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[關鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)保險；制度安排；市場失靈；政府失靈
一、我國農(nóng)業(yè)保險中存在“雙失靈”
(一)我國農(nóng)業(yè)保險的困境分析
農(nóng)業(yè)保險是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風險的重要財務安排，是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱(農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險)之一。作為世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的一項“綠箱”政策，農(nóng)業(yè)保險日益受到各國政府的重視。然而在我國，農(nóng)業(yè)保險卻陷入了困境，出現(xiàn)了加速下降的趨勢。我國農(nóng)業(yè)所面臨的困境主要有：農(nóng)業(yè)保險保費收入不斷減少；農(nóng)業(yè)保險費率居高不下；農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營長期虧損；農(nóng)民不愿投保，農(nóng)業(yè)保險展業(yè)困難。
(二)“雙失靈”是造成農(nóng)業(yè)保險困境的根本原因
我國農(nóng)業(yè)保險困境的根本因素是制度問題，在我國農(nóng)業(yè)保險中存在著嚴重的“雙失靈”現(xiàn)象。
1.市場失靈。自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規(guī)范的商業(yè)保險公司以后，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的性質也發(fā)生了根本性變化。但商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險模式并不適應農(nóng)業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農(nóng)民的低收入存在矛盾，農(nóng)民沒有交費能力；二是農(nóng)業(yè)保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。因此，農(nóng)業(yè)保險自身的特點使其具有準公共產(chǎn)品的性質，即農(nóng)業(yè)保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現(xiàn)象。正因為此，對農(nóng)業(yè)保險采取商業(yè)性經(jīng)營模式會導致市場失靈。
2.政府失靈。農(nóng)業(yè)保險的準公共產(chǎn)品特征及其商業(yè)化經(jīng)營的實踐共同佐證了一點，即我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態(tài)，也在很大程度上造成了農(nóng)業(yè)保險的舉步維艱。
因此，要使農(nóng)業(yè)保險走出困境，關鍵和首要的問題是制度設計。農(nóng)業(yè)保險制度設計應以政府為主體，突出農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的政策性，改變商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀，通過建立與市場機制有效結合的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，將政策與市場機制相結合，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造一個有利的環(huán)境。
二、國外政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的模式
各國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的模式大體可分為政府主導型的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式和市場主導型的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式，分別以美國和毛里求斯為例進行說明。
(一)美國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式
美國自20世紀30年代開辦農(nóng)業(yè)保險，采用的是政府主辦、商業(yè)保險公司經(jīng)營的發(fā)展模式。美國政府依據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，通過提供巨災保險(屬基本保障水平)、擴大保障保險(屬較高保障水平)、集體保險和非保險作物保障計劃四大險種，取代政府救濟計劃將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者納入農(nóng)作物保險計劃。并規(guī)定不參加政府保險計劃的農(nóng)戶，不能得到政府其它計劃的幫助。在運作模式上，目前農(nóng)業(yè)保險的管理機構是聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，與風險管理局屬于兩塊牌子、一套人馬，主要負責全國性險種條款制訂、費率擬定、業(yè)務指導和檢查，開發(fā)維護軟件、預測農(nóng)產(chǎn)品價格等，為商業(yè)保險公司提供經(jīng)營管理費補貼和再保險。政府還承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用。1995年起，美國政府為了鼓勵部分商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，為開辦農(nóng)業(yè)保險的19家公司提供其相當于農(nóng)業(yè)保險保費的31%的補貼，并提供農(nóng)作物保險免稅、比例再保險和超額損失再保險等政策扶持。2000年美國農(nóng)業(yè)保險補貼平均占到純保費的53%，保費補貼額平均達6.6美元／英畝，農(nóng)作物巨災風險推行強制性保險制度并補貼全部保費，其他皆為自愿選擇。投保農(nóng)民當年農(nóng)作物收成因災害減產(chǎn)25%以上時，可取得聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的最高賠償金額。1981—1988年間，美國政府對農(nóng)作物保險的開支達42億美元，賠付金額與投保金額的比例高達14：1。1989-1999年10年間，聯(lián)邦政府對農(nóng)作物保險的財政補貼總額累計達到108億美元，僅1999年一年就達到22.4億美元。2004年美國各家經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農(nóng)險的補貼為24.8億美元。此外，政府還給予免稅和法律支持。雖然政府對商業(yè)保險公司的補貼昂貴，但是政府仍認為這是比救災計劃和政府直接經(jīng)營更經(jīng)濟的做法。
(二)毛里求斯農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式
毛里求斯的糖業(yè)保險基金在國際上被公認為是一項成功的農(nóng)業(yè)保險模式，該模式具有四個鮮明特點：第一，效率高。由于該基金只承保一種作物，業(yè)務簡單、單證費用低，加之計算機管理程度高、工作人員少，因而效率很高，其費用率僅占保費收入的7%(多數(shù)國家這一比例為15%—20%)。第二，費率擬定科學化。為防止風險不均質而導致逆選擇，該基金設計了多達100個檔次的費率體系，費率體系的高度差異化能激勵生產(chǎn)者努力耕作，以改善自己的費率檔次，從而達到少支付保費又能獲得較大保障的目的。第三，投資收益高?；鸬耐顿Y收入約為業(yè)務費用的150%，投資收入的50%用于基金積累，能夠相應減少農(nóng)民的保費負擔，增強基金抗巨災的能力。第四，商業(yè)化運作。雖然政府在基金建立初期承擔支付工作人員工資的職責，而且政府要求強制投保，但到目前，該基金從原保險到再保險完全采用商業(yè)方式來運作。
雖然世界各國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式都不盡相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保護、政府行政指導、財政資金支持、減免稅費業(yè)務發(fā)展與農(nóng)業(yè)信貸銜接等措施。
特別值得一提的是，大多農(nóng)業(yè)發(fā)達和不發(fā)達國家都有專門的法律制度就政府對農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)惠政策以及具體補貼比例進行規(guī)定。如美國和日本分別于1938年頒布了《農(nóng)作物保險法》，美國于1994年又制訂了《克林頓農(nóng)作物保險改革法》。2000年6月美國國會通過了《農(nóng)業(yè)風險保護法》，計劃在以后5年內提供總計82億美元財政支出，補貼農(nóng)業(yè)保險。2002年美國又通過了新的農(nóng)業(yè)法，進一步加強了對農(nóng)業(yè)的補貼力度，決定在未來10年內給農(nóng)業(yè)撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80%，在價格支持和收入政策、農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃、出口支持、農(nóng)業(yè)基礎設施建設和信息服務、國內農(nóng)業(yè)安全、教育研究和農(nóng)業(yè)保險等方面推出了一系列新的舉措。正是由于有了這些政府補貼政策和相關的法律制度支持，各國的保險經(jīng)營機構的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務才得以蓬勃發(fā)展。
三、適合我國政策性農(nóng)業(yè)保險的制度設計
然而長期以來，我國由于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等多方面原因，對農(nóng)業(yè)保險的補貼和扶持非常少，我國的農(nóng)險法律建設滯后、核算辦法、稅費扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉。《保險法》第155條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。但至今配套的法律、法規(guī)尚未出臺。在我國，農(nóng)業(yè)保險只免交營業(yè)稅，其他方面同商業(yè)性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業(yè)性保險機構獨立經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
(一)構建支持政策性農(nóng)業(yè)保險的法律體系
從對美國和毛里求斯的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法規(guī)，確保農(nóng)業(yè)保險的順利進行。我國雖然已于1995年頒布了《保險法》，但這只是一部規(guī)范商業(yè)保險的主要法律，并不適用于農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。因此應盡早出臺專門的《農(nóng)業(yè)保險法》?！掇r(nóng)業(yè)保險法》應明確規(guī)定政策性保險的政策性和非商業(yè)性特征、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標、經(jīng)營原則及組織形式等；規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經(jīng)濟指標調控其運行；《農(nóng)業(yè)保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農(nóng)民的參與方式進行規(guī)范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持。
(二)構建政策性農(nóng)業(yè)保險的組織制度
1.設立專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司。由于我國農(nóng)民收入低和保險意識差，因此由政府成立專業(yè)農(nóng)業(yè)政策性保險公司引導農(nóng)業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付一切經(jīng)營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司外，還應鼓勵商業(yè)性保險公司、合作社經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，突破單一格局，向多元化發(fā)展。對商業(yè)性保險公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務提供優(yōu)惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩和商業(yè)性保險公司經(jīng)營目標與農(nóng)業(yè)保險效益低的矛盾。
[關鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)保險，商業(yè)性保險公司
根據(jù)中央“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點”和《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中關于“積極穩(wěn)妥推進試點，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險”的精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農(nóng)業(yè)保險實驗。但是在政策性農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新和發(fā)展的同時，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規(guī)則問題。
一、政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標和導向不明確
為什么要試驗舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險，這種農(nóng)業(yè)政策性保險的政策目標和導向是什么?這是試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農(nóng)業(yè)保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關配套政策，害怕遇到大災還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險試驗以補貼，而且還想從農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營中得到一些好處(從保險經(jīng)辦公司得到一些手續(xù)費收入)。這就更難期待農(nóng)業(yè)保險試驗的真正啟動。
二、基層政府工作人員組織和推動農(nóng)業(yè)保險的費用分擔無章可循
