動(dòng)態(tài)配水原則，并通過(guò)實(shí)時(shí)調(diào)整渠道流量和輪灌組合，避免渠道流量過(guò)大或過(guò)小，減少輸水損失。
2、加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，按節(jié)水的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)田間灌溉用水定額進(jìn)行考核
加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制和水費(fèi)計(jì)收使用管理辦法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)水。在科學(xué)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極示范和大力推廣水稻控制灌溉、旱作物非充分灌溉等節(jié)水灌溉制度。建立健全農(nóng)業(yè)節(jié)水政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范。多渠道籌集資金，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)各方面力量參與節(jié)水的積極性，明晰工程設(shè)施所有權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，逐步形成良性的農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展機(jī)制。
四、動(dòng)員社會(huì)力量推行相應(yīng)的配套政策
1、實(shí)行水資源轉(zhuǎn)移使用補(bǔ)償，如因城市發(fā)展，擠用農(nóng)業(yè)用水，應(yīng)給予合理補(bǔ)償，將其用于農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的基本建設(shè)。
論文關(guān)鍵詞：稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)
一、稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)概述
稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)是稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用一定的指標(biāo)體系對(duì)稅收管理過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行概括性的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)本著系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、權(quán)變的眼光，注重對(duì)指標(biāo)的相互關(guān)系及其權(quán)重的確定，采取客觀、公正、科學(xué)、全面的評(píng)價(jià)方法，快捷準(zhǔn)確地將信息反饋給管理層，以供實(shí)施控制決策之用。稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)可以從效果和效率兩方面進(jìn)行。
(一)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)
稅收管理的目標(biāo)是為了促使納稅人依法納稅。稅收管理績(jī)效目標(biāo)服從和服務(wù)于稅收管理目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，引導(dǎo)和促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)稅收管理目標(biāo)。因此，稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在稅收遵從的前提下，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效的納稅服務(wù)，從而達(dá)到稅收收益最大化和納稅滿意度最大化。
(二)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施前提
一是要有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。實(shí)施有效的稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)要求高度的稅收信息化程度，管理數(shù)據(jù)資源高度集中，至少要到省一級(jí)，有專業(yè)的數(shù)據(jù)處理中心，對(duì)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源實(shí)時(shí)進(jìn)行校驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)、篩選、分類、分析，有相應(yīng)的保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的制度和措施。二是對(duì)稅收管理過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。要最終做出績(jī)效評(píng)價(jià)的判斷結(jié)果，除了建立科學(xué)的指標(biāo)體系，還必須有可行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行分析評(píng)判。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的基準(zhǔn)和前提。
(三)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)的主體
在高度信息化條件下，稅收管理主體可以分為兩個(gè)層面：管理層面和操作層面。管理層面主要指省級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)和單純具有內(nèi)部管理職能、不直接面對(duì)納稅人的地市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，操作層面即為直接面向納稅人的地市級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)。在稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系下，稅收管理主體就是稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。