各地的政策性農(nóng)業(yè)保險試驗，不可能單純依靠商業(yè)性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農(nóng)業(yè)保險承保面作為試點市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農(nóng)業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)中心等都承擔了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責崗位，有關農(nóng)業(yè)、財稅、發(fā)改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業(yè)務。鑒于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性和小規(guī)模經(jīng)營，各地用于農(nóng)業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經(jīng)營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔，但“師出無名”，有的試驗地區(qū)根本沒有這項費用，這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)推進。
三、農(nóng)民的自主投保意識參差不齊
農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來說雖然可以幫助他們分散生產(chǎn)風險，穩(wěn)定其生產(chǎn)收入，保證簡單再生產(chǎn)的持續(xù)進行。但是，由于農(nóng)業(yè)災害頻繁，風險大，費率高，投保農(nóng)業(yè)保險的預期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶來說收益更是相對有限)，農(nóng)戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農(nóng)民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農(nóng)民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營如何平衡農(nóng)民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關系的研究帶來了挑戰(zhàn)。
四、地方對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制
不少省、市、自治區(qū)雖然在試點推進政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營時提供了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是，他們也擔心全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現(xiàn)在只在該縣的塔集鎮(zhèn)開展農(nóng)業(yè)保險試驗，市縣財政2005年的補貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養(yǎng)魚保險，縣財政每年將要為此補貼200多萬元，而且這種補貼一旦實施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財政存在補貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災補償基金的條件下，真的發(fā)生大災需要巨額賠付時，財政兜不了底，到那時政府將失信于民。
目前能得到中央財政補貼的黑龍江陽光相互農(nóng)業(yè)保險公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補貼，但是不僅數(shù)額不足，而且都是臨時性的安排，沒有長期保證。這對于一家只有數(shù)千萬元家底的相互公司來說，經(jīng)營風險相當大。
五、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)
政策性農(nóng)業(yè)保險離不開財政支持，特別是中央財政的支持。財政支持一般包括保險費的補貼和經(jīng)營管理費補貼、在發(fā)生巨災損失條件下的財政支持等。在我國目前經(jīng)濟發(fā)展條件下，絕大部分省、市、自治區(qū)離開了中央財政的適當支持，政策性農(nóng)業(yè)保險制度恐難建立。而直到目前，中央財政沒有任何有關政策期許和支持承諾，這是大多數(shù)省、市、區(qū)不敢進行試驗的重要原因，即使開始試驗的財政狀況較好的省份，也對試驗的可持續(xù)性沒有信心。這一點也正是前20年農(nóng)業(yè)保險試驗失敗的重要教訓之一。當時不少地區(qū)也曾給與農(nóng)業(yè)保險以補貼，但是他們能補“一陣子”，難補“一輩子”。
六、政策性農(nóng)業(yè)保險試驗缺乏巨災補償準備和分散直接保險經(jīng)營風險的再保險機制
各地在農(nóng)業(yè)保險的試點中發(fā)現(xiàn)，如果不出現(xiàn)自然災害或一般性的自然災害，農(nóng)業(yè)保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現(xiàn)了較大災害，農(nóng)業(yè)保險可能會出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象；如果出現(xiàn)了較大范圍的損失巨大的自然災害，靠農(nóng)業(yè)保險的保費收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農(nóng)業(yè)保險必須建立“巨災補償準備金”，同時，要有一個強有力的再保險機制，使得風險能在時間和空間上得到有效分散。而現(xiàn)在，尚無一個省、市、自治區(qū)在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也五分散風險的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險試驗經(jīng)營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了政府身上。
七、某些籌資渠道的隨意性對正規(guī)制度建設效力有限
在一些試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的地方，當?shù)卣虮ｋU經(jīng)營機構力圖拓展農(nóng)業(yè)保險的資金籌集渠道，尋求一些產(chǎn)業(yè)化組織、龍頭企業(yè)為投保農(nóng)戶提供保費補貼，或通過農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織展業(yè)，但這種非正規(guī)手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規(guī)則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價值，對正規(guī)制度建設能產(chǎn)生多大效力，還無法預見，因此也恐難納入正規(guī)制度建設中來。
八、缺乏支持政策性農(nóng)業(yè)保險試驗的其他配套政策
除了財政支持政策的缺失之外，農(nóng)業(yè)保險試驗的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：
1.稅收優(yōu)惠政策。迄今為止，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定至今還沒有明文認可。而所得稅對農(nóng)業(yè)保險原則上依然征收。實際上，由于農(nóng)業(yè)保險的高風險、高費率和高賠付，使農(nóng)業(yè)保險的試驗經(jīng)營已經(jīng)舉步維艱，在風調雨順的年份可能的經(jīng)營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。取消33%所得稅征收規(guī)定是試驗地區(qū)的普遍期盼。
2.“以險養(yǎng)險”政策。為了彌補農(nóng)業(yè)保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經(jīng)驗之一是給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構某些盈利性較好的商業(yè)保險險種，甚至對這部分險種也不征營業(yè)稅和(或)所得稅。目前的試驗中也有不少地方在這樣試驗。但因為沒有任何規(guī)范和依據(jù)，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司借助該渠道同時向農(nóng)民推銷“人身意外傷害保險”，浙江省把政府機關和事業(yè)單位的“機動車輛保險”都指定向經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的“共保體”投保(7月1日“交強險”實施后尚無明文)，上海允許專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)公司經(jīng)營“農(nóng)村建房保險”、“農(nóng)業(yè)機械設備保險”、“機動車輛保險”、“大病醫(yī)療保險”等。但是各地的做法或者毫無依據(jù)，或者只是將經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農(nóng)險業(yè)務的稅賦不免，因而對補充農(nóng)業(yè)保險準備金或者“養(yǎng)險”的正面意義有限。
九、缺乏農(nóng)業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃，費率厘定和調整沒有依據(jù)
國外的經(jīng)驗和我國的教訓表明，農(nóng)業(yè)保險成功經(jīng)營的基礎之一，是做好農(nóng)業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃。因為這是正確厘定和合理調整農(nóng)業(yè)保險費率的最重要的依據(jù)。我國雖然試驗了幾十年的農(nóng)業(yè)保險，但至今沒有啟動農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃工作，這對試驗非常不利。據(jù)浙江省的某些地方反映，該省某些地區(qū)農(nóng)業(yè)自然風險比另一些地區(qū)大數(shù)十倍，但省里定的農(nóng)作物保險費率全省各地相差很小(風險系數(shù)最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險經(jīng)營的風險一致性原則，致使其經(jīng)營公平性受到廣泛質疑。因為出一樣多或略有差異的保險費而獲得風險損失補償?shù)臋C會大不相同，風險小的地區(qū)的農(nóng)戶只有向風險大的地區(qū)的農(nóng)戶做貢獻的份，在很大程度上影響到這些低風險地區(qū)的積極性。但是，因為沒有風險區(qū)劃作依據(jù)，同時又沒有相關經(jīng)營的長時間數(shù)據(jù)資料積累，其調整難度可想而知。
做農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃不是商業(yè)性保險公司或某一個政府部門能夠完成的，需要政府立項并由各部門協(xié)調配合才能實施和完成。
十、專業(yè)技術和人才缺乏
農(nóng)作物保險的專業(yè)性很強，要求從事試驗經(jīng)營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經(jīng)營技術(例如種植風險評估、費率厘定、保單設計等)，又要掌握廣泛的農(nóng)業(yè)技術(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經(jīng)營管理等)知識，不然無法正常試驗經(jīng)營。浙江省某地區(qū)2006年開辦的“露地西瓜”保險，由于其條款、費率、承保方面的缺陷，農(nóng)民排隊買保險，而且100%投保，100%受災，導致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協(xié)調和拍板。
關鍵詞:農(nóng)業(yè)保險
一、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀
我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務于1982年正式恢復,由于缺乏國家財政資金的支持,主要走商業(yè)化的道路,在經(jīng)歷了幾年運行之后,不斷萎縮。2004年保監(jiān)會頒布了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的指導性意見,政策性農(nóng)業(yè)保險試點全面鋪開,上海安信、吉林安華和黑龍江陽光等農(nóng)業(yè)保險公司相繼獲批成立,江蘇、浙江、四川、內蒙古等省份的農(nóng)業(yè)保險試點工作開始啟動。2006年,全國多數(shù)省市區(qū)采取多種模式和渠道發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。論文百事通2007年,中央財政注入10億元資金于首批被列為中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險的試點的內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川六個省區(qū)。2008年中央財政安排60.5億元健全農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度,這一數(shù)字比2007年增加近兩倍。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作取得了顯著成效,但目前仍是處于起步和試點階段,險種不足、覆蓋面不廣的問題突出,正式制度的創(chuàng)建問題并沒有解決。
二、部分省市農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗與問題
(一)農(nóng)業(yè)保險試點模式及經(jīng)驗
1、“以險養(yǎng)險”的大農(nóng)險模式
保險公司不但經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,而且經(jīng)營農(nóng)民健康保險、農(nóng)民財產(chǎn)保險、農(nóng)村住房保險等一系列事關“三農(nóng)”問題的保險業(yè)務,在擴大農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的同時,實現(xiàn)以賠付率較低的險種(如住房險)養(yǎng)賠付率較高的險種(如種植業(yè)險)。這種模式以上海、吉林為代表。
上海農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗是:政府財政補貼推動、商業(yè)化運作、以險養(yǎng)險,即通過政府財政補貼和商業(yè)險種的收益來彌補種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險可能產(chǎn)生的虧損。上海模式是目前運行較好的農(nóng)業(yè)保險模式,但這種模式其它地區(qū)很難復制。
2、黑龍江“互助制模式”
黑龍江省的陽光農(nóng)業(yè)保險公司是一家“相互制”性質的保險公司。該公司在日常運營中較重視投保人的利益,且名義上不通過公司的對外經(jīng)營獲取利潤,所以保險公司的規(guī)模和資金都存在一定程度的限制。一旦出現(xiàn)災年,保險公司需賠付的資金較多,而且需要得到賠付通常都是參保的農(nóng)民。只靠參保農(nóng)民之間籌措的資金,明顯不足以滿足高賠付資金的要求。資金受限是相互制保險模式的保障能力比其他類型的農(nóng)業(yè)保險弱的原因。
3、以“共?！睘橹鞯恼憬Ｊ?/p>
2006年,浙江省以“政府推動+市場運作+農(nóng)民自愿”為原則,進行政策性農(nóng)業(yè)保險的試點,采取“互助合作”和“共保經(jīng)營”兩種模式。共保經(jīng)營是主體模式,由省內10家商業(yè)保險公司組建成立浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險共保體,以“獨立建賬、獨立核算、利潤共享、風險共擔”為管理核算制度共同經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。
“共?！蹦Ｊ绞菄鴥韧獗ｋU界應對罕見巨災和損失概率不確定的重大項目的一種較為理想的農(nóng)業(yè)保險制度模式,可以降低獨家公司承保的風險,提高應對巨災風險時的承受能力。但存在試點的區(qū)域過小,無法在空間上分散風險的問題。
4、四川省的商業(yè)保險公司代辦模式