(四)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍
現(xiàn)代稅收管理理論中的稅收管理．主要是指稅收的征收管理，只包括稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的管理。稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)包括對(duì)稅務(wù)行政管理權(quán)和稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)行使績(jī)效的評(píng)價(jià)。本文主要是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的過(guò)程及其結(jié)果產(chǎn)生的績(jī)效，即稅收管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。
二、構(gòu)建稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)注意事項(xiàng)
(一)合理設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)
指標(biāo)設(shè)計(jì)在以“目標(biāo)管理”為手段的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中具有重要意義。指標(biāo)既是稅務(wù)人員工作行為的導(dǎo)向，又是評(píng)價(jià)稅務(wù)人員工作業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。好的指標(biāo)可以起到事前積極誘導(dǎo)和事后公正評(píng)價(jià)的作用，差的指標(biāo)會(huì)使整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系失效甚至對(duì)整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)造成危害。我們對(duì)稅務(wù)人員工作績(jī)效進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)的全部?jī)?nèi)容，必須涵蓋稅務(wù)人員7O～8O以上的工作，根據(jù)崗位職責(zé)確定指標(biāo)。指標(biāo)的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)多元化，不僅要能綜合反映稅務(wù)人員的工作業(yè)績(jī)，還要考核其工作態(tài)度、創(chuàng)新精神、知識(shí)水平、工作能力，是否能與他人交流與共享信息。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以結(jié)合實(shí)際在此基礎(chǔ)上自行設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。這就意味著指標(biāo)的設(shè)計(jì)要堅(jiān)持定量分析和定性分析相結(jié)合，對(duì)于兩類指標(biāo)組合權(quán)重的選擇取決于被評(píng)價(jià)稅務(wù)人員的崗位職責(zé)。不同的部門(mén)工作側(cè)重點(diǎn)不同，有的是在于提高納稅人的滿意程度，樹(shù)立稅務(wù)機(jī)關(guān)的良好形象，有的是在于實(shí)現(xiàn)稅款的應(yīng)收盡收、減少納稅人的稅款漏征率。對(duì)量化指標(biāo)要求高的稅務(wù)部門(mén)，則量化指標(biāo)的權(quán)重大些，對(duì)定性指標(biāo)要求高的稅務(wù)部門(mén)，則定性指標(biāo)的權(quán)重大些。
(二)注意事中溝通
若把稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)體系比做一臺(tái)機(jī)器，溝通在其中所起的作用就是劑，它能保證整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)。沒(méi)有完善的信息交流和溝通機(jī)制也就沒(méi)有稅務(wù)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。溝通存在于評(píng)價(jià)前、評(píng)價(jià)中、評(píng)價(jià)后三個(gè)階段。在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施前的指標(biāo)設(shè)計(jì)階段，稅務(wù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或評(píng)價(jià)者應(yīng)把被評(píng)價(jià)人員納入到指標(biāo)的設(shè)計(jì)過(guò)程中。溝通一方面可以使績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)成為每一個(gè)部門(mén)和稅務(wù)人員均能理解的共同語(yǔ)言，從而對(duì)其行為產(chǎn)生事前誘導(dǎo)作用，消除排斥心理、引導(dǎo)接受并指導(dǎo)行為；另一方面也避免了指標(biāo)的設(shè)計(jì)與實(shí)際相脫離，增強(qiáng)了指標(biāo)的可操作性。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)后的溝通，評(píng)價(jià)人員根據(jù)被評(píng)價(jià)稅務(wù)人員的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，鼓勵(lì)與組織目標(biāo)一致的行為，同時(shí)對(duì)于不符合或偏離組織目標(biāo)的行為予以引導(dǎo)，幫助找到原因，并提出改進(jìn)建議使其接受進(jìn)一步的培訓(xùn)或改變工作態(tài)度。人們最常忽視的是評(píng)價(jià)過(guò)程中的溝通，然而在評(píng)價(jià)過(guò)程中及時(shí)進(jìn)行溝通引導(dǎo)被評(píng)價(jià)稅務(wù)人員的行為，可以防微杜漸，大大改善評(píng)價(jià)結(jié)果。在實(shí)際工作中，事中溝通也通常最有效。
(三)根據(jù)個(gè)體需要選擇激勵(lì)手段
績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效付酬是不可分割的兩個(gè)方面。傳統(tǒng)行為學(xué)理論分析，行為是由動(dòng)機(jī)支配的，而動(dòng)機(jī)是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特點(diǎn)，是建立有效的激勵(lì)制度的基礎(chǔ)。需要的層次性決定了激勵(lì)手段的多樣性，即物質(zhì)激勵(lì)和非物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于物質(zhì)激勵(lì)，可以通過(guò)對(duì)薪酬體制的設(shè)計(jì)而完成，在績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，稅務(wù)人員的工資一公務(wù)員基本工資+績(jī)效工資x工作難易系數(shù)。對(duì)于非物質(zhì)激勵(lì)，可以通過(guò)“情感激勵(lì)”對(duì)稅務(wù)人員個(gè)體工作給予認(rèn)同、尊重、表?yè)P(yáng)，對(duì)其職位的提升、賦予信任和責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)。評(píng)價(jià)人員必須確定被評(píng)價(jià)稅務(wù)人員目前所處的需求層次和特點(diǎn)，并依據(jù)其特點(diǎn)選擇適合不同個(gè)體的激勵(lì)結(jié)合方式。
(四)建立硬性約束機(jī)制
激勵(lì)和約束是稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的兩個(gè)不可分割的因素，只有二者之間實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，才能發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的功能?？?jī)效評(píng)價(jià)體系內(nèi)的約束實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，一方面如果稅務(wù)人員的評(píng)價(jià)結(jié)果較差或與整個(gè)系統(tǒng)的目標(biāo)相悖，將遭受批評(píng)和懲罰，為此付出代價(jià)；另一方面對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果差的稅務(wù)人員的處罰就是對(duì)其他稅務(wù)人員的約束，或者說(shuō)是反面激勵(lì)，從反面達(dá)到激勵(lì)約束相容。由此我們可以看出，在績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，激勵(lì)和約束是緊密聯(lián)系在一起的，它們協(xié)同在一起發(fā)揮最優(yōu)作用。
三、不同層面設(shè)計(jì)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的探討
(一)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)的運(yùn)用及其分析
1．基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)。
平衡計(jì)分卡是一種綜合績(jī)效管理體系。它將組織經(jīng)營(yíng)任務(wù)的決策轉(zhuǎn)化為四大部分的指標(biāo)：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展，將組織戰(zhàn)略分為這四個(gè)方面的考察目標(biāo)，每一考察目標(biāo)分別設(shè)置幾個(gè)獨(dú)立的指標(biāo)，多種指標(biāo)組成了相互聯(lián)系的一個(gè)系列指標(biāo)體系。這些目標(biāo)和指標(biāo)既保持一致又相互加強(qiáng)，構(gòu)成了有機(jī)的統(tǒng)一體，從而達(dá)到財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、短期與長(zhǎng)期、內(nèi)部與外部、過(guò)去與未來(lái)之間的平衡。因此，利用平衡計(jì)分卡進(jìn)行管理決策，能明確地看出它對(duì)整個(gè)稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究組織戰(zhàn)略目標(biāo)所帶來(lái)的影響。在平衡計(jì)分卡中，財(cái)務(wù)方面是平衡計(jì)分卡的最終結(jié)果，財(cái)務(wù)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是客戶滿意和客戶忠誠(chéng)的結(jié)果。只有實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程的效率性和一致性，即在時(shí)間、質(zhì)量和價(jià)格方面滿足客戶，才能達(dá)到客戶滿意和客戶忠誠(chéng)。而內(nèi)部流程的優(yōu)化與否主要取決于企業(yè)員工的能力。
2．基于關(guān)鍵指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)。
關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的類型主要有數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)限。在確定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)時(shí)，指標(biāo)的設(shè)定要具體，切中目標(biāo)、適度細(xì)化、能夠權(quán)變；指標(biāo)是可度量的，是數(shù)量化和行為化的，數(shù)據(jù)或信息要具有可獲性；要具可實(shí)現(xiàn)性，在付出努力的情況下，在適度的時(shí)限內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)；要有現(xiàn)實(shí)性，是可證明和觀察的，不是假設(shè)或主觀猜測(cè)；指標(biāo)的設(shè)定要考慮時(shí)間，關(guān)注效率。
3．基于目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)。