四川省的農(nóng)業(yè)保險試點工作是在當?shù)卣С窒碌纳虡I(yè)保險公司自辦的代辦模式。試點地區(qū)政府均采取以財政獎勵代替補貼的政策,即農(nóng)戶可在投保后可持相關證明到有關部門領取保費補貼,為保費補貼的及時到位提供了有力保障。
這種模式實施中,保險公司的商業(yè)化意識較濃。保險公司一方面愿意積極參與試點,把試點作為搶灘農(nóng)村巨大市場的契機;但另一方面又想把試點風險控制在最低范圍內,客觀上造成了保險產(chǎn)品單
一、條款不盡科學合理。
(二)農(nóng)業(yè)保險試點中存在的問題
1、政府補貼問題
從長期來看,要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險,無論采取上述何種農(nóng)險模式,如果沒有充足的財政補貼,只能起到有限的保障作用。在浙江、上海等少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),政府財政資金雄厚,而農(nóng)業(yè)占地區(qū)GDP的比重較小,無論采用“共保體”模式,還是實行“大農(nóng)險”模式,政府補貼充足,能夠為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),農(nóng)民收入水平低、政府補貼不足等問題嚴重制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。
2、農(nóng)民購買力與購買愿望較低的問題
我國農(nóng)戶家庭生產(chǎn)規(guī)模小、收入水平低、保費支付能力不足,特別是中西部地區(qū)主要從事小規(guī)模種植業(yè)的農(nóng)戶,大多缺乏為其農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)項目投保的支付能力。
3、農(nóng)業(yè)風險無法分散的問題
保險的大數(shù)法則,即投保主體越多,則保費越低,保障的風險也越低。農(nóng)業(yè)風險存在時間和空間上的高度相關性,一旦發(fā)生就極有可能在短時間內造成跨區(qū)域的保險對象同時受災。因此,要想分散農(nóng)業(yè)風險,就必須在更大地域甚至全國范圍內建立農(nóng)業(yè)保險制度。然而由于國家扶持力度有限,我國農(nóng)業(yè)保險試點尚未大面積鋪開。
4、農(nóng)業(yè)保險法和有效的巨災風險分散機制的缺失
農(nóng)業(yè)保險雖然經(jīng)歷了近20年的發(fā)展,但仍缺少專門的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)或相關的保險的實施條例。農(nóng)業(yè)保險體制相關規(guī)定的缺失,使得政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導地位不明確,即使政府積極參與和推動,也缺乏法律依據(jù),導致了在實際運營中農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營風險過于集中,很難實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險公司的持續(xù)發(fā)展。
各試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險公司都面臨著農(nóng)業(yè)再保險缺失的問題。一旦巨災發(fā)生,農(nóng)業(yè)保險公司由于面臨巨額索賠而存在破產(chǎn)的風險。國家在農(nóng)業(yè)再保險領域和農(nóng)業(yè)風險基金方面幾乎是一片空白,與我國農(nóng)業(yè)大國的地位、“三農(nóng)”政策和新農(nóng)村建設不相稱。新晨
三、新農(nóng)村建設中農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展之路
(一)建立政策性業(yè)務商業(yè)化運行模式
農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的準公共物品屬性,決定發(fā)展農(nóng)業(yè)保險應遵循“國家財政支持、商業(yè)化運作,自愿與強制相結合”的原則,在盡可能大的范圍內分散風險,并逐步完善法律保障機制和市場監(jiān)督機制,建立政策性業(yè)務商業(yè)化運行模式,即:政府對保險機構經(jīng)營的政策性農(nóng)險業(yè)務給予財政資金補貼、稅收優(yōu)惠等政策支持,商業(yè)保險公司依照自主經(jīng)營、自負盈虧的原則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,充分發(fā)揮市場機制對農(nóng)業(yè)保險資源的基礎性配置作用。
(二)建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式
發(fā)展農(nóng)業(yè)保險應遵循大數(shù)法則,通過各種方式擴大承保面,以分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的風險。在各地農(nóng)業(yè)保險試點的基礎上,全國建立相對統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務商業(yè)化運行模式。
【摘要】我國政策性生豬保險自2007 年出臺以后，短短幾年時間就得到了很大的發(fā)展。但如何確保政策性生豬保險充分發(fā)揮其政策性功能這一問題始終得不到解決。本文從生豬保險監(jiān)管的現(xiàn)狀出發(fā)，分析如何確保政策性生豬保險充分發(fā)揮其政策性功能，實現(xiàn)其經(jīng)濟政策目標，并提出相應的實現(xiàn)路徑。
關鍵詞 農(nóng)業(yè)保險；生豬保險；政策性；監(jiān)管目標
【基金項目】本文是國家社會科學基金項目（13BJY097）、湖南農(nóng)業(yè)大學國家級優(yōu)秀博士學位論文培育基金項目（GYB201003） 和湖南省哲學社會科學基金項目（12YBA168） 的研究成果之一。
【作者簡介】黃亞林，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院講師，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)保險。
政策性生豬保險作為國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，具有不同于其他保險的政策經(jīng)濟意義，但如何確保政策性生豬保險能充分發(fā)揮其政策性功能這一問題始終得不到解決。本文將分析我國生豬保險監(jiān)管的現(xiàn)狀及其存在的問題，并針對其問題提出相應的建議。
一、生豬保險監(jiān)管的必要性
（一） 生豬養(yǎng)殖的風險
我國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè)，在整個再生產(chǎn)循環(huán)過程中，由于自身的弱質性和生產(chǎn)過程的特殊性， 面臨著許多風險。生豬養(yǎng)殖作為農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的一大重點，是典型的風險產(chǎn)業(yè)，其風險主要有以下幾種。
第一種是自然風險。從概念上來說自然風險即由自然災害造成的欠產(chǎn)欠收，主要表現(xiàn)為區(qū)域性、難以預見性的特點。農(nóng)業(yè)作為自然界的一部分，它的發(fā)展離不開自然界， 自然受到多種自然因素的影響。尤其是我國國土面積大，經(jīng)緯跨度也不小，各個地區(qū)的地理環(huán)境和氣候千差萬別，使得農(nóng)業(yè)風險更加復雜。我國的自然災害（包括農(nóng)作物病蟲害等） 種類繁多，如氣象災害、地質災害、海洋災害、森林草原火災和重大生物災害等。就生豬養(yǎng)殖業(yè)來說，自然風險主要體現(xiàn)在暴雨、雷電及泥石流、地震等引起的豬棚坍塌等事故中。
第二種是疫病。我國目前的養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)處在發(fā)展的階段，有規(guī)?；内厔?。對于生產(chǎn)、養(yǎng)殖越來越集中的生豬來說，疫病就是一大威脅。近年來，由于豬病種類的增加，細菌和病毒的變異、出現(xiàn)非典型性疫病、耐藥性的增強、生物安全措施不力，多種疫病混合感染，生豬之間交流頻繁，疫病傳播迅速，加之豬肉流通渠道增多，疫病檢疫防疫和診斷治療滯后等原因，使養(yǎng)豬業(yè)遭遇動物疫病侵襲的風險加大。表1反映了近年來我國生豬（含能繁母豬)產(chǎn)量的變化趨勢。
第三種是社會風險。有時也被稱之為行為風險，是指由于個人或團體的社會行為不當導致社會沖突、危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性。從生豬養(yǎng)殖的角度來說，社會風險包括買賣偽劣飼料等生產(chǎn)資料、不正確的行政干預、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)政策等經(jīng)濟環(huán)境變化和故意投毒等行為給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營帶來的損失。
第四種是市場風險。生豬養(yǎng)殖業(yè)的市場風險主要是指因為生豬在通過市場轉化為商品的過程中，由于市場行情變化、消費者需求轉移等不確定性因素引起市場價格波動導致養(yǎng)殖戶收入減少的風險。由于生豬市場調節(jié)的滯后性和市場信息的不對稱性等原因， 生豬的價格易發(fā)生較大的變動。特別是近10 年內，盡管生豬養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展很快，但周期性波動特征依然非常明顯，并且波動幅度很大，生豬市場風險的影響日趨上升。
需要指出的是，一般說來，生豬保險主要是豬流感、豬藍耳病等疫病以及泥石流、地震之類的自然風險和價格波動的市場風險。其中因為現(xiàn)在生豬養(yǎng)殖趨向于規(guī)?；?，所以對疫病等自然災害的保險最為普遍和重要。
（二） 生豬保險的特殊性
生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)屬于弱質產(chǎn)業(yè)，受自然災害和豬流感等疫病影響較大，同時，由于生豬保險屬于準公共物品，所以具有很強的政策性和非盈利性，這與商業(yè)性保險公司追求效益最大化的經(jīng)營目的相矛盾。另外一方面，生豬保險的保費收入低，風險大，對經(jīng)營生豬保險的商業(yè)性保險公司來說會帶來虧損，這也與商業(yè)性保險公司的經(jīng)營目標相背離。因此，在缺乏政府的費用補貼、稅收優(yōu)惠等政策支持的情況下，商業(yè)性保險公司缺乏經(jīng)營動力。但是就目前的情況來說，我國生豬保險監(jiān)督管理主要由監(jiān)管商業(yè)性保險的中國保監(jiān)會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管除之前提到的經(jīng)營目的和目標的不同外，在監(jiān)管的性質、內容等方面均有很大差異，特別是政策性生豬保險業(yè)務管理較之商業(yè)保險業(yè)務管理要更加復雜，涉及到農(nóng)林經(jīng)濟的各個方面，需要各部門之間的相互配合。
目前在我國，由于養(yǎng)殖戶對政策性生豬保險的作用和性質的不了解及政府關于生豬保險的宣傳不到位等原因，養(yǎng)殖戶的生豬保險意識還很淡薄。而養(yǎng)殖戶作為生豬保險的投保人和受益人，這種狀況在很大程度上限制了生豬保險市場的發(fā)展，導致我國目前的生豬保險市場仍然處于起步階段，市場發(fā)育不健全。這會在一定程度上使政策性生豬保險市場的交易費用上漲，甚至破壞市場的交易秩序。所以，必須對我國的生豬保險實施監(jiān)管，在問題造成危害之前采取前瞻性的措施，消除或減輕損失。
二、生豬保險監(jiān)管存在的問題
2007年國務院為有效降低能繁母豬養(yǎng)殖的風險，鼓勵和支持能繁母豬生產(chǎn)，了《國務院關于促進生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應的意見》，根據(jù)該文件， 能繁母豬的保險金額為1000 元/頭，保險費為60 元/頭。保險費由中央財政補貼50%，省財政補貼30%，養(yǎng)殖戶交納20%?，F(xiàn)行生豬保險監(jiān)管機構是1998 年11 月成立的中國保險監(jiān)督管理委員會。但目前生豬保險的監(jiān)管還存在一些問題。
（一） 監(jiān)管成本高
生豬保險自2007年出臺以來，在我國發(fā)展的年限并不長，在監(jiān)管方面存在很多不足。我國目前采取的是較為嚴格的實體監(jiān)管方式，重點監(jiān)管條款以及費率的審批、手續(xù)費標準等理賠的流程，而對保險公司賠付能力、資產(chǎn)負債質量等方面的監(jiān)管還很薄弱。導致成本過高，還不具備有效性。
（二） 有效性差
按業(yè)務性質不同實施不同監(jiān)管是國際慣例，具有非常明顯的政策性，而我國對生豬保險一般按照商業(yè)保險來監(jiān)管，致使一些生豬保險的政策難以落實。中央及地方政府對每頭生豬的補貼保險費是48 元，養(yǎng)殖戶交12 元。同時對國有農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織、農(nóng)業(yè)相互保險社、相互保險公司和保險合作社免除一切稅收，對商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性生豬保險，根據(jù)具體情況，或予以免稅，或予以減稅。被保險人獲得的賠償金，也不會被課稅。若按商業(yè)保險的規(guī)定來，這些補貼、稅收優(yōu)惠養(yǎng)殖戶就享受不到了。表2反映了2012年生豬和能繁母豬的承保數(shù)據(jù)，從這些保費收入的情況可以看出，生豬保險的稅收優(yōu)惠政策并沒有有效地實施。
三、生豬保險監(jiān)管存在問題的原因分析
（一） 生豬保險監(jiān)管的特殊性
1.較難統(tǒng)一費率標準和賠償標準。一方面，生豬養(yǎng)殖的風險主要是自然風險和疫病，如暴雨、冰災、干旱、豬流感、豬藍耳病等，其發(fā)生極不規(guī)則且一般都有伴發(fā)性，以往災情和疫情累積的統(tǒng)計資料，對預測未來災情和疫情的作用不大。另一方面，生豬品種繁多，各畜齡期生長差異較大，災害定損標準難以量化。以一頭能繁母豬為例，在生豬市場行情不同，品種不同時，每頭差價可達1000～2000元。而我國目前的監(jiān)管手段很難應對這種狀況。生豬保險條款僅規(guī)定了生豬不同生長期的最高賠付比例，而沒有公認的、具體的、可操作的定損標準。表3 反映不同行情、不同品種生豬的經(jīng)濟價值。
2.保險價值難以確定。生豬同所有的農(nóng)產(chǎn)品一樣具有鮮活性的特點，這一特點使生豬保險的受損現(xiàn)場容易毀失，對生豬保險查勘時機和索賠時效產(chǎn)生約束。如果被保險人在出險以后不及時報案，則會失去查勘定損的機會。如能繁母豬出險后沒有佩戴耳標的就不予賠付，因病死亡的能繁母豬不做無害化處理的不予賠付，補欄的母豬未及時補辦保險的不予賠付。這也是農(nóng)業(yè)保險更容易引發(fā)道德風險的重要原因。因此，生豬保險合同對理賠時效的約定比普通財產(chǎn)保險嚴格得多。
3.生豬保險的政策性經(jīng)營方式不夠明確。迄今為止，我國的生豬保險試點一直局限在“政策性保險+商業(yè)化經(jīng)營”的經(jīng)營模式當中，風險投資再加上政府補貼始終是其經(jīng)營的一個主要做法。從而導致政策性保險業(yè)務和商業(yè)性保險業(yè)務的核算不能夠明確地劃分開來。政府在提供補貼時無法準確判斷經(jīng)營政策性保險業(yè)務的商業(yè)保險公司的虧損究竟是來自政策性業(yè)務，還是商業(yè)性業(yè)務，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性生豬保險業(yè)務的開展。
生豬保險具有準公共物品的性質。它作為一種保險商品，既不是完全的私人物品，也不是純粹的公共物品，而是準公共物品。生豬保險的利益是外在的，從長期利益來說，生豬保險最終真正的受益者是消費者而不是保險公司。生豬保險的外部屬性決定了生豬保險應該是一種政策性保險，應該由政府參與經(jīng)營管理，生豬保險的經(jīng)營費用和部分保費應該由全體消費者(或者政府)承擔。
（二） 生豬保險的法制不健全
到目前為止，我國的生豬保險監(jiān)管仍然存在很多問題。農(nóng)業(yè)保險法律制度處于真空狀態(tài)在一定程度上是造成這種狀況的一個重要原因。政策性生豬保險作為國家支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的一項措施，它的非營利性使它對相關的法律法規(guī)具有很強的依賴性，它是準公共物品的一種，具有非常明顯的公益性。它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性生豬保險發(fā)展的前提和保證。而我國對政策性保險業(yè)務至今尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應政策予以扶持。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險必須自愿加入，任何人不得強制”。
（三） 生豬保險的監(jiān)管機制有待完善
在我國，生豬保險監(jiān)管由中國保監(jiān)會監(jiān)管，沒有設立獨立的監(jiān)管機構，其他政府部門不得干預農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理機構的經(jīng)營與管理。但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身所具有的同其他產(chǎn)業(yè)不同的風險，從而對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營運行與監(jiān)督管理有不同的要求，然而對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險來說，經(jīng)營與監(jiān)管技術只是簡單地套用財產(chǎn)保險技術與監(jiān)管體系。這樣，就難以實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)風險的有效識別、計量以及損失控制，會使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營失去方向，增加經(jīng)營的成本，從而無法吸引商業(yè)保險公司進入到農(nóng)業(yè)保險市場，進而抑制了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)保險市場監(jiān)管體制是中央保監(jiān)會到各省保監(jiān)局自上而下的模式。在我國2009 年保監(jiān)會的《關于規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務管理的通知》中，對政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體所要達到的條件做出了規(guī)定，還提到了加強監(jiān)督管理、提高服務質量等內容。
四、實現(xiàn)生豬保險監(jiān)管目標的途徑
（一） 加強基層監(jiān)管力量
在建立專門監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險的機構的同時，可考慮根據(jù)各地區(qū)生豬保險業(yè)發(fā)展的實際情況，合理鋪設監(jiān)管分支機構，讓地方政府參與監(jiān)管。加大監(jiān)管的延伸觸角，同時又要以法律的形式規(guī)定地方政府的監(jiān)管職能、監(jiān)管范圍以及監(jiān)管權限等，發(fā)揮地方政府機構的監(jiān)管職責和地區(qū)優(yōu)勢，既不能越位又能及時補位，起到對于監(jiān)管職能的良好補充與配合的作用，從而提高監(jiān)管效果。
（二） 引進外部監(jiān)督力量
可考慮適當引入外部力量對生豬保險進行監(jiān)管。例如像國外一樣，引入審計師會計師事務所等社會審計力量對保險公司日常經(jīng)營狀況及財務報告進行審計。明確規(guī)定獨立審計機構的審計范圍、頻率和質量要求，將審計機構出具的審計報告作為監(jiān)管部門評價保險機構，采取監(jiān)管措施的一項重要參考依據(jù)，使得對保險企業(yè)經(jīng)營的定期審計成為防范和化解行業(yè)經(jīng)營風險的一項重要措施。
（三） 加強社會監(jiān)督
建立生豬保險參保農(nóng)戶消費者監(jiān)督機制。要按照維護一般消費者應有權利的要求，通過電視媒體、互聯(lián)網(wǎng)、報刊和社會調查等方式，加大生豬保險政策的宣傳力度，認真保障生豬保險參保農(nóng)民的知情權，鼓勵引導參保養(yǎng)殖戶積極維護自身合法權益并主動向相關監(jiān)管部門反映生豬保險運行中的各類違法違規(guī)行為，使廣大養(yǎng)殖戶信息靈通，以切實發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。
論文摘要:農(nóng)村金融已成為我國整體金融系統(tǒng)的瓶頸,具有不同于城市商業(yè)金融的特質,尤其在目前農(nóng)村金融改革進程中,為了構建健全的農(nóng)村金融體系、促進農(nóng)村金融充分競爭,滿足農(nóng)村金融有效需求,從法律制度的角度強化農(nóng)村金融監(jiān)管具有充分的法理基礎和重要的現(xiàn)實意義。
我國作為農(nóng)業(yè)大國的現(xiàn)實國情和城鄉(xiāng)二元分化經(jīng)濟結構的長期制約,使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重滯后,決定了現(xiàn)階段農(nóng)村金融經(jīng)營成本高、風險大、收益率低,由此造成農(nóng)村金融機構資產(chǎn)質量低下、虧損嚴重、資本嚴重不足、難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等問題,使得我國的農(nóng)村金融機構成為整個金融體系的瓶頸和“短板”。農(nóng)村金融的監(jiān)管無論在理念、對象、內容和手段等方面均具有不同于整體金融或者商業(yè)金融的特殊性。一方面,農(nóng)村金融供給不足,有效競爭不充分,農(nóng)村金融機構功能錯位,農(nóng)村資金回流,農(nóng)民融資困難等問題要求建立具有多元化主體的農(nóng)村金融體系,促進農(nóng)村金融有效競爭,滿足農(nóng)村融資需求;另一方面,相對寬松的準入政策、過于復雜的農(nóng)村金融局面以及難以對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟提供有效金融支持的缺陷均需要完善的農(nóng)村金融監(jiān)管體制來保護相關主體的合法利益,穩(wěn)定金融秩序,保障金融安全。
一、完善農(nóng)村金融監(jiān)管的法理基礎
格萊珉銀行創(chuàng)立者·尤努斯認為,金融權利如同人們在衣食住行上享有的權利一樣,也是一種人權,也是一種人的基本生存權利。法哲學研究中的人權理論將其劃分為應有的人權、法律上的人權和現(xiàn)實中的人權三個層次,農(nóng)民的金融權益便屬于應有人權的范疇,不僅可以從社會公平正義理論、平等的生存權和發(fā)展權等角度得以證成,而且可以通過對其在現(xiàn)實中的享有和實現(xiàn)來評價和檢驗一國金融法律的質量和狀況。首先,包括金融融資、獲得農(nóng)業(yè)保險、參與并實現(xiàn)合作金融等各項權利的農(nóng)民金融權益需要相應的法律法規(guī)予以正式的確認和肯定;其次,無論進行融資、獲得農(nóng)業(yè)保險抑或參與合作金融,都需要在農(nóng)村金融監(jiān)管的法律體系中得到保障和制度支持;最后,對農(nóng)民金融權益的關注和保護,決定著農(nóng)村金融監(jiān)管制度的價值目標和基本理念的轉化。因此,可以說,從法學的層面上,運用權利理論對農(nóng)民的金融權益狀況、原因和保護進行權利理論上的分析和論證,從而在制度層面上尋求法律的保障,是解決農(nóng)村金融問題的核心。
二、完善農(nóng)村金融監(jiān)管的現(xiàn)實需求
1.我國農(nóng)村金融監(jiān)管資源不足,難以形成有效的監(jiān)管合力?，F(xiàn)有的“一行三會”的金融監(jiān)管格局具有諸多方面的缺陷。具體到農(nóng)村金融體系,目前主要的監(jiān)管機構為銀監(jiān)會,而且地方銀監(jiān)分局為農(nóng)村中小金融機構的屬地監(jiān)管機構。但我國農(nóng)村金融機構具有機構小鏈條長的特點,絕大多數(shù)農(nóng)村中小金融機構都設在縣(市)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村,在其轄區(qū)內只設有監(jiān)管辦事處,這些辦事處并不具有獨立的監(jiān)管主體資格,而且一般僅有3—5人的監(jiān)管人員,應對轄區(qū)內原有的農(nóng)村金融機構已是困難,再加上村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等新型金融機構的大量出現(xiàn)以及大型商業(yè)金融機構和外資銀行的參與,監(jiān)管資源更是難以為繼。
2.監(jiān)管體系混亂,非正規(guī)農(nóng)村金融游離于監(jiān)管之外:(1)傳統(tǒng)商業(yè)性和政策性農(nóng)村金融機構受銀監(jiān)會監(jiān)管;村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機構,也由銀監(jiān)會監(jiān)管,但其在資產(chǎn)規(guī)模、市場定位、資金運作、員工構成、貸款審批和組織結構等方面均與傳統(tǒng)金融機構存在重大差別,難以根據(jù)一元化的監(jiān)管體系進行簡單處理;(2)農(nóng)村信用社的監(jiān)管比照《商業(yè)銀行法》執(zhí)行,監(jiān)管責任由銀監(jiān)會和地方政府共同擔當,其效力通過縣聯(lián)社—省聯(lián)社的模式由聯(lián)社體制來貫徹,但公司治理改革未能完成,省聯(lián)社的行政管理和基層社的公司治理之間沖突加劇;(3)只貸不存的小額貸款公司無需接受銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管,由省政府指定省金融辦或相關機構負責試點,實際情況是,由省金融辦把試點的權限再次下放到縣政府,負責小額貸款公司日常監(jiān)督管理的則為當?shù)毓ど叹?(4)合會、私人錢莊等非正式金融形式缺乏相應的監(jiān)管,農(nóng)村民間金融組織總體存在較大風險。
3.金融改革以及監(jiān)管方式多采取自上而下的強制性手段,忽視對農(nóng)村金融市場的內生性培育。上個世紀80年代農(nóng)村合作基金會的發(fā)展軌跡即可說明這一問題,而我國農(nóng)信社的改革過程仍然忽視農(nóng)村金融市場的內生力量,未能給農(nóng)民自下而上的金融創(chuàng)新和改革保留必要的制度空間,而是采取由政府自上而下的出臺一攬子改革方案,然后由各地去執(zhí)行的方式,使得農(nóng)信社的合作金融機制完全未能體現(xiàn)農(nóng)民的自主參與意愿。
4.農(nóng)村金融機構的監(jiān)督約束機制缺失。一個有效的金融風險控制體系應由三個系統(tǒng)構成:市場約束條件下的外部銀行、證券、保險風險監(jiān)控系統(tǒng)、被監(jiān)督金融機構自身內控系統(tǒng)與社會監(jiān)督體系。但我國農(nóng)村金融監(jiān)管體系除前述已經(jīng)論及的外部監(jiān)管系統(tǒng)缺陷外,其內部治理、控制和行業(yè)自律等監(jiān)督體系均存在缺失。
三、發(fā)達國家農(nóng)村金融監(jiān)管制度的借鑒
構建完備的農(nóng)村金融監(jiān)管體制對農(nóng)村金融機構的良性運作、農(nóng)村金融市場的規(guī)范發(fā)展和農(nóng)村社會經(jīng)濟的促進具有重要作用。世界很多具有發(fā)達農(nóng)村金融體系的國家均具有完善和健全的農(nóng)村金融監(jiān)管制度。
1.美國以農(nóng)業(yè)部為政府監(jiān)管主體,輔以行業(yè)協(xié)會自律管理、內部治理結構控制以及農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管協(xié)調機制。美國的農(nóng)村金融體系主要由農(nóng)村政策性金融機構、農(nóng)村合作金融體系以及農(nóng)業(yè)保險體系組成。其中農(nóng)村政策性金融機構均隸屬于美國農(nóng)業(yè)部管轄。農(nóng)村合作金融體系則采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式,專門設立了比較健全的農(nóng)村金融監(jiān)管體系,包括監(jiān)管機構、行業(yè)自律協(xié)會、資金融通清算中心和互助保險集團,這四種機構及其附屬機構各自獨立、職能各異。在美國,各種信用社協(xié)會或合作金融多達幾十個,這些行業(yè)協(xié)會從事的主要工作之一就是制定行為規(guī)范,進行自律管理。美國聯(lián)邦政府對農(nóng)村金融的存款統(tǒng)一實行強制保險,具體業(yè)務由聯(lián)邦存款保險公司經(jīng)營的儲蓄協(xié)會保險基金承擔,并承擔對投保金融組織的監(jiān)督。
2.法國“半官半民”體制模式。法國的農(nóng)村金融體制是從下而上逐步形成的,相對較為穩(wěn)定。法國的農(nóng)業(yè)合作金融體系主要由國家農(nóng)業(yè)信貸銀行、省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方信貸合作社三級構成。其中地方信貸合作社是基層組織,直接由個人成員和集體成員入股組成,省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行則由地方農(nóng)業(yè)信貸合作社組成,同時以國家的政策性銀行——國家農(nóng)業(yè)信貸銀行作為合作金融的中央機構,對合作金融的運作提供最后的保證。1945年,省級農(nóng)業(yè)信貸互助銀行組成了全國農(nóng)業(yè)信貸聯(lián)合會,作為省級農(nóng)業(yè)信貸銀行在國家一級的代表,參與決定農(nóng)業(yè)信貸政策。除此之外,法國的農(nóng)業(yè)保險體制也相當發(fā)達,并與農(nóng)村金融組織結構相對應地設置了三個層面的農(nóng)業(yè)互助保險機構。
3.日本“相互配合型”的協(xié)調機制。在日本,對農(nóng)村金融實施雙重監(jiān)管:一是政府金融監(jiān)管廳,對各種金融機構實施監(jiān)管,以實現(xiàn)整體風險調控;二是全國和地方農(nóng)林水產(chǎn)部門配合金融監(jiān)管廳對農(nóng)村金融機構實施監(jiān)管,包括農(nóng)林水產(chǎn)省下設金融科對農(nóng)林中央金庫的監(jiān)管,農(nóng)林水產(chǎn)省在六個大區(qū)設置農(nóng)政局對轄區(qū)內縣信聯(lián)的監(jiān)管,以及都、道、府、縣農(nóng)政部對轄區(qū)內農(nóng)協(xié)合作金融部的監(jiān)管。另外,為了保證合作金融安全、健康地運行,日本還設立了農(nóng)村信用保險制度、臨時性資金調劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險制度、農(nóng)業(yè)災害補償制度和農(nóng)業(yè)信用保證保險制度等制度措施。
四、完善現(xiàn)行農(nóng)村金融監(jiān)管法律的構想
1.針對農(nóng)村金融的特質,建立不同于城市金融的政府監(jiān)管體系。我國的農(nóng)村金融改革和發(fā)展實踐,總是將農(nóng)村金融機構當作一般的金融機構看待,僅僅要求投入金融資源,沒有足夠認識到農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的獨特性和由此產(chǎn)生的城市和農(nóng)村金融之間的顯著差別。實際上,農(nóng)村金融要與國家的產(chǎn)業(yè)政策緊密結合,其本質主要是貼近農(nóng)民,而不是貼近金融機構。作為城市金融監(jiān)管首要主體的銀監(jiān)會,在農(nóng)村金融監(jiān)管中具有監(jiān)管資源不足,難以貼近農(nóng)村、不了解農(nóng)村金融現(xiàn)實需求,與國家產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)村政策之間不具有順暢的溝通、交流機制,極易造成“一管就死、一放就亂”的監(jiān)管局面。借鑒發(fā)達國家農(nóng)村金融監(jiān)管經(jīng)驗,我們應當以農(nóng)業(yè)部為主導,同時厘清農(nóng)村政策性金融的設置目標和宗旨,在農(nóng)村政策性金融和農(nóng)業(yè)部之間建立順暢的國家產(chǎn)業(yè)政策的表達和執(zhí)行機制,并通過發(fā)揮農(nóng)村政策性金融對農(nóng)村合作金融組織的導向、補充和支持等作用,構建農(nóng)村金融的政府監(jiān)管體系。同時可以在財政部的政策支持、財政補貼以及稅收優(yōu)惠等方面建立輔助機制。