目標(biāo)管理下的稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究是以系統(tǒng)論、控制論和信息論為理論基礎(chǔ)，把以工作為中心和以人為中心的管理激勵(lì)方法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把工作任務(wù)量化，層層分解。目標(biāo)管理法是為了改善組織在競(jìng)爭(zhēng)中軟弱無(wú)力所實(shí)施的一項(xiàng)措施，通過(guò)權(quán)力下放和自我控制來(lái)提高組織的競(jìng)爭(zhēng)力，它建立在充分信任和信息透明的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)人的創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性。基于目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要有四個(gè)操作步驟：設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、確定目標(biāo)達(dá)到的時(shí)間框架、實(shí)際績(jī)效水平與績(jī)效目標(biāo)相比較、設(shè)定新的績(jī)效目標(biāo)。
(二)管理層面基于目標(biāo)的稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系分析
1．基于目標(biāo)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建要求。
管理層面的工作要強(qiáng)調(diào)納稅人導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。它需要為操作層面提供政策咨詢、宣傳培訓(xùn)、協(xié)調(diào)審批等服務(wù)，而這些工作始終要圍繞顧客的需求進(jìn)行。管理層面許多工作的最終結(jié)果要靠操作層面的執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，為體現(xiàn)它的導(dǎo)向思想，有必要將其工作績(jī)效與操作層面的主要執(zhí)行結(jié)果掛起鉤來(lái)。管理層面要通過(guò)對(duì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的篩選來(lái)突出工作重點(diǎn)，調(diào)整衡量標(biāo)準(zhǔn)，要加大對(duì)主體業(yè)務(wù)和主要職能的評(píng)價(jià)力度。對(duì)過(guò)程的控制主要通過(guò)正確執(zhí)行管理體系文件來(lái)實(shí)現(xiàn)，采取抽查的方式進(jìn)行，將需要關(guān)注的重要過(guò)程篩選出來(lái)，每次只從其中抽取部分進(jìn)行檢查。
2．基于目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)思路。
管理層面的績(jī)效評(píng)價(jià)根據(jù)“目標(biāo)引導(dǎo)，面向流程”的指導(dǎo)思想，按照“質(zhì)量方針一總體目標(biāo)一具體質(zhì)量指標(biāo)”的思路，結(jié)合管理層面的主要職能，建立起基于目標(biāo)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、科學(xué)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
(1)政策和制度的有效性。主要體現(xiàn)為稅收政策能夠有效地保證稅收職能的實(shí)現(xiàn)，有利于保證稅收“應(yīng)收盡收”的收人組織原則，有利于收人水平的調(diào)節(jié)和收人公平分配，有利于營(yíng)造公平有序、誠(chéng)信納稅、和諧的稅收環(huán)境，有利于促進(jìn)依法治稅目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。評(píng)價(jià)該績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)可以使用稅收征收率這一指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
(2)稅收分析預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。受指令性稅收計(jì)劃的影響，政府部門(mén)一度強(qiáng)調(diào)用稅收完成數(shù)來(lái)評(píng)價(jià)稅收管理工作。要解決這樣的問(wèn)題，一是要樹(shù)立制定科學(xué)稅收計(jì)劃的觀念，實(shí)事求是地測(cè)算和上報(bào)建議計(jì)劃以及影響收人的主要增減因素；二是運(yùn)用科學(xué)的手段做好收人預(yù)測(cè)工作，對(duì)稅收預(yù)測(cè)的效果主要引人稅收收人預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，同時(shí)把查補(bǔ)稅款總額作為稅款預(yù)計(jì)水平的一個(gè)修正指標(biāo)。
(3)稅收數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全性。有效的稅收監(jiān)控是稅收管理的基礎(chǔ)，而它又是建立在有效的數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上。管理軟件通過(guò)采取有效手段，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)、審核、檢測(cè)和維護(hù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和避免異常數(shù)據(jù)，清理垃圾數(shù)據(jù)、冗余數(shù)據(jù)，糾正錯(cuò)誤信息，確保數(shù)據(jù)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和實(shí)用。數(shù)據(jù)高度集中，對(duì)管理層面而言，維護(hù)管理信息系統(tǒng)的安全性也很重要，可以通過(guò)垃圾數(shù)據(jù)量、冗余數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)利用程度、應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的次數(shù)、數(shù)據(jù)災(zāi)難發(fā)生的次數(shù)以及解決效果等方面設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)。