2.健全完善金融同業(yè)公會,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用。我國于2005年底成立中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會,應當引導協(xié)會發(fā)揮職能作用,建立日常工作聯(lián)系機制和管理辦法,完善同業(yè)公約及規(guī)章,將那些監(jiān)管部門不宜管,而被監(jiān)管機構又需要的工作,盡量交由協(xié)會負責,實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會自律管理與國家監(jiān)管機構監(jiān)管相結合的監(jiān)管體制。
3.注重農(nóng)村金融主體的內部治理和控制,自下而上地培育農(nóng)村金融本土力量。內控制度建設是建立有效監(jiān)管體制的關鍵,也是有效監(jiān)管的基礎。農(nóng)村金融監(jiān)管中內部治理的作用集中體現(xiàn)在農(nóng)村合作金融組織中,基層合作金融組織中自愿入股的成員通過完善的治理結構,形成、表達并且實現(xiàn)自己的意愿,同時,由于基層成員是最為貼近金融需求、了解融資狀況的主體,使得對于資金發(fā)放、運用以及貸款的回收等事項具有最為直接和靈活實用的監(jiān)督管理作用。另外,就農(nóng)村金融本土力量的培育和發(fā)展方式而言,應該是把選擇權交給農(nóng)民,通過反復的實踐和摸索,自下而上地生成一套成功的借貸模式和本土金融組織形式,更好地挖掘和滿足當?shù)夭煌问降慕鹑谛枨蟆?/p>
4.完善金融監(jiān)管法律制度體系。一是針對農(nóng)村金融監(jiān)管進行理性立法,設立可以作為農(nóng)村金融監(jiān)管依據(jù)的法律;二是完善農(nóng)村金融市場的準入機制,將已在農(nóng)村廣泛存在的非正規(guī)金融納入正規(guī)的金融監(jiān)管體系,減少非正規(guī)金融活動對農(nóng)村金融監(jiān)管的消減效應;三是建立農(nóng)業(yè)保險制度,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)功能;四是建立存款保險制度以及金融機構的破產(chǎn)制度,完善農(nóng)村金融的市場退出機制,維護金融安全和社會公眾利益。
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關鍵詞：財政支持農(nóng)業(yè)保險中美比較
（一）支持模式美國財政對農(nóng)業(yè)保險的支持模式表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險的具體業(yè)務均在私寫作論文營農(nóng)業(yè)保險公司和農(nóng)業(yè)保險投保人之間發(fā)生，由私營農(nóng)業(yè)保險公司完成，政府不參與農(nóng)業(yè)保險直接業(yè)務的經(jīng)營領域，美國風險管理局（聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司）負責農(nóng)業(yè)保險推廣和教育，并且對私營農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務提供財政支持，對投保人提供保費補貼。另外，為了對農(nóng)業(yè)保險的參保率提供保證，美國還將農(nóng)業(yè)保險的保費補貼與其它農(nóng)業(yè)財政支持計劃捆綁起來，對農(nóng)業(yè)保險實行事實上的強制參加。當前，我國政策性農(nóng)業(yè)保險主要采取各地區(qū)試點的方式進行發(fā)展。從目前全國來看，已有近九成省份開展了有財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險。我國政策性農(nóng)業(yè)保險財政支持模式主要有：上海、吉林為代表的“大農(nóng)險”模式，浙江、海南為代表的以“共保”為主的模式，四川、蘇州為代表的商業(yè)性保險公司為政府代辦模式，黑龍江農(nóng)墾區(qū)為代表，以互助合作組織為經(jīng)營主體的模式。除了上海等幾個地區(qū)采取地區(qū)“統(tǒng)?！狈绞酵?，全國絕大多數(shù)地區(qū)財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險均是自主自愿的原則，并沒有采取強制或變相強制的措施。美國和我國各試點地區(qū)財政對農(nóng)業(yè)保險的支持模式都是針對本國的實際情況建立的，具體對比見表1。從表1中可以看出，從市場化角度而言，美國財政對中美財政支持農(nóng)業(yè)保險的比較研究國是一個農(nóng)業(yè)大國，也是世界上發(fā)生自然災害最為嚴重的國家之一。在自然災害損失中農(nóng)業(yè)最為嚴重，而且農(nóng)業(yè)承受自然災害損失的能力最為脆弱。自然災害每年給我國造成巨額經(jīng)濟損失，農(nóng)業(yè)風險問題一直是困擾我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。在后WTO時代，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補貼政策空間和效力日漸式微，以農(nóng)業(yè)保險為代表的“綠箱政策”空間和效力與日俱增。但農(nóng)業(yè)保險在我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)風險管理體系中仍處于附屬地位。借鑒發(fā)達國家政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持經(jīng)驗，對于發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險事業(yè)有著重要意義。中美政府財政支持農(nóng)業(yè)保險運作情況比較分析美國作為農(nóng)業(yè)大國，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持向來力度很大，自從其于1938年開辦政策性農(nóng)業(yè)保險以來，針對自身的國情，形成了獨具特色的農(nóng)業(yè)保險運營模式和財政支持模式，這些模式和經(jīng)驗對于發(fā)展我國特色農(nóng)業(yè)保險有著重要的借鑒意義。本文擬從財政對農(nóng)業(yè)保險的支持模式、支持項目、支持標準、支持層次、稅收優(yōu)惠、財我農(nóng)業(yè)保險的支持模式市場化程度很高，其農(nóng)業(yè)保險的具體業(yè)務均由私營農(nóng)業(yè)保險公司直接經(jīng)營，政府完全退出農(nóng)業(yè)保險直接經(jīng)營的領域，只是通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司為農(nóng)業(yè)保險提供較大力度的財政支持，包括農(nóng)業(yè)保險的強制性都是以經(jīng)濟手段進行的；我國各試點模式的市場化程度也比較高，農(nóng)業(yè)保險的具體業(yè)務要么由商業(yè)性保險公司直接經(jīng)營，要么由商業(yè)性保險公司組成“共保體”經(jīng)營，只有黑龍江農(nóng)墾區(qū)由互助合作組織進行經(jīng)營。美國模式的強制性較高，通過經(jīng)濟手段，即用一定的優(yōu)惠政策捆綁來達到事實上的強制性；我國的試點模式中上海與黑龍江采取的是地區(qū)“統(tǒng)?！?，有著一定的強制性，其他地區(qū)基本上都是采取自主自愿的原則。
（二）支持項目美國財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目主要有：保費補貼，針對農(nóng)業(yè)保險投保人所承擔高保險費率提供的補貼；業(yè)務費用補貼，針對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險具體業(yè)務，私營農(nóng)業(yè)保險公司所承擔的高成本提供的補貼；再保險支持，針對私營農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的高風險性提供比例再保險和超額損失再保險保障；聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用。我國現(xiàn)階段各試點地區(qū)財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目包括：保費補貼，針對農(nóng)戶所承擔的高保險費率提供的補貼；保險責任分攤，即在一定范圍內和一定程度上與保險機構分攤保險責任；財政兜底，即對巨災風險造成保險機構的損失由政府財政兜底。美國與我國政府對農(nóng)業(yè)保險的支持項目的對比情況見表2，從中可以看出，美國財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目齊全，體系完善；而我國政府財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目中，只有保費補貼是在所有試點地區(qū)實施，其它項目只有在部分試點地區(qū)實行，從全國來看，我國政策性保險的財政支持項目仍有待完善。
（三）支持標準美國政府財政對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民表1財政支持農(nóng)業(yè)保險模式比較比較角度美國中國上海模式浙江模式四川模式黑龍江模式市場化程度高高高高低強制保險程度高中低低中60商業(yè)時代（原名《商業(yè)經(jīng)濟研究》）2008年27期所交保費提供補貼，各險種的補貼標準不同，補貼標準因產(chǎn)量保障水平的差異而有所不同，隨時間推移越來越大，同保障水平的高低相反。2000年，美國財政對農(nóng)業(yè)保險保費的補貼額平均約為純保費的53%（保費補貼額平均每英畝為6.6美元），其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農(nóng)作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%。表3為美國農(nóng)作物保險一切險保費補貼率的變化情況。從中可以看出美國政府財政對農(nóng)業(yè)保險支持力度的逐步增強，而到美國財政對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務的支持主要有，通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20%-25%的業(yè)務費用（包括定損費）補貼，承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用，以及通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，同時聯(lián)邦政府還通過其它一些法律規(guī)定，鼓勵地方政府根據(jù)其財力狀況對農(nóng)業(yè)保險進行補貼。我國政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平比較低，尚處于保成本階段。但是對于保成本階段的保費補貼，財政支持的標準還是比較高的。中央財政補貼試點的六個省份中，各級財政提供的保費補貼比例超過50%，各級財政為能繁母豬保險提供的保費補貼比例也超過50%，地方政府自行試點地區(qū)對農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例最低為海南省的30%，大多數(shù)在50%以上，甚至達到70%-80%。但是在各級財政在農(nóng)業(yè)保險的其他支持項目上的標準卻很低，只有浙江等少數(shù)地區(qū)政府承擔保費收入3-5倍以內的超額賠償責任。
綜上所述，美國對農(nóng)業(yè)保險的財政支持標準很高，雖然政府不介入農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營，但其對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務都有很高比例的財政支持；而我國政府財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目中，只有保費補貼是在所有試點地區(qū)實施，其它項目只有在部分試點地區(qū)實行，從全國來看，我國政策性保險的財政支持項目亟待完善。
（四）支持層次農(nóng)業(yè)保險的主要作用在于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，分散經(jīng)營風險，從而降低農(nóng)產(chǎn)品價格，使生產(chǎn)者剩余向消費者剩余轉移。在統(tǒng)一的國內市場中，農(nóng)業(yè)保險作為一種準公共商品，其受益范圍是全國，因此政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持也應該主要由中央政府來提供，地方政府可以根據(jù)其財力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等具體情況提供輔的財政支持。美國農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于聯(lián)邦政府財政，保費補貼、業(yè)務費用補貼、再保險支持，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用，均由聯(lián)邦政府財政支出，也鼓勵州和地方政府對農(nóng)業(yè)保險提供相應的補貼。我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀中存在著多層次財政支持的局面。中央政府財政僅對中西部地區(qū)能繁母豬保險提供50%保費補貼，對江蘇等6個試點省份農(nóng)業(yè)保險提供25%的保費補貼。其余地區(qū)及其他種類政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于省級財政，甚至要求市縣區(qū)財政參與分攤，稅收優(yōu)惠也基本上是營業(yè)稅、印花稅等地方稅種的減免，財政支持層次偏低。美國聯(lián)邦政府財政支持，保證了農(nóng)業(yè)保險的順利實施。而我國對農(nóng)業(yè)保險的財政支持現(xiàn)狀，雖然有利于各種模式在不同地區(qū)試點的開展，但卻造成了試點地區(qū)財政支持力度不足，以及一些地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的財政支持由于財力缺乏而無法開展，阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險在我國的可持續(xù)發(fā)展。
（五）稅收優(yōu)惠美國政府對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠力度較大，對于聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司一切財產(chǎn)，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產(chǎn)權和免賠款，免征一切現(xiàn)有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種，私營農(nóng)作物保險公司保險合同和由公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。各級政府對農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策，使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構除了其業(yè)務成本外不再有其它方面的負擔。我國政策性農(nóng)業(yè)保險實踐中的稅收優(yōu)惠力度小，范圍窄，僅對種養(yǎng)兩業(yè)的保險業(yè)務免征營業(yè)稅和印花稅。即使有部分試點地區(qū)擴大了稅收優(yōu)惠范圍，也只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農(nóng)業(yè)保險依然承擔著一定的稅負。美國農(nóng)業(yè)保險在政府財政的大力扶持下得到了很快的發(fā)展，雖然政府沒有介入農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營，但提高了保費補貼幅度，對私營公司提供再保險、稅收和補貼等方面的大力支持，使美國農(nóng)業(yè)保險險種創(chuàng)新越來越多，農(nóng)業(yè)保險的參與度也有了很大的提高。據(jù)統(tǒng)計，美國目前農(nóng)作物可保品種已達100余個。在全美200萬農(nóng)戶中，有近150萬戶投保了農(nóng)業(yè)險，參與率高達75%。1997年，美國農(nóng)作物保險的承保面積為1.822億英畝，2004年已經(jīng)超過2.21億英畝，8年增加了21%。其中2002年為2.87億英畝，占可保面積的81.3%。不過，美國農(nóng)業(yè)保險的財政支持政策中也存在不少問題尚未得到解決。首先是美國財政對農(nóng)業(yè)保險的高支持度造成了很大的財政壓力，雖然在加大對農(nóng)業(yè)保險財政支持力度后農(nóng)業(yè)保險參與率有了一定的提高，但是進一步提高參與率的邊際成本已經(jīng)很高；農(nóng)業(yè)保險中存在嚴重的逆向選擇和道德風險，并沒有得到有效解決，由于農(nóng)業(yè)保險與其他農(nóng)業(yè)支持計劃捆綁，許我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務萎縮的經(jīng)濟學分析.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參加農(nóng)業(yè)保險只是為了取得財政補貼，存在著大量的騙保行為，政策性農(nóng)業(yè)保險應有的風險管理功能被異化為農(nóng)民獲取政府財政補貼的“剎手锏”。與美國相比，我國政策性農(nóng)業(yè)保險保障水平較低，對中央財政并沒有造成壓力，但是由于對農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要由省、市為主的地方政府提供，使得原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大的壓力，也限制了政策性農(nóng)業(yè)保險在各地區(qū)的發(fā)展。從參保率來看，各試點地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的參保率并不高，即使是在因采取“共?！蹦Ｊ蕉^為成功的浙江省，截止到2007年6月30日，全省共有13976戶農(nóng)戶參保，投保金額99397萬元，保費收入2164萬元，已完成大戶基數(shù)的33%。同時農(nóng)業(yè)保險在我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)風險管理體系中仍處于附屬地位，大多數(shù)農(nóng)業(yè)風險造成的損失要由財政救濟和農(nóng)戶自身承擔。但是由于我國很多農(nóng)業(yè)保險地區(qū)采取了“統(tǒng)?！钡葢獙Υ胧?，農(nóng)業(yè)保險所面臨的逆向選擇和道德風險問題并不嚴重。美國與中國財政支持農(nóng)業(yè)保險的績效對比見表4，表中從支持農(nóng)業(yè)保險所產(chǎn)生的財政壓力、逆向選擇與道德風險程度、農(nóng)業(yè)保險參與率等幾個角度對兩國財政支持農(nóng)業(yè)保險的績效進行了評價和對比。構建我國農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的財政支持體系
（一）增加財政支持項目在通過保費補貼提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險積極性之后，還需要增加財政支持項目來降低農(nóng)業(yè)保險業(yè)務成本和風險，調動保險機構積極性，主要有：針對我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務經(jīng)營成本高的特點，對農(nóng)業(yè)保險提供業(yè)務費用補貼；針對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災害發(fā)生頻繁、波及范圍廣、損失大等特點，單一農(nóng)業(yè)保險機構難以承受，政府財政作為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的后盾，對農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持；針對農(nóng)業(yè)保險，特別是地方試點農(nóng)業(yè)保險難以在空間上有效運用大數(shù)原理分散風險的特點，可在財政支持下鼓勵保險機構通過建立風險基金的形式在時間上分散風險。
（二）提高支持標準1.提高保費補貼。由于我國現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險以保障農(nóng)戶的再生產(chǎn)能力為主，宜選擇保成本的方式對參保農(nóng)戶進行保障，以保成本起步，逐步發(fā)展過渡到保產(chǎn)量和保收入的成熟階段。因而，財政對農(nóng)業(yè)保險支持標準也應有一個梯度推高的漸進過程。具體講，在保成本階段，中央財政與省級財政部門共承擔50％的保費，其余部分由農(nóng)戶承擔，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，市、縣級財政部門共同承擔，但農(nóng)戶承擔的比例不宜超過40%；在保產(chǎn)量階段，中央財政與省級財政部門共承擔60％的保費，其余部分由農(nóng)戶承擔，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，市、縣級財政部門共同承擔，但農(nóng)戶承擔的比例不宜超過30%；在保收入階段，中央財政與省級財政部門共承擔70%—80%的保費，其余部分由農(nóng)戶承擔，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，市、縣級財政部門共同承擔，但農(nóng)戶承擔的比例不宜超過20%。2.提供業(yè)務費用補貼。由于農(nóng)業(yè)保險的高風險，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性、風險勘查的復雜性，使得保險公司經(jīng)營成本偏高，難以獲得正常利潤，而這種情況在我國尤為突出。針對我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務經(jīng)營成本高的特點，參考國際上許多國家的經(jīng)驗，可以給農(nóng)業(yè)保險提供一定比例的業(yè)務費用補貼，以提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性?？紤]到我國具體的財力狀況和實踐經(jīng)驗，按照調動保險公司積極性和充分發(fā)揮其自身能動性的原則，可在10％-20％的范圍內對農(nóng)業(yè)保險提供業(yè)務費用補貼。3.提供再保險支持和建立風險基金。由于農(nóng)業(yè)風險的特殊性，特別是地震、洪水、海嘯、臺風等風險，往往會吞噬農(nóng)業(yè)保險公司的所有準備金和資本金，嚴重沖擊農(nóng)業(yè)保險公司的財務穩(wěn)定，危及農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展，從而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)與穩(wěn)定，需要通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業(yè)性再保險機構在一般情況下不愿承接農(nóng)業(yè)保險的再保險，就要求由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司，全國農(nóng)業(yè)再保險公司可采取中央財政控股、省級政策性農(nóng)業(yè)保險機構參股的模式組建，其注冊資本金來源主要有：中央財政注資、地方參股、農(nóng)村救濟費分流部分、財政支農(nóng)資金整合節(jié)流部分等。另外，可以通過建立政府主導下的中央級農(nóng)業(yè)保險風險基金，特別是巨災風險基金的方式來規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所遭受的巨災風險。
（三）稅收優(yōu)惠針對當前我國僅對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務免征營業(yè)稅和印花稅，并且僅界定在種養(yǎng)兩業(yè)范圍偏窄的情況，為了更好地提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體自我積累的能力，還應擴大對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務稅收優(yōu)惠力度。在減免種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的基礎上，可以進一步免征種養(yǎng)兩業(yè)保險業(yè)務的所得稅，并將對營業(yè)稅和印花稅的免征范圍擴大到農(nóng)村家財險、人身險和健康險等其它涉農(nóng)保險業(yè)務，為農(nóng)業(yè)保險順利開展提供更為寬松的稅收條件。在各地區(qū)開展試點的過程中，適當下放有關農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的稅收減免權限，對稅收減免后地方財政收入的減少可給予一定的補償，以有利于各地區(qū)更好地開展農(nóng)業(yè)保險試點，探索出更有利于各地農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的財政支持模式。允許農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力和抗風險能力，促進我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
“三農(nóng)”問題是當前社會關注的焦點，解決“三農(nóng)”問題關系到我國推進現(xiàn)代化建設、構建和諧社會等目標的實現(xiàn)。當前“三農(nóng)”問題出現(xiàn)的根本原因在于發(fā)展不夠，特別是農(nóng)村發(fā)展不夠。而發(fā)展需要增加資金投入。從農(nóng)村資金的供求情況看，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程中資金供求缺口很大，矛盾十分突出，必須采取措施盡快加以解決。近年來，在金融領域一直強調要加大對“三農(nóng)”的信貸支持力度，也出臺了一些信貸支農(nóng)政策，信貸支農(nóng)取得了一定成效，但是，仍然沒有完全解決“三農(nóng)”資金欠缺的問題。針對這些問題和情況，國內理論界和銀行部門對信貸支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進行了許多研究，并取得了許多成果，但對當前我國的信貸支農(nóng)的困難和挑戰(zhàn)并未出作全面、系統(tǒng)的分析與研究，提出的對策和建議存在一定的局限性。
本文運用農(nóng)村金融等理論，充分吸收已有的研究成果，采取規(guī)范研究和實證研究相結合、定性分析和定量分析相結合、理論與實踐相結合的方法，借鑒、汲取國內外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸體制發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，通過對我國改革開放以來，農(nóng)村信貸對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展支持的實證研究，分析我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的信貸供求、信貸風險、信貸市場的問題和成因，提出了構建完善的支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的信貸體系的見解，并相應地提出了具體的對策措施和政策建議。全文共分八個部分。
第一章，導論。包括提出問題、研究的內容和方法、論文的基本框架。
第二章，農(nóng)村金融基礎理論及其借鑒作用。主要是為研究我國信貸支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展找到理論上的依據(jù)。重點梳理了有關農(nóng)村金融方面的理論的發(fā)展脈絡，了解農(nóng)村金融理論及其發(fā)展歷程，對農(nóng)村金融基礎理論進行了比較。并結合我國實際，提出了一些可以運用到我國農(nóng)村信貸發(fā)展和改革中的個人判斷，如實行“金融約束”政策、供給主導模式和需求追隨模式相結合、借鑒不完全競爭市場論的政策建議、政府適當介入等等，企望借鑒這些理論中的合理內核和適用部分，以起到指引我國農(nóng)村信貸體系建設的作用。
第三章，國外農(nóng)村信貸的經(jīng)驗與啟示。對國外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸的實踐活動進行了探討和分析。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，多數(shù)國家都相繼形成各具特色、與本國實際相聯(lián)系的農(nóng)村金融體系。在西方發(fā)達國家，大都有較為完善的農(nóng)村或農(nóng)業(yè)信貸組織體系，部分發(fā)展中國家也有許多值得借鑒的做法。對國外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融機構運作的經(jīng)驗，我們不應該完全照搬，也不能全部否定。本章通過對國外農(nóng)村信貸的比較，得到了要加強并完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融立法、農(nóng)村金融改革不能單純追求商業(yè)化、要加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融的扶持力度、要合理引導農(nóng)村民間借貸行為等經(jīng)驗與啟示。
第四章，中國農(nóng)村信貸的績效與問題?；仡櫫宋覈r(nóng)村信貸的發(fā)展歷程，總結了支農(nóng)績效，分析了信貸市場存在的問題及其原因。我國從建國以來，農(nóng)村信貸體系一直處于發(fā)展和改革中，取得了許多有益的經(jīng)驗和教訓。農(nóng)村信貸體系在自身曲折發(fā)展過程中，促進和支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，起到了非常重要和積極的作用。本章的實證分析表明，加快農(nóng)村信貸體系改革，改善農(nóng)村信貸機構發(fā)展狀況，增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極為重要。本章分析認為我國農(nóng)村信貸市場存在許多突出問題，供求缺口大，農(nóng)村信貸存在壟斷行為，資金外流嚴重，貸款風險大等等。導致農(nóng)村信貸市場存在許多突出問題的原因是多方面的，主要包括農(nóng)村信貸制度設計存在缺陷，缺乏貸款風險分散機制，缺乏風險轉移機制等。因此，對農(nóng)村信貸市場存在的問題，不能一味指責信貸機構本身，必須實事求是，從實際出發(fā)，統(tǒng)籌安排，對癥下藥。
第五章，中國農(nóng)村信貸供求分析。重點考察不同需求主體的信貸需求，分析供求缺口，為構建支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的信貸體系奠定基礎。我國信貸需求的多樣性與供給的單一性的矛盾越來越突出，既有結構上的矛盾，也有數(shù)量上的缺口。本章著重分析需求主體各自的信貸需求，由于我國當前傳統(tǒng)和現(xiàn)代生產(chǎn)方式同時存在，信貸需求的多樣性顯得尤為明顯。在我國農(nóng)村中，既有農(nóng)戶和中小型企業(yè)的信貸需求，又有大型龍頭企業(yè)的信貸需求；既有商業(yè)性信貸需求，又有政策性信貸需求；既有生產(chǎn)性信貸需求，又有非生產(chǎn)性信貸需求；既有短期信貸需求，又有中長期信貸需求。但是，當前我國農(nóng)村對信貸的需求有相當部分是無效的，這與農(nóng)村信貸需求的特點密切相關。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國農(nóng)村信貸組織體系不斷完善，逐漸形成了以政策性信貸、商業(yè)信貸和合作信貸為主體的農(nóng)村信貸服務體系。本章在對信貸需求和供給進行分析的基礎上，重點分析了信貸供求的缺口，并指出農(nóng)村信貸市場上存在“劣戶驅逐良戶”的現(xiàn)象，分析認為引入擔保和引入利率補貼等措施可以減小或消除供求缺口。