(4)納稅評(píng)估的質(zhì)量和效果。納稅評(píng)估的有效性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括評(píng)估對(duì)象確定的準(zhǔn)確性、評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題戶數(shù)、補(bǔ)繳稅款、移交稽查戶數(shù)以及納稅人真實(shí)申報(bào)率的提高等方面。
(5)執(zhí)法監(jiān)督的有效性和法律救濟(jì)的處理能力。依法治稅是衡量稅收管理工作績(jī)效的核心標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)稅收各項(xiàng)職能的核心途徑。管理層面通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督和法律救濟(jì)，可以通過(guò)執(zhí)法檢查、納稅人投訴、案件復(fù)查等方式進(jìn)行，主要通過(guò)稅務(wù)案件應(yīng)訴維持率、復(fù)議案件維護(hù)率、稅務(wù)案件審理準(zhǔn)確率等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。
(6)提供服務(wù)的質(zhì)量。無(wú)論納稅人將需求直接傳遞還是由操作層面?zhèn)鬟f給管理層面，管理層面都應(yīng)當(dāng)?shù)韧谂c納稅人直接傳遞，進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的處理。因此，顧客需求的有效處理率、處理及時(shí)性和準(zhǔn)確性都應(yīng)當(dāng)成為關(guān)注的內(nèi)容。
(三)操作層面基于平衡計(jì)分卡的稅收管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系分析
1．財(cái)務(wù)的稅收征收率指標(biāo)選擇。
稅收管理戰(zhàn)略目標(biāo)主要是提高納稅人稅收遵從程度，在財(cái)務(wù)角度主要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)稅收收益最大化，其“核心結(jié)果”指標(biāo)主要體現(xiàn)為稅收征收率的高低。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和既定的稅制模式下，稅收管理水平的高低決定了法定稅收收人的實(shí)際征收量。因此，財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)主要體現(xiàn)為對(duì)稅收管理水平的衡量和評(píng)價(jià)，具體包括納稅人戶籍管理水平、核定征收戶管理質(zhì)量、納稅申報(bào)質(zhì)量以及稅負(fù)水平四個(gè)方面的相應(yīng)指標(biāo)。核心結(jié)果指標(biāo)則依據(jù)稅收經(jīng)濟(jì)觀，在征管能力一定的情況下，稅收規(guī)模隨經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)而波動(dòng)。從理論上說(shuō)，只要稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅，對(duì)無(wú)知性稅收不遵從的納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對(duì)自私性不遵從的納稅人加強(qiáng)管理監(jiān)控，就能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)收盡收。在評(píng)價(jià)是否實(shí)現(xiàn)有效地組織稅收收人方面，用稅收征收率進(jìn)行評(píng)價(jià)。
2．征管過(guò)程驅(qū)動(dòng)性指標(biāo)選擇。
(1)納稅人戶籍管理水平。按照屬地管理的原則，戶籍管理水平主要反映評(píng)價(jià)期該轄區(qū)內(nèi)納稅人獲得的全面性，以及納稅人各項(xiàng)基礎(chǔ)信息是否真實(shí)、準(zhǔn)確。主要由稅務(wù)登記率、發(fā)票使用率、戶均發(fā)票使用量、稅控裝置數(shù)據(jù)采集率等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。
(2)核定征收戶管理質(zhì)量。在日常稅收征管中，加強(qiáng)對(duì)核定征收戶的管理和評(píng)價(jià)，可以有效監(jiān)控操作層面行使推定課稅權(quán)的情況，降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)核定工作的公平、公正、公開(kāi)，進(jìn)而提高稅收征收率。主要由查賬征收率、定額調(diào)整率、定額戶轉(zhuǎn)查賬戶比率、個(gè)體戶平均稅負(fù)、未達(dá)起征點(diǎn)率、停業(yè)復(fù)業(yè)率等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。
郭家灘水電站改建工程位于江西省修水縣，是修河干流上一座以發(fā)電為主的電站。水庫(kù)正常蓄水位107.5m，設(shè)計(jì)洪水位(p=2%)110.28m，校核洪水位(p=0.2%)113.0m，總庫(kù)容2.62x108m3，電站裝機(jī)容量10MW；根據(jù)本工程下游河床寬度、河床允許抗沖能力、閘墩應(yīng)力條件和泄洪能力要求，確定工程泄洪建筑物型式為三孔泄水閘和橡膠壩聯(lián)合泄洪的型式，其中三孔泄水閘每孔凈寬11.0m，堰頂高程98.50m,為駝峰堰，設(shè)平面閘門(mén)擋水，采用底流消能方式消能；橡膠壩堰頂高程104.0m,采用WES實(shí)用堰，曲線方程為Y=0.08538X1.85，總寬度85.0m，每17m設(shè)一伸縮縫，采用橡膠壩擋水，其正常蓄水位107.5m以下?lián)跛叨?.5m，超高0.2m，采用面流消能方式消能。
本工程在洪水過(guò)程中，運(yùn)行調(diào)度原則是先啟用三孔閘，后啟用橡膠壩泄洪，即當(dāng)三孔泄水閘全開(kāi)后，水庫(kù)水位還可能超過(guò)正常蓄水位107.5m情況下，才啟用橡膠壩泄洪；采用這種方式運(yùn)行，一方面減少橡膠壩運(yùn)行次數(shù)，另一方面為啟用橡膠壩泄洪時(shí)下游形成面流消能創(chuàng)造條件，并且采用面流消能相對(duì)橡膠壩采用底流消能方案可節(jié)省較多投資。
2．橡膠壩泄流進(jìn)行面流消能計(jì)算
2.1計(jì)算條件及原則
根據(jù)本工程實(shí)際情況，擬采用高坎面流消能，挑角θ=00，根據(jù)三孔閘與橡膠壩聯(lián)合運(yùn)行工況，采用上游水位107.5m，109.0m，110.5m，111.5m，113.0m，114.0m六個(gè)流量進(jìn)行計(jì)算，水位~流量關(guān)系見(jiàn)表1，下游護(hù)坦頂面高程為95.0m。