第六章，中國農(nóng)村信貸風險分析。本章將農(nóng)村信貸風險分析的基礎建立在深入分析農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的風險上，即建立在對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村客戶進行風險分析的基礎上。不論是政策性銀行、商業(yè)銀行，還是農(nóng)村信用社，他們都是企業(yè)，不是慈善機構，經(jīng)營的是特殊商品——信貸資金，而貸款的本質是要求還本付息的，因此，信貸機構具有“嫌貧愛富”的特性，一般又是風險厭惡者。農(nóng)村信貸機構的信貸供給對象主要是“三農(nóng)”客戶，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的風險狀況直接決定著農(nóng)村信貸風險的大小。農(nóng)業(yè)具有弱質性，農(nóng)村企業(yè)發(fā)展起點低，競爭力弱，風險大，與農(nóng)業(yè)密切相關，處于競爭的劣勢。這就決定著農(nóng)村信貸風險既有一般金融機構存在的風險，也有自己的特殊風險。農(nóng)村信貸機構面臨較高的系統(tǒng)風險、信用風險、操作風險、流動性風險。
第七章，構建完善的中國農(nóng)村信貸體系。根據(jù)前六章的分析和結論，提出了支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的完善的農(nóng)村信貸體系的構想，還提出了一些具體的措施和建議。提出了構建農(nóng)村信貸體系的總體思路、目標、原則和框架，指出構建我國支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村信貸體系，要建立健全農(nóng)村信貸法律法規(guī)體系。大力推行農(nóng)村政策性信貸業(yè)務，鼓勵發(fā)展農(nóng)村商業(yè)信貸業(yè)務，規(guī)范合作信貸業(yè)務，建立風險分散和轉移制度，建立農(nóng)村資金回流機制，規(guī)范和完善農(nóng)村金融監(jiān)管體系。對當前的農(nóng)村信貸體系要進行大膽的改革，建立政策性信貸、商業(yè)信貸、合作信貸和正常民間借貸相結合的農(nóng)村信貸體系。不斷強化政策性信貸職能，鼓勵商業(yè)信貸，規(guī)范合作信貸，引導農(nóng)村民間借貸健康發(fā)展，使農(nóng)村信貸機構的整體服務功能與“三農(nóng)”的需求相適應。必須對政策性信貸、商業(yè)信貸、合作信貸的功能進行重新定位和調整，大力發(fā)展農(nóng)村政策性信貸業(yè)務，建立財政政策補償信貸，信貸扶植農(nóng)村經(jīng)濟的機制。進一步深化農(nóng)村信用社體制改革，引導農(nóng)村民間金融健康發(fā)展。從而，使農(nóng)村信貸機構的整體服務功能得到強化，真正擔當起為“三農(nóng)”提供信貸支持的重任，加大對“三農(nóng)”的信貸支持力度，緩解“三農(nóng)”貸款難的壓力，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的健康、快速發(fā)展。
第八章，相關問題研究。構建一個完善的支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村信貸體系，需要解決一些相關的問題。首先，社會其他組織，特別是政府及其職能部門，必須努力創(chuàng)造和改善信用社及其它涉農(nóng)信貸組織的經(jīng)營環(huán)境，給處于弱勢地位的農(nóng)村信貸組織提供更有利的發(fā)展空間。其次，要建立農(nóng)村信貸風險轉移機制，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，為信貸支持“三農(nóng)”發(fā)展提供保障，減輕信貸機構的風險壓力，培育好的經(jīng)營環(huán)境，形成保險、信貸、農(nóng)村經(jīng)濟的良性循環(huán)。第三，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的速度，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的質量，特別是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的水平，以增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對抗風險和承受風險的能力，從而為信貸支農(nóng)提供合適的、強壯的載體，增加農(nóng)村信貸機構提供信貸支持的動力。
本文的主要創(chuàng)新之處：
1.提出“兩個循環(huán)”的見解。一是農(nóng)業(yè)資金使用成本高，而農(nóng)業(yè)的比較效益低，經(jīng)營風險高，容易形成“高風險-高收益-高利率-高成本-高風險”的惡性循環(huán)。二是農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸形成良性循環(huán)：通過農(nóng)業(yè)保險改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用地位，使農(nóng)村信貸組織增加信貸投入，減小信貸供求缺口，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴大規(guī)模、提高集約化生產(chǎn)水平和降低農(nóng)業(yè)資金融通成本，從而形成農(nóng)業(yè)保險作保障、信貸支持作動力的格局，形成“保險轉移風險-信貸加大投入-農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展-風險承受能力增強-保險增加收入”的良性循環(huán)，不斷推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟快速、健康發(fā)展。
2.提出“劣戶驅逐良戶”的見解。農(nóng)村信貸客戶大多數(shù)分散、規(guī)模小，存在較嚴重的信息不對稱，農(nóng)村信貸機構很難辨別“良戶”和“劣戶”，有可能出現(xiàn)“劣戶”充斥農(nóng)村信貸市場，“良戶”因貸款利率高而不容易得到貸款的現(xiàn)象。
3.農(nóng)村信貸資金數(shù)據(jù)統(tǒng)計更全面。在分析農(nóng)村信貸資金時，將農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社的有關農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的一切貸款都統(tǒng)計在內，克服了以往只考察農(nóng)業(yè)貸款或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款數(shù)據(jù)的局限性和片面性。
4.提出多樣化需求需要多樣化信貸服務的觀點。我國經(jīng)濟發(fā)展不僅在時間上有差異性，在空間上也呈現(xiàn)較強的差異性，經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域特征十分明顯。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，東西南北差異較大，不同區(qū)域的資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異導致不同農(nóng)戶間差異很大，不同企業(yè)間差異很大，對信貸資金也表現(xiàn)出多層次、多元化的不同需求，需要多樣化的信貸服務。
5.提出構建我國農(nóng)村信貸體系的目標和原則。構建目標是將我國農(nóng)村信貸體系構建成功能完善、分工合理、競爭適度、發(fā)展持續(xù)、產(chǎn)權明晰和監(jiān)管有效的農(nóng)村信貸體系；構建我國農(nóng)村信貸體系要堅持有效性、漸進性、多元化、政策扶持和進退有序五項原則。
摘 要 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自成立以來，一直經(jīng)歷著不斷地調整，現(xiàn)階段更是處于轉型特殊期，作為集政策性、功能性、扶持性于一身的特殊金融機構，正面臨著發(fā)展過程中的困境和挑戰(zhàn)。
關鍵詞 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 困境 挑戰(zhàn) 政策性 體系
我國現(xiàn)有的包含各種正規(guī)和非正規(guī)金融并存的多層次農(nóng)村金融體系，作為向農(nóng)村部門發(fā)展提供資金供應的主要機構體系，仍面臨著信貸資金供應不足、農(nóng)村資金外流嚴重、農(nóng)戶和中小企業(yè)融資困難等的嚴峻挑戰(zhàn)。
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行應在建設社會主義新農(nóng)村的歷史進程中發(fā)揮著農(nóng)村金融支柱和骨干作用。在建設社會主義新農(nóng)村的背景下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的政策性銀行向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行轉型的特殊時期。
目前，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已經(jīng)改變了過去單一支持糧棉油購銷儲備業(yè)務局面，形成了以糧棉油收購信貸為主體，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化信貸為一翼，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中長期為另一翼的“一體兩翼”的多方位、寬領域的支農(nóng)格局。同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源也適當拓寬，從2004年起開始市場化發(fā)債籌資，通過各種方式開展市場化籌資，其中金融債券已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行最主要的資金來源。此外，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還開展了國際結算、保險等中間業(yè)務。
但是，在這一特殊背景下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其發(fā)展過程中面臨著諸多的矛盾與困境。
（1）職能定位不規(guī)范。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由原本只擁有政策性業(yè)務，但隨著重要農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的推進，其不斷擴大商業(yè)性盈利性業(yè)務，過于講究利潤指標。政策性金融與商業(yè)性金融邊界模糊，在一定程度上影響了對農(nóng)村強位弱勢對象支持、扶植的政策性導向功能的有效發(fā)揮。
（2）法律依據(jù)缺失。國外政策性金融機構都有獨立的法律依據(jù)，它們在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內獨立決策和經(jīng)營，是自主決策，自主經(jīng)營、自擔風險的獨立法人。而在我國，政策性金融機構的立法迄今沒有出臺，現(xiàn)行金融法律、法規(guī)不能概括和解決政策性金融機構的性質和定位問題，對農(nóng)業(yè)政策性銀行運營管理、與政府和金融監(jiān)管機構的關系、政府支持方式、監(jiān)管模式等都沒有明確的法律規(guī)定經(jīng)營范圍，一直游離于專門立法之外，制約著政策性金融的健康發(fā)展。
（3）機構設置不合理。目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的組織機構基本是按照行政區(qū)域設置的總行――分行制，機構末端大多數(shù)都止于縣市級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別及以下的行政區(qū)域分支機構設置極少。這種營業(yè)機構設置成為與農(nóng)戶、中小企業(yè)等發(fā)生業(yè)務聯(lián)系的障礙。這樣一來，由于機構缺失的問題，使其服務于“三農(nóng)”的宗旨實現(xiàn)困難，嚴重制約著農(nóng)業(yè)政策性金融功能的發(fā)揮。
（4）資金來源渠道單一。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行子成立以來，除財政撥付的資本金外，其信貸資金來源渠道單一，主要向中央銀行借款。從04年以來，開始以市場化方式發(fā)行政策性金融債券，但市場化籌資成本高，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于自身盈利能力較差，對資產(chǎn)經(jīng)營管理不善，本身難以消化如何還本付息，又成了政策性銀行迫切需要解決的問題。
一方面，目前農(nóng)發(fā)行的主要資金來源是屬于短期性的央行借款，但資金運用方面除很少一部分的正常庫存占用、正常結算資金占用等貸款屬于一年以內短期貸款外，其余700k以上的其他各項貸款，如超期庫存占用、陳化變質庫存占用及各類掛賬貸款基本上都屬于中長期貸款，絕大部分的短期資金來源被大量的中長期資產(chǎn)占用。另一方面，農(nóng)發(fā)行以市場化方式發(fā)行債券所募集到的資金，主要用于扶植一些經(jīng)濟效益低、投資周期長、數(shù)額巨大、資金回籠慢的公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這就決定了其貸款占用的長期性“資金來源的短期性與貸款占用的長期性矛盾的存在造成了政策性銀行的支付困難，加大了其經(jīng)營風險。
（5）業(yè)務范圍狹窄。農(nóng)發(fā)行的主要業(yè)務是支持糧棉油流通。雖然一直以來國家政府一直對其業(yè)務范圍進行調整和一定的擴大，但是仍然只是在原有業(yè)務領域里的微調而已。農(nóng)發(fā)行自2004年5月以來糧食流通體制開始向全面市場化過渡，國有糧食購銷企業(yè)逐漸喪失壟斷地位，同時，商業(yè)銀行也開始向其提供收購資金，農(nóng)發(fā)行獨家供應收購資金的格局逐漸被打破。這使得農(nóng)發(fā)行的政策性業(yè)務的經(jīng)營范圍越來越小。
（6）風險控制機制不健全。從本質上講，農(nóng)發(fā)行作為政策性機構應在貫徹執(zhí)行國家政策性金融方針政策，實施國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策的同時，也按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立科學合理的內控機制。但是我國政策性金融機構由于資金來源及經(jīng)營的特殊性，風險和競爭意識比較薄弱，對風險的約束力較弱。理應建立健全內部控制機制，完善信貸資產(chǎn)管理責任制，建立貸款保全機制，切實防范和化解面臨的風險。
簡單來講，筆者認為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應當在保證實現(xiàn)其政策性目的的同時，適度的一步步擴大其業(yè)務范圍，逐步發(fā)展成為能夠真正為“三農(nóng)”服務，為人民帶來福利的綜合性特殊機構。切忌同商業(yè)性銀行業(yè)務混合經(jīng)營，將盈利性代替政策性作為首要目標。與此同時，農(nóng)發(fā)行應該以現(xiàn)代企業(yè)制度的要求來要求自己，規(guī)范內部組織管理制度，強化內部風險控制，健全信貸風險考核體系，提高資產(chǎn)質量，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營管理逐步形成自我約束、自我發(fā)展的新型機制。
參考文獻：
[1]王偉.中國農(nóng)村政策性金融的功能優(yōu)化與實證分析.中國金融出版社.2011.