表1水位~流量關(guān)系表
組號(hào)
流量Q（m3/s）
上游水位（m）
上游水位（m）
1
884
107.50
104.39
2
1507
109.00
105.75
3
2231
110.50
107.26
4
2760
111.50
108.28
5
3604
113.00
109.80
6
4160
114.00
110.80
2.2計(jì)算過(guò)程
（一）按坎高a=0判別下游水深是否可能產(chǎn)生面流銜接
計(jì)算按坎高a=0時(shí)的底流銜接躍后水深hc’’，并列出相應(yīng)下游水深ht，其結(jié)果見(jiàn)表2，從表2中可以看出各級(jí)流量下的ht均大于hc’’，說(shuō)明有可能獲得面流流態(tài)銜接。
表2躍后水深hc’’計(jì)算成果表
組號(hào)
1
2
3
4
5
6
流量Q（m3/s）
884
1507
2231
2760
3604
4160
單寬流量q（m3/s）
10.4
17.73
26.25
32.47
42.40
48.94
下游水深ht（m）
9.39
10.75
12.26
13.28
14.80
15.80
躍后水深hc’’（m）
4.65
6.07
7.39
8.24
9.44
10.18
臨界水深hk（m）
2.26
3.23
4.19
4.83
5.78
6.35
（二）坎高a的選擇
（1）計(jì)算各級(jí)流量Q及對(duì)應(yīng)下游水深ht產(chǎn)生自由面流消能的界限坎高a1（坎處無(wú)閘墩），由下式計(jì)算：
a1=hokp—2h1—ht—2(ht2—A)1/2…………………(1)
式中：a1—形成自由面流的界限壩高；
hokp={1+（6Fr12+1）1/2}h1/3
h1—坎上水深，可由坎上總水頭S與臨界水深hk的比值查《水力學(xué)計(jì)算手冊(cè)》圖4-2-3中得出h1/hk，可得出h1，其中流速系數(shù)φ=0.80。
A—2Fr12h13（α1/h1—αt/t2）
其中：Fr12=（hk/h1）3
α1、αt為動(dòng)能修正系數(shù)，一般取值為1.0。
t2=α1+h1
計(jì)算步驟：假定一個(gè)a1值，通過(guò)試算，得出按式（1）計(jì)算的a1值，兩個(gè)a1值相近即為計(jì)算結(jié)果a1值，各級(jí)流量的a1值計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表3。
表3各級(jí)流量的a1值計(jì)算成果表
組號(hào)
流量q
（m3/s.m）
h1
（m）
Fr12
hokp
（m）
A
（m2）
ht
（m）
a1
（m）
1
10.40
1.65
2.57
2.78
11.50
9.39
7.60
2
17.73
2.63
1.85
3.93
18.94
10.75
7.57
3
26.25
3.65
1.52
5.08
27.39
12.26
7.70
4
32.47
4.45
1.28
5.86
32.05
13.28
7.71
5
42.40
5.72
1.03
7.07
38.45
14.80
7.66
6
48.94
6.35
1.00
7.72
44.63
15.80
7.85
（2）計(jì)算各級(jí)流量q及對(duì)應(yīng)下游水深ht產(chǎn)生淹沒(méi)面流的界限界限坎高a4，由下式計(jì)算：
a4=—hokp+[（hokp—h1）hokp+ht2—A]1/2………(2)
計(jì)算步驟同a1，計(jì)算A值時(shí)，t2=a4+hokp：各級(jí)流量的a4值計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表4。
表4各級(jí)流量的a4值計(jì)算成果表
組號(hào)
流量q
（m3/s.m）
h1
（m）
Fr12
hokp
（m）
A
（m2）
ht
（m）
a1
（m）
1
10.40
1.31
5.13
2.90
15.02
9.39
5.92
2
17.73
2.10
3.64
4.04
25.32
10.75
5.86
3
26.25
2.98
2.79
5.18
36.30
12.26
6.02
4
32.47
3.58
2.47
5.93
44.38
13.28
6.14
5
42.40
4.74
1.81
7.02
52.75
14.80
6.48
6
48.94
5.34
1.69
7.71
60.42
15.80
6.69
(3)計(jì)算計(jì)算各級(jí)流量下要求的最小坎高amin。
由挑角θ=00，可由《水力學(xué)計(jì)算手冊(cè)》圖4-4-2查得。
以第一組為例：首先計(jì)算得E0/hk=12.5/2.26=5.52(E0—堰上總水頭=上游水位—95.0),查圖4-4-2得出當(dāng)流速系數(shù)φ=0.80時(shí)，amin/hk=0.7，amin=0.7x2.26=1.58m，同理，可得出其它流量的amin值，計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表5。
表5各級(jí)流量的amin值計(jì)算成果表
組號(hào)
hk
（m）
E0
（m）
E0/hk
amin/hk
amin
（m）
1
2.26
12.5
5.52
0.70
1.59
2
3.23
14.00
4.34
0.40
1.29
3
4.19
15.50
3.70
4
4.83
16.50
3.41
5
5.28
18.00
3.12
6
6.35
19.00
3.00
（4）選擇坎高
根據(jù)計(jì)算得出的a1、a4值判定，a1值較大，不符合本工程的實(shí)際情況，因此，本工程設(shè)計(jì)按淹沒(méi)面流區(qū)間設(shè)計(jì)，即a值按a≤0.95a4，a≥amin范圍選擇。其中：a4值取各級(jí)流量計(jì)算值的大值，從表4中得出a4=6.69m；amin值取取各級(jí)流量計(jì)算值的大值，從表5中得出amin=1.59m；因此，a值選擇范圍為1.59<a<0.95x6.69即1.59<a<6.63m，本工程選擇a=3.0m。
（5）按上述取得a=3.0m進(jìn)行流態(tài)復(fù)核：
當(dāng)a=3.0m時(shí)，按公式（3）、（4）列表計(jì)算界限水深ht4、ht5”。
ht4=[a2+2(a+h1/2)hokp+A]1/2………………………….(3)
ht4—第四臨界流態(tài)（產(chǎn)生淹沒(méi)面流）時(shí)界限水深值
ht5”=a+ht4………………………………….…………………………………..(4)
ht4—第五臨界流態(tài)（產(chǎn)生回復(fù)底流）時(shí)界限水深值
按淹沒(méi)面流區(qū)間設(shè)計(jì)時(shí)，各級(jí)流量對(duì)應(yīng)的下游水深ht
應(yīng)滿足1.05ht4≤ht≤ht5”。ht4、ht5”計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表6。
表5各級(jí)流量的ht4、ht5”值計(jì)算成果表
組號(hào)
流量q
（m3/s.m）
a
（m）
S
（m）
h1
（m）
Fr12
hokp
（m）
Ht
（m）
A
（m2）
1.54ht4
（m）
ht5”
（m）
1
10.40
3
9.5
1.03
10.62
3.10
9.39
18.71
7.39
10.0
2
17.73
3
11
1.68
7.11
4.26
10.8
30.8
8.94
11.5
3
26.25
3
12.5
2.38
5.49
5.41
12.3
44.5
10.4
12.9
4
32.47
3
13.5
2.88
4.75
6.16
13.3
53.9
11.4
13.9
5
42.4
3
15
3.75
3.64
7.23
14.8
65.0
12.6
15.0
6
48.94
3
16
4.13
3.64
7.96
15.8
77.4
13.6
15.9
由表6中可知，各級(jí)流量下的下游水深ht均滿足1.05ht4≤ht≤ht5”的條件。
2.3計(jì)算結(jié)論：
由上述計(jì)算可知，在坎高a=3.0m時(shí)，挑角θ=00時(shí)，能滿足面流消能的條件，面流消能設(shè)計(jì)區(qū)間為淹沒(méi)面流區(qū)間。
3．結(jié)語(yǔ)
上述面流消能計(jì)算是基于水流為平面問(wèn)題的假定，設(shè)計(jì)時(shí)還應(yīng)注意閘門(mén)運(yùn)用方面對(duì)水流流態(tài)的改變，由于面流流態(tài)變化復(fù)雜且不穩(wěn)定，所以本工程還應(yīng)通過(guò)模型試驗(yàn)給予驗(yàn)證。
提高灌溉水利用系數(shù)的主要措施
（1）渠道防滲
渠道防滲是提高渠系水利用系數(shù)最有效、應(yīng)用最普遍的工程技術(shù)措施之一。渠道防滲主要有漿砌塊石襯砌、混凝土襯砌和塑料薄膜等方式，較土渠分別減少滲漏損失水量50%～60%、60%～70%和70%～80%。大型灌區(qū)的渠道防滲可使渠系水利用系數(shù)提高0.2～0.4，減少渠道滲漏損失50%～90%。到2009年年底，全國(guó)防滲渠道控制面積為1116.6萬(wàn)hm2，占全國(guó)工程節(jié)水灌溉面積的43.4％，支渠以下的渠道大部分仍是土質(zhì)渠道，渠道水利用系數(shù)具有很大的提升空間。渠道防滲有效地減少了滲漏損失水量，在一定范圍內(nèi)，渠系水利用系數(shù)隨著渠系防滲率的增加而增加。
（2）低壓管道代替明渠輸水
用低壓管道代替明渠輸水，既可減少輸水過(guò)程中的渠道滲漏和水面蒸發(fā)損失，又可嚴(yán)格控制灌溉用水，渠系水利用系數(shù)高達(dá)0.95～0.97，與土渠灌溉相比可節(jié)約水量25.5%～40%。渠道防滲和低壓管道輸水提高了渠系水利用系數(shù)，但減少了渠系和田間滲漏損失水量對(duì)地下水的補(bǔ)給，對(duì)地下水水位產(chǎn)生一定影響，可能導(dǎo)致生物棲息地破壞、自然植被衰竭、湖泊濕地萎縮、土壤鹽漬化等一系列生態(tài)問(wèn)題。
（3）加強(qiáng)渠系輸配水管理
渠系水的不合理配置，也是造成灌溉水浪費(fèi)的重要因素。國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)了渠系配水軟件、決策支持系統(tǒng)，并增加各種渠系配套建筑物，發(fā)展各種配水、量水技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)渠系水的優(yōu)化配置；美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本和法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家大量采用計(jì)算機(jī)技術(shù)調(diào)控渠系輸配水，把計(jì)算機(jī)技術(shù)、自動(dòng)控制技術(shù)、系統(tǒng)工程技術(shù)等應(yīng)用于用水管理，運(yùn)用智能化的灌溉預(yù)報(bào)與節(jié)水灌溉決策支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)集信息采集—處理—決策—信息反饋—監(jiān)控為一體的調(diào)度系統(tǒng)。其中，美國(guó)墾務(wù)局將自動(dòng)控制技術(shù)用于灌區(qū)配水調(diào)度，配水效率從過(guò)去的80%增加到96%。加強(qiáng)渠系輸配水管理，減少渠系的泄水、棄水和退水等水量損失，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源的優(yōu)化配置和灌溉水的合理調(diào)度，從而提高灌溉水利用率。
2.減少田間無(wú)效耗水，提高田間水利用系數(shù)
田間滲漏、徑流、地表蒸發(fā)和植株蒸騰等水量損失大大降低了田間水利用系數(shù)，為此，推廣先進(jìn)的灌水技術(shù)、高效用水調(diào)控技術(shù)以及農(nóng)藝措施，以減少田間無(wú)效耗水，提高田間水利用系數(shù)。
（1）先進(jìn)的灌水技術(shù)
美國(guó)、以色列、澳大利亞等國(guó)家已大面積采用水平畦灌、波涌灌等精細(xì)地面灌溉方法，激光控制平地技術(shù)使農(nóng)田灌溉水利用率提高了20%～30%。噴灌、微噴灌、滴灌和覆膜灌等先進(jìn)的灌水技術(shù)逐步推廣，減少了田間灌溉水滲漏、徑流、地表蒸發(fā)以及棵間蒸發(fā)損失水量，田間水利用率顯著提高。其中，噴灌可使灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.7以上，比地面灌溉減少水量損失30%～40%；滴灌進(jìn)一步減少了蒸發(fā)和滲漏的損失，比噴灌減少水量損失30%，比地面灌溉減少水量損失70%～80%；膜下滴灌比常規(guī)溝灌減少水量損失50%左右；涌流畦灌可減少水量損失10%～40%。美國(guó)在平移式噴灌機(jī)上對(duì)噴頭裝置和噴灑方式進(jìn)行了改造，灌溉水的利用系數(shù)可提高到0.9以上；以色列采用渠道輸水、噴灌、滴灌和自動(dòng)控制技術(shù)，使灌溉水利用系數(shù)平均達(dá)到0.9。大力開(kāi)發(fā)與推廣各種先進(jìn)灌水技術(shù)，可不同程度地提高灌溉水利用系數(shù)。
（2）高效用水調(diào)控技術(shù)