【論文摘要】改革開放三十年以來，我國為適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，一直堅持著金融改革的步伐。經(jīng)過長期的探索與實踐，我國的金融體制改革事業(yè)取得了驕人的成績，初步建立了一套具有中國特色的金融體系，逐步形成了一條以信貸為基礎，以服務為導向，以宏觀調控為目標的發(fā)展道路。農(nóng)村金融體制改革是我國金融體制改革的重點也是難點，構建健全的農(nóng)村金融服務體系，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供有力的各項信貸資金支持是我國農(nóng)村金融體系建設的必然選擇，試圖找出一條適合中國農(nóng)村金融特點的改革道路，這將是一個漫長而遙遠的過程。
近年來，農(nóng)村金融改革不斷深化，特別是農(nóng)村信用社改革取得了階段性重要成果，初步形成了以農(nóng)村合作金融為主題，商業(yè)金融與政策性金融分工協(xié)作，民間借貸為補充的農(nóng)村金融服務體系。但是從整體上看，在我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)流動性過剩的背景下，農(nóng)村融資特別是農(nóng)村基層融資問題仍較為突出。農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展事關農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大局，農(nóng)村金融體制和農(nóng)村信用社改革事關農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大局。解決我國農(nóng)村金融問題，加快農(nóng)村金融體制改革步伐，是我國金融業(yè)急需解決的問題。
一．當前農(nóng)村金融問題現(xiàn)狀
改革的原因
1.保障對農(nóng)村持續(xù)增加的資本投入和發(fā)揮金融的促進農(nóng)村經(jīng)濟增長的功能。
2.當前農(nóng)村資本形成不足，資金短缺已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”，完善農(nóng)村金融體系，解決農(nóng)村信貸資金需求，成為新農(nóng)村建設中必須面對和解決的問題。
農(nóng)村資金需求
從整體上看，在我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)流動性過剩的背景下，農(nóng)村融資特別是農(nóng)村基層融資難的問題依然十分突出。農(nóng)村資金需求按性質可分為三類：
1.社會公共性需求，包括教育醫(yī)療等公共設施，農(nóng)業(yè)科技推廣，農(nóng)業(yè)風險保障和農(nóng)村社會保障等資金需求，應當以財政為主，金融為輔來解決。
2.經(jīng)濟公共性需求，包括農(nóng)村區(qū)域性基礎設施和城鎮(zhèn)化建設等資金需求，可由財政和金融共同解決。
3.生產(chǎn)性資金需求，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，中小企業(yè)，農(nóng)戶和城鎮(zhèn)個體工商戶微貸款等資金需求。
農(nóng)村資金需求規(guī)模和對象
1. 農(nóng)村基礎設施，城鎮(zhèn)化，大企業(yè)等的資金需求，借款人多為政府背景的企業(yè)，數(shù)額多為千萬及以上。
2. 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，中小企業(yè)等的資金需求，數(shù)額多為百萬和數(shù)十萬，由農(nóng)村信用社等地方小金融機構承擔。
3. 農(nóng)戶和城鄉(xiāng)個體工商戶的微貸款，資金需求額多為數(shù)萬元及數(shù)千元。這一層矛盾一直十分突出，是農(nóng)村金融的基礎部分，也是農(nóng)村金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，急需新的金融體制來解決。
二．目前農(nóng)村金融市場的特點：
農(nóng)村貸款主體缺陷:
無法落實抵押擔保；貸款時限性強，要求貸款手續(xù)簡便，靈活；農(nóng)村點多，面廣，戰(zhàn)線長，貸款額度小而分散，同時貸款市場受自然災害，市場等諸多不可預測因素影響，使得貸款成本高，風險高，效益相對較差;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為貸款主體的缺陷主要為：（1）融資成本高（2）資產(chǎn)質量差，財務制度不健全，不透明 （3）信用觀念不強
農(nóng)村貸款現(xiàn)狀；
1.放開了商業(yè)銀行貸款利率，擴大了農(nóng)村信用社貸款利率浮動范圍
2.政府強調加大對三農(nóng)的支持，采取了一系列的貨幣政策
3.農(nóng)村貸款比例逐年下降，政府發(fā)放支農(nóng)貸款，農(nóng)村資金卻大量流出
4.農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款難，金融機構難貸款，大量信貸資金流失，甚至虧損。
三、當前我國農(nóng)村金融面臨的困境：
我國農(nóng)村金融當前面臨的核心問題是存在嚴重的金融抑制，因此對農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展構成了瓶頸約束。主要表現(xiàn)有：
1. 現(xiàn)有的農(nóng)村金融組織資源供給不足。農(nóng)業(yè)銀行很少為農(nóng)服務：90年代以后，隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革進程的加快，農(nóng)業(yè)銀行金融資源的配置不再局限于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，加大了對農(nóng)村電網(wǎng)，交通，通信等的支持力度。農(nóng)業(yè)銀行很少向農(nóng)戶貸款。
2. 農(nóng)村信用社支農(nóng)的動力和激勵不足：近年來，由于商業(yè)化改革，農(nóng)村信用社的經(jīng)營更加強調貸款的質量和回報，其經(jīng)營的利潤和導向越來越明顯。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動風險不確定，農(nóng)業(yè)信用社沒有足夠的激勵向農(nóng)村經(jīng)濟活動提供貸款，表現(xiàn)為真正用于支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動提供貸款數(shù)量不多，農(nóng)業(yè)信用社都表現(xiàn)為“非農(nóng)化”特征。農(nóng)村信用社目前開展的小額信貸依賴于中央銀行和各級政府的壓力和支持，可以說是行政干預的結果。
3. 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒有起到預期的政策性金融作用，支農(nóng)作用弱化。非正規(guī)金融沒有合法地位，缺乏規(guī)范和保護：目前我國農(nóng)村的非正規(guī)金融組織雖然遠比正規(guī)金融組織靈活，但是由于政府采取抑制取締的態(tài)度，民間信貸沒有阻止化和正規(guī)化，影響了民間金融以合法化的形式正常發(fā)展，因此它在有效利用鄉(xiāng)土信用資源，滿足農(nóng)村融資需求，緩解農(nóng)村資金緊張狀況方面所起的作用受到很大的限制。
4. 農(nóng)業(yè)保險缺位，加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況，由于農(nóng)業(yè)保險賠付率高，回報率低以及缺乏必要的政策支持和法律依據(jù)，加之保險公司在實行商業(yè)化經(jīng)營后對經(jīng)濟效益的追求，近十年來農(nóng)業(yè)保險業(yè)務日趨萎縮。農(nóng)業(yè)保險缺位，不僅加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況，使舉步維艱的農(nóng)村金融體系面臨更大的困擾，而且嚴重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟增長的進程。
四．我國農(nóng)村金融體制存在問題的原因
（1）商業(yè)銀行和農(nóng)村發(fā)展銀行機構和職能萎縮，已經(jīng)基本上喪失了信貸支農(nóng)功能。國有大型銀行在商業(yè)化改造過程中，從縣鄉(xiāng)撤減機構收縮業(yè)務，農(nóng)村整體資金供應能力下降。據(jù)調查顯示，截止2005年底，我國每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有2.13個金融點，“十五期間”銀行業(yè)金融機構在縣及以下的網(wǎng)點人員分別減少了24﹪和14﹪，平均50多個行政村才有一個金融網(wǎng)點。
（2）現(xiàn)有基層金融服務機構缺乏有效的金融技術和產(chǎn)品與借款人之間的合作存在制度和技術障礙：金融機構難以把握應對農(nóng)業(yè)的自然風險和市場風險。農(nóng)村微貸款中有一部分是用于日常生活之需，與傳統(tǒng)金融機構貸款的生產(chǎn)性用途相悖農(nóng)村信用社受到行政干預和利潤導向行為，滿足需求作用有限
（3）國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用資產(chǎn)質量差，虧損嚴重，風險大，服務水平低，貸款手續(xù)繁瑣，時間過長。農(nóng)村金融的筆數(shù)巨大，但單筆資金數(shù)額小，信息不對稱，耗時多成本高。傳統(tǒng)銀行要求房屋，土地等抵押物，基層農(nóng)戶和個體缺乏抵押物，難以滿足銀行的要求。
五.我國基層金融服務體系的出路：
1.國家信用退出，建立地方中小金融機構，打破信用社地域和業(yè)務限制等來建立競爭性的銀行業(yè)市場結構以增加信貸供給總量，引進，消化吸收國內外成功經(jīng)驗，創(chuàng)造中國特色的金融技術和產(chǎn)品：發(fā)展“草根金融”，注重現(xiàn)金流，不注重抵押和擔保，能夠實現(xiàn)上也可持續(xù)發(fā)展的新行微貸技術和產(chǎn)品。
2. 深化商業(yè)銀行改革，進行股份制改造并建立良好的公司治理來加強利潤的激勵和約束力，提高以高風險獲得高收益的積極性，增強對風險較大的農(nóng)村信貸市場提供信貸能力：（1）支持開展微貸業(yè)務的非政府組織改制為正規(guī)的金融機構。（2）支持以微貸業(yè)務為主的村鎮(zhèn)銀行，小額貸款公司，社區(qū)銀行及民營銀行等金融機構的建立和發(fā)展。（3）繼續(xù)農(nóng)村信用社改革，改善機制，增強實力，擴大微貸業(yè)務規(guī)模。（4）支持各大銀行開展微貸業(yè)務。（5）鼓勵外資銀行在國內開展微貸業(yè)務。
3. 建立農(nóng)村金融技術專家隊伍：鼓勵有實力的金融機構與外國銀行合資建立中國微貸技術咨詢公司，推動國內微貸咨詢業(yè)的發(fā)展，建立農(nóng)村金融微貸技術培訓基地，大力培訓中國本土的微貸技術專家隊伍。
4. 制定配套政策措施：加大政策性金融的支農(nóng)力度，發(fā)放政策性貸款，建立信用擔保機構和農(nóng)村保險來分擔和轉移金融機構風險，以提高金融機構提供農(nóng)村信貸的積極性：（1）可考慮減免從事農(nóng)村微貸業(yè)務的金融機構的相關稅收。（2）放寬信貸規(guī)?？刂?。（3）建立適合農(nóng)村金融特點，相對獨立于現(xiàn)行金融監(jiān)管機構的金融監(jiān)管機構，創(chuàng)造適合各地實際的靈活多樣的監(jiān)管方式。
5. 確立穩(wěn)定與效率并重的銀行監(jiān)管目標，減少監(jiān)管對銀行競爭的限制和金融機構公司治理及內部控制的副作用，增強對信貸資源配置的積極性
構建政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融互相依托又各司其職的農(nóng)村金融服務體系，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供有力的各項信貸資金支持是我國農(nóng)村金融體系建設的必然選擇。作為一繁重而復雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)信社改革因其積重難返，也就注定了改革過程中必然充斥著現(xiàn)實與傳統(tǒng)的沖撞，習慣與創(chuàng)新的妥協(xié)，甚至是一次次的試過重來。讓我們祝試點改革一路走好，早日在全國推開。
參考文獻
1. 農(nóng)村信用社改革總體框架設計 史建平 國家信息中心
2. 農(nóng)信社改革冷思考 國家信息中心
3. 深化農(nóng)村信用社改革改進農(nóng)村金融服務 國家信息中心