灌溉水的最終目標(biāo)不是灌入田間，而是被作物吸收利用。進(jìn)入田間的灌溉水很大部分以植株蒸騰和株間蒸發(fā)的形式而散失。如果充分利用作物自身根系吸水和葉片氣孔調(diào)節(jié)作用，可以減少這部分水量損失。近年特別注重作物高效用水生理學(xué)基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)土壤—植物—大氣連續(xù)體水分傳輸機(jī)理與植物適度缺水的補(bǔ)償效應(yīng)等問(wèn)題的研究，國(guó)內(nèi)外相繼開(kāi)展了作物調(diào)虧灌溉、控制性分根交替灌溉、水稻控制灌溉和精準(zhǔn)灌溉等作物高效用水調(diào)控技術(shù)，掌握田間土壤水分狀況和植物生理生態(tài)過(guò)程及其耗水規(guī)律，建立具有監(jiān)測(cè)、傳輸、診斷、決策等功能的作物精量控制灌溉系統(tǒng)，進(jìn)行科學(xué)合理的灌溉。因此，利用作物自身調(diào)控功能，開(kāi)展作物高效用水調(diào)控技術(shù)，減少植株蒸騰和株間蒸發(fā)等水量損失，降低作物需水量要求，也是提高灌溉水利用系數(shù)的重要途徑。
（3）農(nóng)藝措施
對(duì)土壤進(jìn)行深耕中耕，增施有機(jī)肥，改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤涵蓄水能力，增強(qiáng)根系對(duì)土壤水分的吸收能力；在秸稈覆蓋、砂土、薄膜和人工保水劑等方面也進(jìn)行了許多研究，可以提高耕層土壤貯水量；調(diào)整和優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)，合理分配灌溉水，提高農(nóng)田整體水分利用效率。采取各種農(nóng)藝措施，減少了灌溉水在土壤中的滲漏與表土蒸發(fā)等水量損失，從而增加耕作層土壤的保水能力，提高了田間水利用系數(shù)。
3.加強(qiáng)回歸水的重復(fù)利用，減少渠首灌溉引水量
眾多研究表明，灌溉水利用系數(shù)隨空間尺度的增加而降低，存在一定的尺度效應(yīng)?；貧w水及其重復(fù)利用是導(dǎo)致灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)產(chǎn)生尺度效應(yīng)的主要原因。通過(guò)加強(qiáng)灌溉管理和增設(shè)重復(fù)利用灌溉水設(shè)施，提高回歸水的重復(fù)利用率，實(shí)現(xiàn)提高灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)的目標(biāo)。
隨著空間尺度的加大，回歸水量也增多。有效的管理可以提高回歸水的重復(fù)利用率，比如采取按田分水、提高水價(jià)等措施，促進(jìn)不同尺度下回歸水的重復(fù)利用；制定科學(xué)的灌溉制度，采取先遠(yuǎn)后近、先高后低的輪灌制度，充分利用滲漏水。湖北漳河灌區(qū)依靠提高回歸水重復(fù)利用率，灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)均得以顯著提高。從水資源平衡的角度分析，徑流和滲漏損失的水量一部分轉(zhuǎn)化為其他形式的水，通過(guò)引、蓄、提相結(jié)合的工程，部分可以重復(fù)利用。
在北方灌區(qū)，多通過(guò)井渠結(jié)合的方式，聯(lián)合調(diào)配地表水與地下水，重復(fù)利用渠系和田間的滲漏水；在南方丘陵地區(qū)，采用長(zhǎng)藤結(jié)瓜灌溉系統(tǒng)，利用灌區(qū)內(nèi)的塘堰及中小型水庫(kù)攔截部分灌溉水徑流損失的水量。增設(shè)水重復(fù)利用設(shè)施，力爭(zhēng)水資源在灌區(qū)內(nèi)部重復(fù)利用，可以提高灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)。分析灌溉水利用系數(shù)的尺度效應(yīng)，并加強(qiáng)回歸水的重復(fù)利用，有助于提高灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)。但以往對(duì)灌溉水利用系數(shù)尺度效應(yīng)的研究多集中于下墊面均一的情況，具有很大的局限性。
需要研究的主要內(nèi)容
1.跟蹤灌溉水利用系數(shù)動(dòng)態(tài)變化
進(jìn)一步探索適合我國(guó)灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)指標(biāo)體系，并健全灌溉水利用系數(shù)全國(guó)測(cè)算分析網(wǎng)絡(luò)，因地制宜地選擇測(cè)算方式，動(dòng)態(tài)分析全國(guó)及各地區(qū)的灌溉水利用系數(shù)及其變化情況，有助于灌溉水利用系數(shù)較低的地區(qū)及時(shí)采取相應(yīng)的措施，以提高整體灌溉水利用系數(shù)。
2.確定不同類型地區(qū)適宜的渠
道襯砌率和灌溉水利用系數(shù)閾值考慮不同類型地區(qū)灌區(qū)適宜的渠道襯砌率和地下水水位等問(wèn)題，對(duì)水資源利用率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，探討維持人水和諧、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用等多目標(biāo)的渠道襯砌率和灌溉水利用系數(shù)閾值，確保水資源的永續(xù)利用。
3.制定多水源聯(lián)合調(diào)配與優(yōu)化調(diào)度方案
應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，掌握渠系和田間水分運(yùn)行狀況，進(jìn)行動(dòng)態(tài)計(jì)劃用水管理，實(shí)施多水源聯(lián)合調(diào)配，充分、合理、高效地利用干支流及地下水等水資源，在井渠結(jié)合灌區(qū)，研究不同防滲率與灌溉水利用系數(shù)的關(guān)系，構(gòu)建最佳井渠比調(diào)控模式，聯(lián)合調(diào)配地表水與地下水，提高灌區(qū)內(nèi)部灌溉水的重復(fù)利用率，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。
4.研究下墊面非均一條件下灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)的尺度效應(yīng)
以區(qū)域尺度水轉(zhuǎn)化與水平衡動(dòng)力學(xué)為理論基礎(chǔ)，探明下墊面非均一條件下灌溉水利用系數(shù)的尺度效應(yīng)，充分挖掘每一個(gè)可能的節(jié)水環(huán)節(jié)，解決不同類型灌區(qū)、不同種類作物和不同種植面積而導(dǎo)致的作物需水量時(shí)空尺度和用水結(jié)構(gòu)問(wèn)題。